国有企业改革在很长一段时期，被定义为中国经济体制改革的中心环节，这个提法是非常有道理的。
国营企业是计划经济的微观基础
中国经济体制改革的目标是从计划经济体制转向社会主义市场经济体制，属于宏观层面经济管理体制的改革。从计划经济转向市场经济是资源配置方式的转变，从政府通过国家计划配置资源转到通过市场机制进行资源配置。
但是，计划经济是有实体的，计划经济的实体就是按照计划经济的要求及模式建成的国有企业和集体企业的总和。这些国有和集体企业数量众多、职工人数众多，构成了计划经济的微观基础。把如此众多的企业和职工由计划经济的轨道转到市场经济的轨道，这场改革工作量巨大、难度巨大、社会风险巨大，是整个经济体制改革中最为艰难的一项工作。
新中国成立后，国家进行了大规模的经济建设，经过二十多年的不懈努力，建成了一个独立的、比较完整的工业体系，奠定了国家工业化的基础，也培育了数以千万计的具有较高素质的一代工业人才。在这个历史阶段，政府集中资源投资建立国有企业，国有企业在新中国经济建设中的功绩无可置疑；但同时，也给日后市场导向下的国有企业改革留下了一系列难度很大的课题。
中国国有企业改革的难度主要在于两个方面。第一，庞大的规模。在改革初期，中国的国有企业加上城镇集体企业超过百万家，职工总数将近1亿人，是我国除农民之外最大的一个社会群体。第二，初始定位。中国的国有企业大部分是计划经济时期建立的，或是按照计划经济的模式组建的，性质上属于计划经济的实体部分。因而这些企业的初始定位具有非常鲜明的计划经济属性，与市场经济属于两个完全不同的体系。
当时实行的计划经济属性是全方位的，主要表现在以下几个具体方面：
其一，体制定位。国有企业是计划经济中的生产单元，是国家计划在生产环节中的延伸。企业按照国家指令性产品计划组织生产，生产条件由计划保证，产品由国家收购或调拨；在财务上不是一个独立主体，盈利全部上交、亏损由政府补贴。这样的体制定位体现了国有企业完全是政府经济管理部门的附属物和下级生产单位，没有生产和发展的自主权。
其二，结构定位。在计划经济时期，我国长期处于市场短缺的状态，对国际市场和外部资源是封闭的，国有企业主要是解决国内供给短缺和完成国家计划等问题。由于企业的亏损由政府负责补贴，企业的具体产业定位有没有比较优势、生产成本高低等都不重要，而且有些国有企业的建立具有特殊功能和使命，并非完全出于经济方面的考虑。
其三，社会定位。在计划经济时期，国有企业是一级社会组织，承担了大量的社会责任和职能。社会就业、发展教育事业办学校、发展卫生事业办医院等社会需求，国有企业都要为政府承担责任。尤其是独立工矿区的大型国有企业，不但“办社会”职能是完整的，甚至地方政府也由企业承办。
其四，职工定位。计划经济时期一直强调“职工是企业的主人”，这是一个政治上的概念；从管理的角度，企业真正的主人是政府，而职工却是不承担风险的。只要进了国有企业，职工不犯错误就不可能被解雇，如果这家企业结构有调整，职工重新安排有困难，政府还要重新为职工安排工作岗位。职工的社会保障也要由企业承担，包括退休金、公费医疗、住房分配等。
我国的国有企业历史形成的计划经济属性非常完整，是一种配套的、系统性的制度安排。因此，我国的国有企业改革不仅仅是企业的改制，而是需要进行全方位的彻底转型，包括结构的调整、企业定位的改造、职工地位的转变，还涉及国有企业与政府关系的重构。这种全方位的转型，不但会触动一个庞大社会群体多方面的利益格局，而且会波及政府自身的观念转变和现实权力的调整；既是经济问题和社会问题，也涉及政府自身的调整。
推进国有企业这个庞大系统的改造是一个巨大的挑战，其过程必然会非常复杂、非常艰难、非常痛苦。如果中国的国有企业改革最终成功了，历史将会证明，这是一场史诗级的变革。
国有企业改革的简要回顾
启步阶段的国有企业改革
中国的国有企业改革从扩大企业自主权开始，目的是打破计划经济体制对企业的束缚，调动企业和职工发展生产的积极性。
1979年7月，国务院印发了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，一年后全国试点工业企业达到6000多户；1984年5月，国务院印发《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，从生产经营计划、产品销售、物资选购、资金使用、工资奖金等10个方面进一步扩大企业经营管理权限。
这一轮扩权基本是在计划体制之外的增量部分进行的。企业在完成国家的指令性计划后，可以根据国家和市场的需要，自主安排生产、在市场上销售产品；在利益分配上，企业可以按照国家规定的比例提取企业基金，大部分用于发展生产，少部分可用于职工奖励。“保计划内、放计划外、利润少量分享”，这样的调整并未触动计划体制性质，但是却在计划管理把企业完全管死的状态中打开了一个面向市场的口子，立竿见影地调动了企业和职工发展生产的积极性。
放权让利的改革措施在当时是一个热点，地方政府和企业参与的积极性都很高。但是随着改革试点的面不断扩大，另一方面的问题却日益凸显，最直接的问题是蛋糕做大的速度低于企业留利份额的增长速度，造成发展矛盾，财政承受的压力越来越大。在放权让利中，单向地、无限制地让利是不可持续的：一方面，需要规范国家和企业的财务关系；同时，也要加大企业方的责任，平衡好国家、企业和职工在利益分配上的关系。
利改税是规范国家与企业分配关系的一项重大改革。1983年1月，第一步利改税改革出台，主要是对盈利的国营大中型企业征收企业所得税，税率为利润的55%，税后利润再在国家和企业之间进行分配。1984年10月实施第二步利改税，进一步细化了税种税制，对企业缴纳所得税后的利润开征调节税，调节税征收后的利润将为企业留利。分两步走的利改税对于规范国家和企业的分配关系意义重大。由于税率过高，企业大部分利润都上交给了国家，挫伤了企业的积极性，但这项改革为我国的财政体制改革打下了最初的基础。
“拨改贷”政策在相当大的程度上是为了缓解财政的压力。1980年，国家开始对独立核算、有还贷能力的基本建设项目由财政拨款改为建行贷款，1985年在全国推开。拨改贷改变了财政资金无偿使用、投资效率低下、建设项目吃国家投资“大锅饭”的弊端，减轻了财政负担。但这项政策客观上也切断了国家对国有企业注入资本金的制度渠道，一些由基本建设项目竣工投产转成的国有企业完全没有国家资本金，成为负债率畸高、难以生存的企业。
从1981年开始，国有企业改革从扩大企业自主权的方向转为实行经济责任制。改革深化中要解决私有制度中的制约转变目标。1981年11月，国务院批转国家经委、国务院体改办《关于实行工业生产经济责任制若干问题的暂行规定》，要求全面实行经济责任制。
经济责任制更多地强调了企业一方的责任，基本原则是国家、集体、个人利益相统一。实行经济责任制是对过往企业单方向放权让利的一种政策回调，在对国有企业扩大自主权的同时实行经济责任制。实行经济责任制的改革在实践中不断改进、完善，最终演进成为国有企业承包经营责任制。其中，首钢公司的承包制全国闻名，成为那个时期国有企业改革的一面旗帜。1981年，首钢第一次实行上缴利润定额包干的制度，原则是包死基数、确保上缴、超包全留、欠收自负；1982年，首钢开始实行上缴利润递增包干，每年的递增率为7.2%，超额利润由首钢自主支配。首钢承包制的试点产生两个非常有价值的改革效应：第一，企业有了投资的自主权。首钢用留利进行的技术改造项目可以自主地、根据企业发展的需要进行装备改造或扩大生产能力。这对于当时投资审批的管理体制是一个很大的突破。第二，企业内部的管理机制实现了重大转变。为实现承包指标，企业内部建立了一整套各层级责、权、利相结合的内部承包体系，并通过“包、保、核”落实到位，每个职工的收入按照承包任务的完成情况分配，实行多劳多得。首钢的承包制改革极大地调动了企业和职工发展生产的积极性，降低了成本、提高了效率，企业的技术装备水平不断提高，产量实现了大幅度增长。
首钢承包制的成功经验在全国形成了很大影响，国有企业纷纷学习效仿，1983年国家开始在全国工业企业中推广首钢经验。1987年8月，国家经委、国家体改委印发了《关于深化企业改革完善承包经营责任制的意见》。1988年2月，国务院颁布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》（以下简称《暂行条例》），承包制的全面推行有了明确的政策依据。
企业承包经营责任制选择采用多种形式，因而适应性比较强。在推进承包经营的实际工作中，各地根据不同企业的情况，创造出许多衍生的承包形式。例如，对实行厂长负责制的企业实行厂长任期目标承包责任制，结合经营者选聘机制改革的招标承包制，加大风险约束的全员风险抵押承包制，对小型企业或集体企业实行租赁承包经营责任制，对外贸企业实行出口创汇基数承包经营责任制，等等。
企业的承包指标也日益丰富，除了上交利润、技术改造投资等基本指标外，很多地方加入了经济效益指标、发展后劲指标、企业管理指标等方面的要求。企业承包经营责任制的实施范围也在不断扩大，从一开始的国有工业企业扩展到交通企业、建筑施工企业、商贸企业，甚至科研机构等。
在国有企业改革启步的阶段，企业承包经营责任制的全面推行具有重要的积极意义。
第一，实现了企业从计划导向转向市场导向。企业承包经济责任制的核心指标由以往完成国家的产品计划逐步转为实现利润，随着国家指令性计划的不断缩减，利润指标在承包中的位置日益重要。企业的关注点转向市场需求，生产市场所需要的产品。
第二，有利于实现政企分开，保障企业的生产经营自主权。承包制以合同的形式来明确政府与企业间的权责利关系。企业具有了承包合同所规定的一系列自主权。
第三，短期内有利于保证财政收入的稳定和增长。无论什么形式的承包制，包死基数、确保上交都是一个最重要的前提，因而促进了当时各级政府财政收入的增长。
第四，推动了企业内部经营机制的改革。承包合同签订后，所有企业都会把承包指标在内部层层分解，对下属单位直至职工考核使奖惩到位，以传递责任的压力、确保承包指标的完成。这方面的实践成为我国企业内部经营管理机制改革的开始。
上述具有积极意义的改革实践对于当时国有企业的管理体制和内部机制而言，都是重大的突破和进步。
企业承包经营责任制作为国有企业改革启步阶段最具典型意义的改革形式，并没有改变大的体制格局；改变的只是政府对国有企业的管理办法，属于在原有体制框架内的改革，因而自身的局限性也很明显。
除了在操作层面遇到的难题外，企业承包经营责任制还面临两个更具根本性的问题。
第一，企业不可能自负盈亏，政府仍要兜底。企业亏损了只能由其所有者承担损失，企业自身和承包者都不具备经济赔偿的能力。企业完不成承包指标或是亏损了，政府仍不得不出手收拾残局，兜底的责任仍然解除不掉。
其二，承包制难以适应结构调整的要求。企业承包经营责任制特别适合于短缺经济，市场是现成的、产品基本不变，努力增加生产就可以了。更重要的是，承包制客观上把每一个企业的结构都包死了，一旦国民经济整体或是某个行业转入买方市场，社会需求发生变化，承包体制很难做出相应的调整。生产可以承包，结构调整无法承包。由此，企业承包经营责任制能够适应国民经济发展的时间段是有限的。
企业承包经营责任制的全面推行是中国国有企业改革一个重要的标志性阶段。承包制对国有企业改革的推动效应巨大，自身的局限性也十分明显。在大的体制格局没有改变、大的结构调整没有展开、大量历史问题完全没有触及的现实条件下，承包制尽可能地调动企业和职工的积极性，并通过多种形式尽可能适应各类企业的不同情况。在原有的体制、结构和社会定位的框架内，承包制已把能做的改革做到了极致。企业承包经营责任制是中国国有企业改革启步阶段所能达到的顶峰，也是中国国有企业改革历史进程中的一座里程碑。
在1998年之前，中国国有企业改革主导的形式是企业承包经营责任制，但这一时期也进行了多项改革的试点和探索，有些是中央政府组织的，更多的是地方政府自发进行的，它们为之后改革的大规模推进提供了宝贵的实践基础。
国有小企业改革的探索
国有小企业改革属于典型的被倒逼出来的改革。国有小企业是国有企业中最先陷入困境的群体，在20世纪90年代初，国有小型企业盈亏相抵已处于净亏损的状态。
当时多种所有制经济尤其是乡镇企业开始大发展。这些新企业完全没有历史负担，由于产业层次十分接近而体制效率和生产成本的差异巨大，这些企业的兴起对国有小企业造成了非常直接的冲击。虽然推行承包经营责任制在一段时间内缓解了部分国有小企业的困境，但问题并没有真正解决。国有小企业整体的经营状况仍在持续恶化，越来越多的困难企业、困难职工引发了大量社会问题。
这种严峻的局面给地方政府，尤其是市县级政府造成了极大的经济和社会压力，困难企业的职工围住政府机关要求发工资和退休金的情况越来越多。在很多市和县，过去国有小企业一直是地方财政的支柱；此时财政的支柱却变成了政府和社会的麻烦，迫使地方政府不得不急切地在承包制之外寻找解决问题的办法。
这类改革的探索在很多地方以多种形式自发地进行。其中在全国知名度最高、影响最大的当数山东诸城的改革模式。
诸城的国有小企业改革从1992年开始。当年全市150户国有工商企业亏损面为68.7%，净亏损1.47亿元，已经到了维持不下去、不采取措施不行的状态。1992年9月，诸城市政府做出了进行股份制改革试点的决定。
诸城的国有小企业改革是多种形式的。最主要的形式是由职工全部买断本企业的经营性国有净资产，改制成为内部员工持股的股份制公司。
由于政府的全力推动，诸城的企业改革力度空前，不到两年时间改制面达到了85%。股份制改革极大地激发了企业的活力，调动了经营者和职工的积极性，改变了企业的管理体制和内部机制，因而取得了明显的成效。1992年到1996年，诸城市的工业产值年均递增31.7%，销售收入年均递增46.9%，实现利税年均递增48.8%；企业亏损面下降到1%，改制企业上交税金年均递增36%，职工的工资收入不计股权分红增长了近1倍。
诸城国有小企业的股份制改革在国内造成了很大影响，也引发了很大争议。批评意见主要指向两个方面：一是“姓社姓资”的问题，认为诸城的做法是“走资本主义道路”；二是国有资产流失。
面对巨大的社会争议，1996年2月，国务院派出联合调查组赴诸城调研后认为，诸城的改革方向正确、措施有力、效果显著、群众满意，给予了高度肯定。同年3月，朱镕基副总理带队到诸城进行了考察，调研了企业，召开了座谈会，对诸城市多种形式搞活国有小企业的做法给予了肯定。朱镕基副总理的诸城之行在全国造成了极大震动，为受困于承包制而难以深化的国企改革打开了一片全新的空间，诸城改革的经验和做法传遍了全国。诸城国有小企业改革的实践，在中国国有企业改革的历史进程中也具有标志性的意义。
从1997年起，针对一次改制中存在的问题，诸城市又推动企业进行了二次改制，主要内容是拉大公司内部员工持股比例的差距，鼓励经营者和骨干员工持大股，以解决对这些核心人员的激励和约束问题。
诸城的模式为国有企业打开了产权制度改革之路。产权问题在之前的国有企业改革中比较敏感，一直没有触及，也没有人敢于触及。把一家国有企业改制成为非国有企业，在政治上就会涉及私有化问题，在经济上将会有国有资产流失的嫌疑，由此产生的后果在当时非同小可。之前的国企改革只能在国有体制下不断调整政府对国有企业的管理办法，在收与放、调动积极性与加强约束之间反复循环。在企业承包经营责任制把这条路走到了极致之后，国有企业改革尤其是国有小企业改革实际上已经束手无策、无路可走了。在面临全面净亏损、企业和职工已极度困难的形势下，诸城的改革办法，尤其是国务院对诸城实践的肯定，为处于困境中的改革开拓了一条新的道路。
国有困难企业破产的尝试
出现困难企业是市场竞争的必然结果。让那些因经营不善造成严重亏损、不能清偿到期债务的企业通过破产退出，是市场经济通行的做法，是全世界每天都在发生的事情，也是一个经济系统自我更新和结构优化的需要。但在很长的一段时间中，我国企业的破产、尤其是国有企业的破产，是各方面都在刻意回避的问题。
我国第一部试行的《企业破产法》于1986年12月公布。在这之前的1986年8月，沈阳市一家小型集体企业“沈阳市防爆器械厂”成为新中国第一家破产企业。这个企业破产案成为中国经济体制改革进程中的一个历史性事件，但在这之后，国有企业的破产几乎完全没有进行。
国有困难企业破产的停滞源于一系列很难解决的现实问题。
一是职工的抵制。企业破产会使所有职工失去工作岗位和生活来源，他们是最直接的受损群体。
二是缺乏社会保障制度的支撑。计划经济体制下，国有企业、集体企业职工的生活保障完全是由其工作单位承担的，除保证工资发放外，还有退休金、公费医疗、住房分配等。企业破产后工作单位消失了，职工的管理主体、保障主体都不存在了。
三是再就业困难。当时我国农村的剩余劳动力正在大规模进入城市寻找工作。国有企业的职工失业，其年龄、观念、就业成本完全没有竞争优势，在市场上找到新的工作非常困难，这会造成很大的社会问题。
我国第一部《企业破产法》主要着眼于规范企业破产相关的司法程序，这方面内容显然大量借鉴了其他国家的法律；对职工保障方面的规定甚少，这方面内容其他国家的破产法基本没有，即使有也不能照抄照搬。因而1986年的《企业破产法》只是在第四条提出了原则性的要求，还需要解决许多非常具体的问题。各地都把国有企业破产看成一个火药桶，绕着走、别找麻烦是一个很自然的选择。
当时各地不愿操作国有企业的破产还有一个重要背景。维持一家困难企业不破产需要大量资金，地方政府拿不出这笔钱。
困难企业无法通过破产退出市场，不仅使中国的市场经济体制建设缺少了一块重要的内容和机制，而且随着困难企业越来越多，困难企业和困难职工已经成为各级政府最头疼的经济和社会难题。
1993年8月，国家经贸委起草了《关于企业破产实施的若干规定（初稿）》，并提出选择一些城市进行“优化资本结构”的试点，试点的主要内容是“增资、改造、分离、破产”。这个文件经反复修改后，形成了《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，由国务院于1994年10月下发，这份“国发【1994】59号文件”是国务院关于国有企业破产问题发布的第一个政策文件。文件第一条就明确提出，实施企业破产必须首先安置好破产企业职工。对职工安置所需费用。文件明确，企业土地使用权拍卖或转让收入首先用于职工安置，不足部分从处置其他破产财产所得中拨付，仍然不足的由所在地市、县人民政府负担。
“国发59号文件”明确了国有企业破产工作最初的政策框架。国有企业的破产工作至少已具备了国家认可的启动条件。
优化资本结构的城市试点工作开始后，尽管国务院反复强调要有领导、有组织、有步骤地按照法律程序进行，但试点不久就出现了问题。各地改革中出现了不规范行为，一些地方刮起“破产风”，一些所谓的企业破产实际上是为了逃债。国务院高度重视这些问题，要求国家经贸委会同有关部门进行全面深入的调查研究，实事求是地提出调查报告。国务院领导同志强调：要刹住这股歪风，否则会扰乱企业间正常的经济关系和市场秩序，是很危险的。
从1996年8月开始进行的对这次国有企业破产工作的调研发现很多问题。一是一些非试点地区擅自使用了试点城市的破产政策，而且破产企业的数量很多；二是一些企业操作破产后，企业领导班子、职工身份、厂房装备没有变，只是在继续生产经营中换了一块牌子，具有明显逃债的特征；三是一些企业在破产前，未经债权银行同意，将有效存量资产分离出去重组独立法人，致使原企业的银行债权悬空等。调研中还发现，即使是破产操作比较规范的试点城市，也存在着资产变现难、职工安置难、银行呆坏账冲销难等现实问题，工作的推进十分艰难。
出现这些问题具有必然性。当时企业的融资渠道单一，国有企业破产主要是破银行的产；无债一身轻，企业方面有减少负债的内在动力。地方政府为支持本地企业的发展，也往往默许、甚至纵容企业的逃债行为，因为银行的损失是中央政府的事，与地方政府无关。国有企业破产的口子不开则已，一开就可能泥沙俱下，这样的利益博弈格局使国有困难企业的破产工作面临极大的考验。如果不能有效抑制住各种不规范的行为，势必引发其他方面更加严重的问题。
1997年1月，国务院召开了全国国有企业职工再就业工作会议，就国有企业破产的相关工作进行了部署。1997年3月，国务院下发了《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》，即“国发【1997】10号文件”。成立了由国家经贸委任组长单位的全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组，负责全国工作的组织领导和协调；全国领导小组编制年度“全国企业兼并破产和职工再就业工作计划”，主要的控制指标是预分配的银行呆坏账准备金核销规模，经国务院审批后下达。试点城市协调小组编制本市的工作计划，提出对应的破产企业名单并组织实施。非试点城市不能擅自使用试点城市破产政策。
这个文件的发布实施，标志着国有企业的破产工作进入了一个相对可控、比较规范的阶段。
从1994年开始的“优化资本结构”城市试点，在中国国有企业改革的进程中有着重大的突破性意义。在一些城市积累了很多需要破产的困难企业，社会稳定的压力极大、各方面的利益关系非常复杂的背景下，能够使国有困难企业的破产工作相对规范和可控地启动起来，这本身就是一个了不得的贡献。
通过这项改革试点工作，我国打通了国有困难企业通过破产机制退出市场的通道，否则，不但市场竞争优胜劣汰的机制无法形成、国家的产业结构无法优化，随着市场竞争的日益激化，困难企业会越积越多，由此形成一个巨大而危险的“堰塞湖”，这个“堰塞湖”一旦决口，引发的经济、社会和政治后果不堪设想。这项试点的启动无异于开拓了一条疏通导渠，实现了对“堰塞湖”的成功引流，避免了一场国家和社会难以承受的次生灾害。
（编辑 季节）
