城镇化和城乡融合中的要素双向流动
促进城乡要素双向流动。专家们指出：建立城乡融合发展的新格局，需要城乡人员和资金双向流动。一方面，农村青壮年进城务工，开拓视野、积累经验、资金和把握市场机会的能力，回乡后可以增加乡村内生发展动力。另一方面，我们要改变鼓励农村人走向城市的单向政策，要创造条件，允许到农村长期居住的市民成为农民。随着交通、网络、数字技术的不断发展，城乡之间的距离在拉近，硬件差距在缩小。乡村可以成为城乡居民共同生产、消费的场所，实现城乡共建共享。
李克穆（中信改革发展研究基金会资深研究员，原中国保险监督管理委员会副主席）：（1）要注意目前经济环境下，农民工进城和现有城镇就业人员之间可能存在的就业冲突问题。在一些不景气的城镇，就业岗位原本就少，新的农民工进城，他们较能吃苦耐劳，对工种不挑拣，也有一定知识水平，将使城里某些行业的工人感到压力。随着人工智能的快速发展而导致一些传统行业用工需求减少，就业竞争加剧，不论城里工人还是农民工都感到压力。有关方面应随时关注和设法缓解城乡就业者面临的种种就业冲突。其中重点是提倡和帮助农民工利用自身特长在城镇创业，发展多种业态，开辟就业的新天地，这是一个根本的出路。
（2）要鼓励愿意到农村创业的城镇居民，和希望到农村生活的城市老年人在农村安家。可运用已经出台的共享集体土地和资源的有关政策，或进一步放宽城里人在农村长期居住的规则（如通过“以租代购”形式解决住房问题等等），这样可以促进双向流动，推进城乡融合发展。应欢迎城里人包括老年人在农村发挥自身的一技之长，从事农业、手工业、教师等工作。如果可能，我自己也想到农村教书或办班，给农村的孩子或年轻人讲一些经济和金融方面的粗浅的知识。
农民工市民化相关的社会保障和公共服务
我国多年实行城乡户籍二元管理制度，由此导致进城居住打工的农村居民不能和城里人享受同等社保和子女受教育权利。这一问题受到社会各界的长期关注。与会专家分析了这一问题背后的政府公共服务体制和财政体制带来的制约，以及深化社保体制的方向。
公共服务体制和财力的制约
周建明：第一，地方政府的民生工作职责是按行政区划确定，以本区内户籍居民为对象提供公共服务。地方的财力和行政编制决定本地公共服务的水平；各地区政府财力差异很大，按户籍人口配置的行政编制也有很大的缺口。所以城乡之间、各地区之间公共服务水平存在差异。
农民大量进城打工或落户，打破了地方财力和编制保障的平衡。在这一情况下，要实现进城农民市民化、对外来务工者提供均等的基本公共服务的目标，存在很大的困难。但长期以来很多人对这一情况缺乏足够的认识。
例如，2022年各地城乡最低生活保障标准（元/人月）：直辖市中最高是上海（1330元）、最低是重庆（636元），省自治区中最高是浙江（948元），最低是海南（576元）。
广东省内低保标准分四类地区：一类是广州和深圳（城乡统一1206元）、四类是汕头、韶关、河源、梅州（城镇860元，农村645元）。
义务教育和学前教育的生均投入经费也有地区性差别。21世纪初，中央提出对外来务工者子女在常住地区要平等享受义务教育，当时上海市关闭了所有收费的农民工子弟小学（约40万学生），并入公办小学。小学生生均经费需要财政投入5000元/人年，为此市财政每年多投入200亿元教育经费。如果按上海本地居民的各项公共服务的费用标准向来沪打工人员提供，以上海现有的财力也是达不到的。
编制问题。我们现有的公共服务，是按照行政区内即有户籍人口及其他一些相关因子，配备所需服务人员的编制。21世纪初各省行政编制定编后就没有变动。但人口是经常变动的，区域间出生率不同，各地常住人口在变动，地方政府的事权又不断增加。政府提供公共服务的能力不足，只能增加编制外的辅助人员。
地区间、城乡间的公共服务差异，如果没有一定的发展水平保障、没有中央的统筹安排和相应的改革，就很难有大的改善。
第二，今后一段时间，中西部的县级财政都处于吃饭财政状态，只能提供三保（保工资、保运转、保民生）。多年来重大建设项目等，都要求地方财力配套；经过脱贫攻坚、全国义务教育均衡化、三年防疫等大的任务，地方政府都背上了沉重的债务。据反映，湖南省每县负债都在100亿以上，东部情况也类似，江苏某市反映，去年至今财政公务开支只能按正常预算年份的35%执行，勉强维持。
第三，通过调研了解，现农民进城落户的意愿并不高，原因是：（1）不愿放弃承包地和宅基地权利，（2）农村生活费用较低。农民进城打工是为了追求较高收入，或为孩子上学。如果是这样，我们现在的新型城镇化，应该把重点放在农民进城谋生、而不是进城落户。
农民进城的关键，在于县域经济和城市经济的承载能力。我国工业化发展承载就业的能力，房地产的承载能力均达极限。特别是中西部地区县域经济目前承载能力的现状，农民进城务工，主要是走向大中城市和重大建设工程。
未来数年，我们尚不具备缩小城市之间、城乡之间的公共服务差距，全面推进农村转移人口市民化、未落户常住人口平等享受基本公共服务这一目标的能力。这要作为考虑问题的一个基本出发点，而不是现在急于把它作为一个指标来完成。
社会保障体制改革的方向
谢琼（北京师范大学社会学院教授，中国社会保障学会常务理事）：社会保障作为一种再分配的机制或制度安排，通过社会救助、社会保险、福利服务等途径，解除人们的后顾之忧。这也有利于居民扩大消费、方便人员流动。
2010年之前，各地已建立了城乡分立的养老医疗和低保制度。成都、重庆分别设立了农民工综合保险制度，并尝试农民以“双放弃”（土地承包权、宅基地权）换城市社保的方案；一些地方为失地农民做了社会保障制度的安排。此后在推进城乡统筹型医疗养老保障方面做了一些工作。
现在主要的难题，是跨省务工的农民工的社保账户无法带回家乡。养老保险制度规定，只要农民工在某城市和雇主签了劳动合同，就能加入当地城镇职工的养老保险。但退休后领养老金的条件是，必须在该城市工作缴费满15年、在最后一个打工点连续缴费10年（或7年）。
社会救助保险也和户籍绑定，农民工如果因故陷入困境，只能回原籍享受社会救助待遇。 医疗保险有一个问题：城乡结合部的一些居民，耕地多年前就被征用，但现在还是农民户口，看病报销标准低于市民。
专家们一致认为，完善社保制度、缩小城乡差距，首要的任务应该是：三项主要的公共服务——养老医疗保障和义务教育实现全国统筹，个人社保账户跟着人走、跨区携带，保障你在任何地方、任何岗位都能享受最低水平的基本公共服务。
许善达（中信改革发展研究基金会资深研究员，国家税务总局原副局长）：首先，按我们现有信息技术条件，有能力建设全国统一的医疗、养老、教育等基本保障系统。但真正的根子在于财政，不仅是财政收入，关键是中央与地方财政关系。
在设计社保制度之初，就要搞全国统一的养老体系，但因中央财政缺钱，因而搞了分省制养老制，省内还分市、分县。这个制度受损最大的是到异地打工的农民，他要交够多少年社保金，60岁退休后每个月到打工城市来领钱。但他能不能在一个地方干那么长时间？即使干到了退休之时回家，怎么过来领钱？农民工交了社保费却得不到保障，等于为国家社保制度作了贡献。
第二，鉴于我国财政情况，建立全国统一的医疗养老保障和公共服务系统，只能从最低水平的保障开始，逐渐提高；在统一的基本保障水平基础上，按照各地区不同的情况有所区别。
第三，现在不可能一下子解决所有问题，可以从容易的事情做起，比如通过医改做到城乡同病同治同待遇，资金来源可使用医疗保险资金结余。
谢琼、杨团：我国在社会保障方面比较注意经济支持，但对社会福利和服务（特别是养老、儿童抚育服务）关注远远不够，县域和农村尤其突出。建议政府和社会组织合作，动员社区内资源，开展互助服务。一些研究者长年坚持做城镇社区互助实验，这些经验值得推广。
当前农村农业新趋势：多业态发展
温铁军：当下农村产生多业态全面发展的新趋势，并非单一农业。目前我国农业的主要困境是农业成本高于国际价格，90%以上的龙头企业严重不景气，甚至濒临破产。不能再用传统思路稳定农村经济，要以多业态、参与式、在地化、分布式的发展方式来带动“三农”发展。
主粮大面积高产的典型——金沙河农业专业合作社
许善达：新中国成立以来我国农业生产力有大幅度提高。这里的一个样板就是金沙河合作社。这个合作社位于河北邢台，流转耕种几万亩，小麦玉米双季亩产达到1吨以上。如此大面积粮食高产，被农业农村部评为全国唯一的主粮种植的农民合作社典型。
他们的耕种最大限度地应用农机、无人机、喷灌等先进技术，并为农业科学家提供3000亩试验田。在高级农业专家的指导下，在试验田里培育出优质品种的种子、并在实践中形成先进的工艺。所以实现了主粮大面积高产。农业农村部、中组部、主管农业的副总理先后前往考察。
2023年全国双季产区统计，小麦亩产平均450公斤，金沙河平均亩产649公斤，专家种的试验田是800多公斤。一个职业农民种几百亩地。当地农民把承包地流转给合作社，所得流转租金和分红比自己种的收入还多。
金沙河集团是面业企业，从当地农村招收了很多人进厂工作，很多职工把家里的地流转给合作社，把家从农村搬到了县城。
所以，由于生产力的发展，使生产关系和社会结构都发生了重大的变化。
目前农业新业态的几个案例
王海侠（中信改革发展研究基金会研究员，北京师范大学社会学院副教授）：要用大农业观认识农业和农村。农业和农村不仅体现经济价值，也体现生态价值和社会文化价值。城乡融合、乡村振兴的前提是经济要素流动，应鼓励有眼光有能力的人员回流农村，给农村经济带来多样化的可能。
（1）都市农业：利用城市资源对农业进行渗透和反哺。如北京周边多山地，但农村产值增长很快（包括经济作物和二、三产业），城市郊区开辟休闲农庄，提供农事体验、参与、观光、采摘和乡村旅游、假日休闲等。
（2）数字农业。返乡青年很多人有能力做电子商务，东部地区这一类成功案例很多，将有效地畅通边远乡村农产品的流通。
（3）康养农业。或者是候鸟式，或者是体验式。我国各地都有很多好的案例。
（4）创意农业。可催生多样特色农业、景观农业、科技农业，也可称为农业文旅消费的升级。
农村是可以实现多种业态、多人共生的场域，为不同的人创造共同生存的空间。农业在传统种植业之外，一定程度上也可满足多元的功能和价值需求。
未来的城乡融合发展，不仅是打造一个城市或试点，而是让人们有多样选择，找到合理的生活方式和体现自身的价值。
基层治理和新型集体经济组织
杨团：乡村振兴要以重建农村集体经济制度为政治核心。
（1）新中国成立以来，农村基层组织一直是在党的领导下，融合了经济、社会、行政职能的集体经济组织。
农村改革40多年，整体看农村社会治理滞后，尤其是党在基层组织中发挥统领作用的传统退化甚至丢失。
（2）党的十九大以来，中央强调要加强基层党组织对农村集体经济组织的领导作用，它的政治意义重大，是推动农村全面治理的核心问题。
（3）最近公布的《农村集体经济组织法（二审稿）》明确了农村集体经济组织的政治地位和基本原则。
其中第一条指出：农村集体经济组织，是发展壮大新型农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕的重要主体，是健全乡村治理体系、实现乡村善治的重要力量，提升了中国共产党在农村基层组织凝聚力、巩固党在农村执政根基的重要保障。
给农村集体经济组织以明确界定，“以土地集体所有为基础的地区性经济组织，包括乡镇级、村级、组级集体经济组织；不包括供销社、信用社、农民专业合作社等合作经济组织”。我的理解：第一层集体经济组织既是“人合”的，又是“资合”的。因为土地由全体成员作为共同体共同拥有，需要全社会对这种特殊的组织及其地位有明确认知。第一层组织可以和一般市场主体合作合资设立公司、专业合作社等，以出资额对所参与市场主体的债务负责（集体土地不在内），是有限责任。
（4）社会上有诸多模糊认识，例如把（政府出资掌控的）公司或把合作社称为集体经济组织，分不清农村集体经济组织和股份制公司、和合作社的区别。很多县和乡镇干部也不认同发展集体经济组织是应该做的工作、是方向。包括理论界、政策界的干部。《农村集体经济组织法（二审稿）》有助于澄清这些模糊认识。
（5）加强农村集体组织的建设，是乡村振兴的关键和长期任务。
①在中国，实现全体人民共富必须实现全体农民共富，全体农民共富必须走农民组织化、集体化、合作化的道路。②农村集体是农民组织化、集体化、合作化的核心。村集体只有有效维护集体和成员的权益，才是具有主体性的实质主体，才能真正发展壮大集体经济，实现农民共富和乡村全面治理的功能和作用。③通过重建农村集体经济组织、加强农村集体的主体性建设，是乡村振兴持续发展的关键。
做好新型城镇化和城乡融合发展的基础工作
与会专家提出，推进新型城镇化和城乡融合发展，要做好几项基础工作。
（1）数据工作。需要运用大数据和AI手段，对可能进入城镇的农民工的人数、年龄、文化程度、技能等信息进行前瞻性的统计。据国家统计局数据，农民进城务工人员2.9亿，其中第二产业45.5%（建筑业15.4%，制造业27.5%），第三产业53.8%；但更细致的分析缺乏数据支持。农民工离村后又回村的情况有多少？他前往的地区是小城镇还是大城市？做这些数据统计有相当的难度，但数据如果不清晰，会给下一步的战略推进带来很大障碍。需要对中长期内可能产生的农民工就业岗位问题，做出尽可能具体的分析。
（2）关于农民工进城和就业竞争问题。城镇就业场所是城镇居民和进城农民工共有，属于就业岗位的正常竞争。要处理好一视同仁地招收城乡新增就业人员问题。招工规则要体现公平公正，把握好细节，把好事做好。
（3）应该把目前大量二次返乡人员、1000多万市民下乡形成的“新农人”队伍，视为从城市向乡村的“要素流动”现象，对这种正在发生的客观趋势，应纳入政策讨论的视野。
（4）建立全国统一的医疗养老保障和公共服务系统，是一个很复杂的问题，要有整体设计和不同险种的分类设计，包括资源保障。建议设立跨部门的专门研究机构或课题组，审慎地做出估算，逐步调整相应的社保和财政政策。这是基础性工作，要审慎推进。
（5）近3亿农民实质性脱贫并稳步提高收入，涉及总书记所说的国家强国建设、民族复兴行动方案。最近中央明确要发行超长期特别国债，用于国家战略和重点领域的有关项目，也应包括长周期的城市建设和农业基础设施建设，这将对制造业和建筑行业形成主要牵引作用，带动就业。
（编辑 碣石）
