新型城镇化战略的布局和实施，需要放在百年未有之大变局的大背景下来研究、探讨城乡融合的实施路径。如何实现高质量发展，如何提升城市化与乡村振兴战略转型与质量提升，这个课题研究实际上也与新型城镇化战略的实施路径研究高度相关。
政策背景
城乡融合的提法最早可以追溯到20世纪80年代，但系统性提出并进行政策部署是在21世纪。2017年党的十九大报告第一次明确提出要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，要加快推进城乡融合发展，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。2019年《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，发布了系统性文件，详细阐述了城乡融合发展的目标、任务和具体措施；2019年12月出台的《国家城乡融合发展试验区改革方案》提出在部分地区进行城乡融合发展试验，探索可复制、可推广的经验。“十四五”规划纲要（2021-2025年）提出要推进城乡融合发展、促进城乡要素自由流动和平等交换。2021年出台的《关于加快推进农业农村现代化的意见》，进一步提出，要完善城乡融合发展体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。
中央提出的城乡融合理念、目标、政策、措施和体系，近十年来层层递进，不断深化。城乡融合政策既是中国式城镇化政策的重要组成部分，又是乡村振兴政策的重要内容，是极具中国特色的城市化政策与乡村振兴政策的结合体；从重视物理基础设施配套建设，到强调城乡要素流动，政策重心发生重大变化。
拐点、趋势与新常态
在百年大变局的特定场景下，关于城乡融合趋势的判断，需要一个全新视角。宏观上，中美博弈下的国际贸易冲突以及全产业链竞争态势下，国内城乡经济发生了重大结构性的变化，国内国外形势变化下，需要重新看待新型城镇化战略下的城乡融合；中观上，经历了过去两三年的房地产政策调控，房地产市场处于全面下行状态。两三年前，在新型城镇化的推进实践中出现了大量特色小镇，而大量特色小镇的发展包含着以房地产为主体和基本内容的项目。这两年特色小镇很少提及，它的发展遇到了重大的瓶颈。
中国土地市场与房地产形势经历了3年新冠疫情以及一年半的后疫情时代的政策与市场趋势上的波动。应该说，房地产市场发展的拐点已经出现，中国的城市化进入了后房地产时代的发展阶段。这个拐点的出现，意味着以房地产为主体的新型城镇化（或特色小镇化）的发展模式已经无法持续，意味着土地要素在过去中国城镇化高速发展中发挥的关键功能和作用正在弱化，土地要素的贡献度逐渐降低。最近几年国家更强调城乡融合，这将是推进新型城镇化战略的新常态。
在这个新常态下，社会资本与市场主体不可能再以房地产为主要手段获得投资与经营的收入和盈利。地方政府难以再以房地产为主导手段获得土地财政收入。2020年以来，县域经济，包括大量的地市级经济，在土地价格大幅下降状况下，大部分区域土地财政占比显著下降，或者降到原来历史高位的20%-30%。今年第一季度数据显示，土地财政同比与环比数据都在下降，甚至可以说已经形成历史低位与底部。因此可以判断，以土地收入为核心的土地财政模式可能从此产生拐点。
5月份中央出台了重要的房地产调控政策，一线城市上海、深圳、北京与广州，以及二线城市西安、杭州等也相继出台了更加宽松的按揭与限购政策，力度均已经突破历史记录。
城乡融合目前正处于后房地产时代的城乡发展新模式之中，目标是推动土地要素以外的城乡其他要素资源的流动。以特色小镇为例，以前的城乡融合可能是房地产+其他产业(比如农业、工业、旅游业等)。但从现在到今后5-10年，城乡融合正在进入一个多产业发展的复合业态时代，这是目前全国各地县域经济出现的城乡经济发展新现象新常态。
在这个新常态下，百村千村、数千个特色小镇这种大的发展态势可能会出现分化，没有产业支持、缺乏资源优势的部分小镇可能会消亡。其实这个趋势在过去的3～4年已经开始出现，且已被大量数据印证。结论是：这些小镇需要接受市场的生存考验。没有产业就不能吸引人口，没有人口集聚就没有消费，包括房地产消费、商业类消费、餐饮消费，其结果就是人口进一步流失。从这个角度上说，新型城镇化已经进入一个千村百镇通过重塑形成发展新模式阶段。
创造新型城镇化的新发展模式就是对村、镇、县造血能力的考验。有了经济收入才能提高城镇生存发展的可能性。目前看，三分之二以上的村镇会进入相互竞争的状态；没有收入或收入逐步下降的，可能存活不下去，甚至难以支持村镇一级的公共服务开支，包括垃圾收集、卫生所、村镇学校等等，而这些公共服务开支完全依靠上一级公共财政的支持没有可行性，因而这些特色小镇、村镇只能逐渐消亡。
主动进入复合产业的多业态新模式
我国城乡融合的发展已进入了一个以城乡要素流动为核心的多业态发展时代。如何主动进入复合产业的多业态新模式，这是我们需要探索引导的新课题。
目前来看，乡村振兴政策的提出，含有对冲国际博弈、推动内循环的战略考虑。那么，什么样的政策能够主导推动城乡融合在新的经济常态下发展？目前各个部委推动出台的众多措施，最终所有的政策都将落地到最末端的行政村或行政镇，作用和功能效果如何？从近几年的政策实践和项目运营来看，我感觉以下几个方面是有效的措施、有效的产业引导，政策效应是正面、积极的。
第一，TOD政策途径。以宁波余姚的中国云城为例，一个以TOD为导向的产业新城，从2017年初启动至今，已经推进了七八年。余姚北站（高铁站）是宁波到杭州-上海的一个重要交通节点。余姚北站原来属于余姚城北与慈溪交界的边郊区域，是典型的城乡结合部。慈溪是全国百强县第6名，余姚是第11名。大概12年前，在这两个百强县交界的城乡地带，国家与省、市联合投资建设了余姚北高铁站，目前已经成为浙江省交通流量第二大的县级市高铁站。今年“五一”期间，余姚站的单日客流量达到2.8万人次。在这样一个重要的高铁线路节点，通过10年到15年的交通运营，带来了巨大的人流、物流和资金流的巨大变化，对地方经济发挥了重大的赋能作用。
经过3年新冠疫情影响以及国内外贸易的波动冲击，浙江大量以外向型经济为主导的企业受到不小的冲击。在这一过程中，民间资本表现出相当强的产业韧性，他们积极寻找一些新的支点，以应对美国对中国的贸易封锁和国内竞争，逐渐走出新的生存与发展之路。这样的一个人流、物流、现金流、资金流比较活跃的TOD节点区域，除了传统的商业服务设施外，还规划建设了高标准的工业产业园区，通过招商引资得到了市场的积极肯定，感受到了TOD带来巨大的正能量。
第二，商业基础设施Reits（不动产投资信托基金）政策途径。2023年初，国家发改委专门针对城乡结合部的商业基础设施，推动了一个公募资金产品发行，定向推动有长期运营价值的城乡结合部商业基础设施，这种市场化的长期资金支持可以真正起到有效的支持作用。这是金融赋能城乡融合实体产业的方式，但是资金在市场上公开募集仍然存在一些困难，一线、二线城市区域商业基础设施相对容易得到市场认可，三线及以外的城乡商业服务设施则很难进入公开募集范畴，经常被金融机构内部风险控制否决，难以获得长期资金支持。
第三，乡村振兴政策途径。乡村振兴中的“乡”是城乡融合发展中所指的乡村部分。在城与乡的结合部，以前的村镇建设拿不到国家的钱，是城市治理的盲区，现在有乡村振兴、美丽乡村等各种资金配套。在新的城乡融合政策推动下，尤其是在新的国家资本包括专项基金的推动下，恰恰有可能通过改善、投入、治理重新把城乡结合部转变成一道美丽的风景线。
第四，城市更新政策途径。城市更新在一线、二线、三线城市都有大量的推动，尤其在北上广深等大都市圈，过去若干年的推动力度非常明显。今年5月31日，财政部发布了《2024年城市更新行动评审结果公示》，首批拟支持的15个城市有一线的上海，二线的杭州、合肥、成都、西安，还有三、四线的石家庄、太原、沈阳等。这一期的城市更新政策包容性更强，推动城乡融合与城市更新结合实施的意图更加强烈。在一线城市以外的城乡结合部推动城市更新，更多类似于拆除原来农民自建的脏乱差房屋或厂房，重新规划成为有序的、安全性能更强的、符合国家标准的住房或厂房，这部分的政策投入可以理解为针对乡村振兴的一种支持性资金，不完全是针对城市化的资金，因而达到的支持效果也是比较精准的。
第五，新质生产力的政策途径。新质生产力与城乡发展并不矛盾。比如贵阳，借助其气候优势和用电优势，大力发展数据中心形成区域比较优势，这恰恰说明，在一些偏远的低城市化率的区域，是有可能借助独特的地理资源优势实现弯道超车，抢占新质生产力的布局与产业落地，进而实现城乡融合过程中的高质量发展。宁波余姚也具有相似特点，在专业技术工人培训教育方面有长期经验，专门培养了一批高质量的国际化技工人才，包括电商人才、数字化人才、新能源汽车技术工人等等。目前余姚云城的技工培训教育项目已经进入国际合作阶段，未来有可能培养能够在欧盟经济体地区执业的技工人才，这些都是积极融入新质生产力产业链带来的可能性。
综上所述，在城乡融合如何高质量发展的命题上，我们正在进入一个经济出现历史性拐点的艰难周期，要掌握政策工具以应对市场的波动变化，推动城乡要素有效流动，进而推动多种产业的生存发展，推动房地产发展新模式转型，迎接新的城乡融合的未来。
（编辑 宋斌斌）
