“产能过剩”指在一定的技术和经济条件下，企业的生产总量长期明显高于市场需求量，导致产品供过于求、设备利用率低下、资源配置效率降低的一种经济现象。这种现象通常发生在特定的行业或领域，由此将导致价格下跌、企业利润减少、市场竞争加剧或亏损等问题。产能规模本来是一个经济层面和市场周期的问题，但是近期美国、欧盟等西方国家别有用心地大肆渲染“中国输出过剩产能”，进而炒作中国给世界经济带来风险等舆论。
今年以来美欧频繁炒作“中国输出过剩产能”
以下是今年以来美欧政客、智库、媒体一些代表性的言论和炒作观点。
美欧政客
2024年3月27日美国财政部长珍妮特·耶伦在接受微软-全国广播公司（MSNBC）采访时表示：“我打算在访问时与中国人谈谈其中一些行业的产能过剩问题，并确保他们了解这对美国以及我们许多最亲密的盟友造成的不良影响，廉价商品充斥市场。我将传达我的信念，即产能过剩不仅会给美国工人和企业以及全球经济带来风险，还会给中国经济的生产力和增长带来风险。” ①
3月15日，美国驻华大使伯恩斯出席由美国智库东西方中心举办的线上讲座时说，“从闭幕的中国两会来看，中国打算大幅提升制造能力，以应对经济放缓，实现更多增长，制造更多就业机会。如果出现这个情况，就会有过剩产能，有更多太阳能板、电动汽车等产品。如果中国以人为的低价甚至以倾销的价格，将这些产品出口到世界其他国家，将会破坏全球贸易体系。”
在耶伦、伯恩斯发表这番言论之前，美国财政部负责国际事务的副部长尚博在2月份也在接受英国《金融时报》采访时表示，“我们担心，中国的产业政策和宏观政策更侧重于供应，而不是考虑需求的来源，这两种政策都在向中国产能过剩的局面倾斜。”
2023年11月16日，欧盟委员会主席冯德莱恩在柏林举行的欧中关系会议上发表演讲，声称“如今，中国的产业政策不仅创造了更具竞争力的产业参与者，同时，受保护行业的产能过剩正在淹没全球市场，并可能破坏我们的工业基础。人们非常担心清洁技术行业的公平性和安全漏洞，包括电动汽车。中国存在明显的产能过剩，这种产能过剩将被输出，特别是如果产能过剩是由直接和间接补贴驱动的。”
媒体、智库和商界
除了美欧政客在不断炒作“中国输出产能过剩论”之外，西方国家的主流媒体、智库和部分商界人士也在推波助澜：
彭博新闻社2024年1月26日发表题为《产能过剩拖累利润，太阳能工厂产量放缓》的文章，渲染中国的太阳能行业可能会迫使许多工厂破产。
华尔街日报3月3日发表文章《中国冲击将再次席卷世界》，副标题是“中国的廉价商品再次涌入国外市场，但这一次没有伴随大量商品的进口”。
1月24日，特斯拉首席执行官埃隆·马斯克在与分析师的财报电话会议上表示，中国汽车公司是最具竞争力的，将在中国以外取得重大成功。“如果不建立贸易壁垒，它们将摧毁世界上大多数其他汽车公司。”
2月1日，中国美国商会发表《中国商务环境调查报告》，认为在资源和工业行业中，产能过剩引发会员企业担忧。美国商会中国分会主席肖恩·斯坦认为，中国正在从房地产和相关行业之外寻找新的增长来源，增加了国家银行贷款和工业补贴，试图改善低迷的增长，产能过剩已成为一些行业长期存在的问题，外国公司和贸易伙伴将不得不适应。
CNBC今年3月19日报道，中国欧盟商会主席彦辞（Jens Eskelund）接受采访时表示，由于中国在战略产业中越来越有能力以更低的成本制造产品，引发了人们对产能过剩的担忧——中国生产的商品远远超过本国或其他国家的吸收能力，这可能会导致价格战。彦辞表示，欧洲商会正在看到“全面的产能过剩已出现，无论是在化学品、金属还是电动汽车方面”。
3月24日，美国经济研究公司荣鼎集团（Rhodium Group）发布《迫在眉睫的产能过剩》一文，提到2023年中国出口的电动汽车数量已经是2019年的7倍，同比增长1.7倍；太阳能电池出口是2018年的5倍，比2022年的水平高出40%。文章宣称“中国的政策计划将加剧国内供需之间日益严重的不平衡，使中国走上与世界其他地区贸易对抗的道路。中国产能利用不足本身就让外国决策者和企业感到担忧，它激励企业降低价格，为其过剩产能寻找市场，将导致全球供应过剩、价格下跌、盈利能力疲软、破产和失业。”
美欧可能采取的打压手段和相关风险评估
综上所述，美欧等西方国家渲染“中国输出过剩产能”，不仅是针对“中国传统制造业产能过剩”的老调重弹，更主要是针对我国光伏、锂电池和电动汽车的“新三样”出口，为对相关中国企业采取的打压措施进行铺垫。美国财政部副部长尚博说，“中国不应认为美国或其他国家的任何（对中国输出产能过剩的）回应是出乎意料的”。中国欧盟商会主席彦辞也直言不讳地说：“我很难想象，对于中国低内需的外部化，欧洲会坐视不理，静静地见证欧洲加速去工业化。”
西方打压的“工具箱”
美欧针对中国所谓的“过剩产能”，对“新三样”出口可能采取的打压手法其实并不新鲜，主要还是来自现有的“工具箱”。例如：
（1）贸易保护主义政策：美国欧洲可能通过提高关税、实施进口配额等手段，限制中国所谓“过剩”行业的出口，以减轻国内相关产业竞争压力。
（2）反倾销调查与惩罚性关税：美国欧洲可能针对中国所谓的产能过剩行业展开反倾销调查，一旦认定存在倾销行为，将征收高额的惩罚性关税，从而削弱中国产品的竞争力。
（3）新的贸易壁垒：“人权”“低碳认证”“能效标签”等都在成为新形式的贸易壁垒，限制中国产能“过剩”行业的出口。
（4）技术封锁和出口限制：限制对中国的技术转让和关键技术的出口。
（5）推动供应链重组：鼓励本国企业在华投资企业将生产线回流从中国转移到其他国家（“近岸外包”或“友岸外包”）。
历史上，针对中国出口所有这些措施都曾经被使用过。实际上，自2023年10月起，欧盟已经针对中国电动车企业启动了“反补贴调查”，其依据是《关于应对非欧盟成员国补贴产品进口的防范措施》和《关于外国补贴扭曲欧盟内部市场的条例》。尽管调查仍在进行中，2024年3月，欧委会突然实施对自中国进口电动汽车为期9个月海关登记，以面对未来的追溯性关税等措施。如果调查结果为肯定性结论，贸易制裁措施将是对被调查企业的出口商品加征关税。除欧盟外，美国企图设置贸易壁垒阻挠中国电动汽车进入美国市场。2024年2月29日，美国政府发布公告，对中国制造联网汽车开展“国家安全”风险审查。
历史上光伏“双反”的案例
类似这样的措施，在短期内会对我国相关出口产品有一定的影响，但是不能改变市场发展的客观规律和长期趋势。回顾一下近年来的历史，例如我国的光伏产品出口就曾遭遇过欧美严厉的打压。欧盟委员会主席冯德莱恩在宣布对中国电动汽车展开反补贴调查之时，提到10多年前欧洲光伏产业全面崩溃的例子。她声称，“欧盟没有忘记中国不公平的贸易手段对我们的太阳能工业产生了怎样的影响，这样的事情不能在电动车领域再度重现”。早在2010年前后，中国太阳能产业就被视为是廉价的“过剩”产能，导致许多欧洲光伏企业相继宣布破产。2013年5月，欧盟宣布向中国产太阳能电池板产品征收惩罚性关税。美国在2012年和2018年分别对中国光伏产品发起了“双反”调查和201条款调查，随后在2018年对来自中国的光伏产品加征了关税。此外，美国还禁止中国新疆地区生产的多晶硅制造的光伏产品进口。
在美国和欧洲对中国光伏产品发起的“双反”调查并加征关税后，中国一些重要的光伏企业受到了严重的影响，部分企业倒闭或破产重组，包括无锡尚德、赛维LDK等龙头企业。在这个过程中，我国很多光伏企业通过技术创新、成本控制和市场多元化等措施成功转型，而那些未能适应市场变化的企业则逐渐退出了市场。
中国光伏企业持续投入研发，推动光伏技术的进步。通过规模化生产和供应链优化，有效控制了成本，提高了价格竞争力、提高了光伏产品的效率和性能，大幅度降低了度电成本（15年来光伏度电成本下降90%以上）。同时，中国光伏企业积极开拓新兴市场，如东南亚、中东、非洲等地区，减少了对单一市场的依赖。随着行业的调整和技术的进步，中国光伏产业逐渐恢复并再次崛起，成为全球光伏市场的领导者。在这种情况下，2018年9月，欧盟委员会宣布终止实施了5年的对中国进口太阳能板的反倾销和反补贴措施。欧委会当时表示，欧盟的目标是要增加可再生能源供应，取消限制令是对整个欧盟最有利的决定。
2023年，我国光伏组件出口量约211吉瓦，同比增长36.6%，创历史新高。欧洲是我国光伏组件出口最大市场，2023年光伏组件对欧盟国家出口额为190.1亿美元，占出口总额的比例49%。在美方持续打压之下，我国光伏产品对美出口基本无法进行。2023年，我国光伏组件产品对美出口1314.7万美元，仅占我组件出口总额的0.03%。然而，2023年美国自东南亚进口的光伏组件数额大幅增长，分别为：越南41.8亿美元、泰国39亿美元和柬埔寨23.8亿美元，自东南亚国家进口额为125.1亿美元，占其总进口额的82.7%。而越南、泰国、柬埔寨的光伏组件制造能力基本来自中国企业的投资和中国供应链的组装，美方对此也心知肚明。2023年5月16日，美国总统拜登否决了美国国会通过的一项决议，表示将继续缓征东南亚光伏产品的进口关税，东南亚光伏产品出口至美国暂不受影响。预计2024年6月，由拜登签署的光伏进口豁免关税期限将至，我国企业通过东南亚输美光伏产品仍有变数。
我国产业应对西方打压风险可控
从光伏案例我们可以看出，美国欧洲采取的“双反”调查和加征关税措施，在短期内对中国光伏产业造成了一定的冲击。但从长远来看，中国光伏产业展现出了强大的韧性和竞争力，出口依然保持强劲增长。现在美国和欧洲针对中国电动车等新兴产业的“双反”和其他贸易保护措施，包括特朗普如果再度上台后可能对中国企业制裁力度加码、我国部分不具竞争力的企业会出现倒闭或重组的情况。但是整体而言，美欧对我国出口企业的制裁不会在根本上影响我国的供给侧改革和经济优化调整。同时，来自外部的压力也是我国企业技术创新、成本控制和市场多元化的动力，促使中国相关产业加快转型升级。
因此，我们看好光伏、电动汽车、锂电池等“新三样”应对美欧打压的韧性。从根本上说，这些产业属于新兴的绿色技术产业，对全球应对气候变化必不可少，属于先进的技术产能。在一定时期内出现“过剩”是阶段性的，必然会逐步化解，在长期内需要持续发展。2013年前后中国光伏产业被美西视为“过剩”并遭其双反措施打压时，我国光伏组件年产量仅为23吉瓦，世界占比为62%；而到2023年，我国光伏组件的产量已达500吉瓦左右，占全球产量比例超过80%。考虑到本世纪中叶全球实现碳中和的愿景，光伏行业现有规模属于发展正常范围，仍有快速发展的广阔空间。
针对美欧炒作和打压的对策建议
美国欧洲的政客炒作“中国输出过剩产能”反映了西方对中国产业崛起和全球经济影响力的增长所持有的复杂情绪。这种炒作，既有政治上的考量，也有经济利益的驱动。理解和分析这些论调背后的动机和目的，对于制定合理的应对策略至关重要。我们认为，美国政客更偏重于政治上的战略考量；而欧盟虽然总是高举应对气候变化的大旗，但是相对来说更注重经济层面，尽量保持其企业在全球市场中的竞争力。
美国的政治考量
对于美国而言，在全球政治经济格局中，中国被其视为长期和主要的战略竞争对手，包含政治、经济、科技、安全、社会制度、意识形态、地缘政治等多个领域。在美国国内，政客们利用“中国输出产能过剩”的话题在大选年吸引选民的注意，作为提升自身政治资本的手段。特别值得警惕的是，美国政客希望通过渲染中国的“产能过剩”，延伸到指责中国的体制、机制和发展模式问题，作为支持其所谓中国“非市场经济”论的证据，声称中国通过政府融资、直接补贴、国有企业等方式，在新兴行业取得领先地位。2024年2月，中美经济工作组第三次会议后，美国财政部在会议后发表的声明中表示，美国在会上提出了“中国的产业政策实践和产能过剩”问题。
与此相关，美国政客也把“产能过剩”的讨论提高到“国家安全”的高度，认为中国某些关键产业的过剩产能可能影响到美国的供应链安全，特别是在高科技和战略性产业领域。在美国看来，美国位于世界经济体系顶层、产业价值链高端，中国等发展中国家应居于价值链底端，只能提供原材料、低成本劳动力和消费市场。然而，中国制造、中国智造正在从产业价值链的底端向上提升，可能打破美国在全球分工体系中的垄断地位。“中国输出过剩产能论”，与“实体清单” “脱钩断链”“去风险化”一样，实际上是最新版的“中国威胁论”，将中国的经济发展与全球市场的稳定对立起来，本质上是维护自己在全球政治经济体系中的霸权地位。
欧盟的经济考量
相对于美国“政治挂帅”的立场，欧盟更多出于经济利益的考量。在欧盟成员国看来，如果中国企业以较低的价格出口大量产品，会对那些生产同类产品的欧盟国家企业造成压力，甚至可能面临生存挑战。2023年12月7日，欧盟委员会主席冯德莱恩在与中国领导人会晤之后发表讲话，清晰地表明了欧盟的担忧主要是经济层面的。她表示，“过去两年欧洲与中国贸易逆差已经翻了一番。这是许多欧洲人非常关注的问题。这种失衡是不可持续的”。“这些原因包括欧洲公司无法进入中国市场、中国国内公司受到优惠待遇以及中国生产产能过剩。这种产能过剩正在向全球市场蔓延。在这方面，我们看到有些地区已经开始对中国产品关闭市场，这当然会将更多的过剩产能转移到欧洲”。“欧洲领导人不会容忍我们的制造业受到不公平竞争的破坏”。①
对策建议
首先，知己知彼、百战不殆。针对“中国输出过剩产能论”，应当基于客观数据和行业分析进行严谨的判断。建议设立“过剩产能MRV（监测、报告、核查）平台”，动态跟踪我国出口行业主要企业的产能、生产成本、碳排放、国内外市场份额以及国外同行企业的相应指标，确认哪些行业确实存在过剩、质量较差和重复发展的落后产能（如某些传统制造业领域），哪些行业属于先进产能但是目前暂时供大于求（如光伏、电动汽车、锂电池以及风电设备等），并结合国际贸易法规来评估是否存在不公平贸易行为。在此基础上，对于出现或者即将出现过剩的行业提出警示，积极推动产业结构调整，鼓励企业转型升级，化解过剩的落后产能。对于新兴的绿色技术领域，我国整体技术先进，但受国内外市场需求波动影响，短期内可能出现供应量超过需求的情况。对于这些行业，要求相关企业遵守国际贸易规则，避免刻意压低价格以获取市场份额。随着技术进步和市场需求的增长，这些行业的产能过剩问题可能会得到缓解。
第二，对美国，考虑到美国和欧盟对于“中国输出过剩产能”立场上的不同侧重，我们认为在应对方式上也应有所区别。针对美国借口“中国输出过剩产能”的政治打压，我们应该认识到这可能是地缘政治发展的一个很重要的部分，所以我们要坚决予以回应，维护自身权利。但是，我们也同样应该认识到，在现在的大环境下，基本上无法与美国政策制定者从国际贸易法规的角度阐述。在中短期内，我们需要做最不利的打算，诸如电动汽车、光伏、锂电池等产品完全无法直接或间接（如通过我国在东南亚投资生产的光伏产品）向美国市场出口。但我们不能搞“以怨报怨”，可继续依法给美国在华设厂的电动汽车企业特斯拉一定的中国国内市场空间。同时，我方将继续推动两国政府已经认可的“到2030年各自推进至少5个工业和能源等领域碳捕集利用和封存（CCUS）大规模合作项目”，建议提前布局并建成我方的5个CCUS示范项目，借此充分展示我国的科研和制造业在应对气候变化领域不可或缺的角色。
第三，对欧盟，建议强调我国政府一直在推动公平贸易和反对贸易保护主义，致力于通过合作和对话解决贸易摩擦，努力通过合规的市场行为和国际贸易合作来提升中国制造业的竞争力，承诺不通过低价倾销的方式获取市场份额。欧盟很清楚，如果没有与中国的配合和合作，包括从中国进口高效光伏组件、电动汽车、锂电池、风电设备等，它们无法实现其到2030年减排55%（相比1990年水平）、到2040年减排90%，并在2050年实现碳中和的目标。所以，建议在气候变化领域加强与欧盟的合作，作为对于欧盟的善意，我们也可以考虑事实上认可“欧盟碳边境调节机制”（CBAM），顺势而为，扩大我国碳交易市场的覆盖范围，主动推动我国产业绿色转型，减少产品碳排放量和减少中国与欧盟的碳差价，为我国工业品出口欧洲降低碳关税壁垒。
第四，风物长宜放眼量。我国的国际市场远不止于美欧，中国是广大“一带一路”国家的主要贸易伙伴，也是其中很多国家的主要投资来源国。过去一些年来，我国在东南亚国家投资设立一些光伏产品生产企业，主要目的是为了规避美国对我国直接生产的产品出口的限制，但是这种规避关税的做法难以长久持续。在2023年12月举行的联合国气候大会（COP28）上，有120多个国家承诺将可再生能源发电装机容量增至3倍，达到至少11000吉瓦。这是一个庞大的市场，以现在中国的产能来看，并不存在“过剩”的问题，而且需要与更多的国家共同合作建设更大规模的可再生能源产能。我国企业应扩大在亚洲、非洲、拉丁美洲的核心区域和国家投资建设可再生能源生产园区，满足本地区经济发展、创造就业和能源转型的需求。
最后，超越“产能过剩”的争议，中国与美欧等西方国家也有合作的空间。在应对气候变化这一全球性议题上，中国和美欧等西方国家应该超越传统的利益竞争，通过第三方市场合作，共同支持发展中国家在可再生能源领域的进步。各方整合资源和优势共同开拓发展中国家的市场，把蛋糕做大，提高发展中国家可再生能源项目在开发、投融资、建设、设备供应、项目管理及运营等关键要素上的资源配置能力，实现风险共担、多方共赢。这样的第三方市场合作不仅有利于发展中国家的绿色发展和转型，也有利于化解中国与美欧等西方国家的贸易摩擦。
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