城市管道燃气领域反垄断执法实践的监管启示

城市管道燃气供应具有显著的自然垄断属性和地域性特征。自20世纪90年代以来，城市燃气领域广泛实施了特许经营改革以引入社会资本和竞争机制，同时，该领域也一直是我国反垄断监管执法的重点领域。2023年11月，中央深改委第三次会议审议通过《关于健全自然垄断环节监管体制机制的实施意见》（以下简称《实施意见》），明确要通过完善监管方式，推动自然垄断环节更好满足构建现代化基础设施体系和保障国家安全的需要。基于城市管道燃气领域的反垄断执法实践分析，有利于促进我国持续加强自然垄断环节监管，进而保障企业合规稳定经营，促进我国自然垄断行业高质量发展。

近年来城市管道燃气领域的执法实践

供水、供电、供气、供热等公用事业由于具有自然垄断属性且紧密关涉民生，始终被我国反垄断执法机构作为重点关注领域，其中，供气领域又是案件多发频发领域。

2020-2022年，反垄断执法机构共办结公用事业行业滥用市场支配地位案21件，其中城市管道燃气领域8件，占比接近四成。基于2020-2022年3个年度的《中国反垄断执法年度报告》，本文梳理了其中城市管道燃气领域滥用市场支配地位的8起行政执法案件，并查阅了其相应的行政处罚书，执法结果的总结分析如下（表1）。

一是从“滥用”的行为类型看，《反垄断法》第十七条的第（五）项行为占比最高。这8起案件涉及的违法行为中，涉及第（五）项行为“没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件”的有5起，数量最多；涉及第（四）项行为“没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易”的有4起，仅次于前者，说明这两项行为是城市管道燃气企业最常见的滥用市场支配地位行为。此外，另有1起案件涉及第（一）项行为“以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品”。

二是从罚款情况看，普遍为百万元规模，多数罚款比例为2%，仅有2起案件因违法情况严重处罚相对较重。《反垄断法》第47条规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一个年度销售额1%以上10%以下的罚款。从罚没金额（即没收金额+罚款金额）看，最高的为江苏宜兴港华燃气有限公司案，金额高达4044.22万元，其余均为百万级的，最低的为宁夏长燃天然气有限公司滥用市场支配地位案，为111.06万元。从罚款比例看，8起案件中，5起罚款比例为2%，1起罚款比例为1%，也就是说，75%的案件处罚程度都较为温和。另有2起案件罚款比例相对较高，其中，重庆永康燃气有限公司滥用市场支配地位案因被电视台曝光并造成较为严重的负面影响，罚款比例提高到5%；民和川中石油天然气公司滥用市场支配地位案因情节严重、性质恶劣且有妨碍反垄断调查行为，罚款比例达到9%，接近顶格处罚。

三是从违法企业性质看，民营企业在数量上占据多数。一方面，涉案的民营企业数量最多，8起案件中民营企业为5起，占比达到63.5%，外资企业2起，地方国有企业1起。另一方面，仅有的两起妨碍反垄断调查的案件均为民营企业。而进一步分析上述民营企业的特征可发现，其普遍为规模较小且由自然人绝对控股的地方企业，企业治理不规范、合规意识不强等可能是引发违法行为的原因之一。

四是受多重因素影响，反垄断监管呈现出难度大、挑战大的特征。首先，从案件来由看，多数案件来源于举报或电视曝光，仅有1起由专项检查发现；从违法持续时间看，普遍违法时间相对较长，甚至有3起案件违法时间超过10年。这充分说明监管环节的被动性，面对在全国范围内广泛分布的城市管道燃气企业，监管机构往往难以及时有效地捕获到相关违法信息。其次，反垄断执法机构从立案调查到出具行政处罚书，往往要经历艰难繁杂的调查和取证过程，需要耗费较长时间，如8起案件中，最短耗时9个月，最长的甚至接近3年。最后，8起案件中有2起涉及政府利用行政权力排除、限制竞争行为，这进一步增加了监管的难度。

表1  2020-2022年城市管道燃气领域滥用市场支配地位案执法结果统计

注：《中华人民共和国发垄断法》第十七条 禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为：（一）以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品；（二）没有正当理由，以低于成本的价格销售商品；（三）没有正当理由，拒绝与交易相对人进行交易；（四）没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易；（五）没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件；（六）没有正当理由，对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇；（七）国务院反垄断执法机构认定的其它滥用市场支配地位的行为。第四十二条 被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或者个人应当配合反垄断执法机构依法履行职责，不得拒绝、阻碍反垄断执法机构的调查。

执法结果带来的监管启示和相关建议

目前，我国天然气管网管理体制呈现输配分离的基本格局，城市管道燃气承担着天然气分配和销售职能，又普遍采取特许经营模式。可以说，城市管道燃气领域是引入了一定竞争机制的自然垄断环节，对于市场化改革过程中如何完善自然垄断环节监管，其反垄断执法实践能给予我们许多监管启示和建议。

一是防范自然垄断企业向上下游延伸至关重要。从上文分析可知，搭售商品或者在交易时附加不合理的交易条件、限定交易人只能与其（或与其指定的经营者）进行交易等行为，是最为常见的滥用市场支配地位行为，其均由自然垄断企业在逐利驱使下，向上下游竞争性环节延伸产生。由于自然垄断企业经营着唯一的管网设施，用户高度依赖而又无法选择，必然存在着天然的地位不对等，其利用垄断优势从上下游相关环节获利的成本低、动机强。为此，健全自然垄断环节监管势必要将对自然垄断企业的竞争性业务实施重点监管。

二是自然垄断环节实施特许经营，要高度重视企业资质问题。特许经营模式仅是在准入阶段引入了竞争机制，其目的是提高经营效率，但并不能改变自然垄断业务经营过程中“完全垄断”这一特征。在准入阶段引入竞争机制改革时，势必要同步强化增强该阶段的监管，把好引入企业资质审核关。如若引入缺乏资质的企业，非但不能提升经营效率，反而可能引发较多的监管合规问题。引入的企业可以是国资、外资或是民资，但需要重点考察企业的规模、股东背景、公司治理、专业优势、企业品牌等多个方面，确保企业具备相应的经营资质。

三是运用先进技术不断丰富监管方式手段，提升监管效能。从城市管道燃气的反垄断监管实践看，面对全国范围内众多的分散的监管对象，反垄断监管势必面临的难度高、挑战大。该难题的一个重要解决思路是充分利用信息化技术对监管进行赋能，进而大幅提升监管能力和监管效能。例如美国，在复杂高频的市场交易下，内设于能源部的独立监管机构“联邦能源监管委员会（FERC）”充分利用大数据分析作为重要技术手段实施市场监督，确保了电力市场的长期稳定运营。

（编辑 杨利红）