近年来，大多数发达经济体都采用或收紧了现有的投资审查机制，投资审查使政府能够限制外资的收购行为。本文建立了一个综合指数，以展示并比较各国审查机制的主要特点。这个指数说明了一国的宏观经济特征和地缘政治因素如何影响其投资审查的限制程度。同时该指数也表明，审查机制可以与自由的投资体制共存。
近年来，全球地缘政治紧张局势加剧，导致各国对投资贸易和资本流动的限制激增。全球经济不稳定、国际贸易摩擦、政治环境动荡和基于防范金融风险和金融危机的金融监管，导致一些国家采取贸易和资本流动等限制措施，以保护本国经济。目前，基于国家安全考虑的进口限制和出口管制正在增加，经济碎片化的风险日益加重。
在此背景下，大多数发达经济体采用或加强了现有的投资审查机制(ISMs)，授权国家有关部门审查、限制或禁止可能威胁到本国利益的交易，包括国家安全和公共秩序两方面。
图1显示，2010年后，一些历来对投资持开放态度的发达经济体，对外国交易进行了更严格的审查。在国别审查增加的基础上，欧盟于2019年通过了一个框架协议，确保欧盟能在审查外国直接投资(FDI)方面进行整体协调与合作。
目前，国家安全的概念已从国防工业扩展到以前那些不被视为战略性的资产领域。现在大多数FDI审查的范围包括与关键基础设施（包括物理的和虚拟的，包括数据处理和存储以及金融基础设施）、通信网络或先进技术（人工智能、机器人、生物技术等）有关的交易。
尽管大多数国家的投资审查机制没有明确针对任何特定国家，但有研究认为，这些机制应对的是中国对外投资的增长（Eichenauer et al., 2021）。来自俄罗斯的国家安全威胁也是中欧和东欧国家审查机制兴起的部分原因（Bauerle Danzman和Meunier, 2023）。2019年的新冠疫情使得各国政府采取措施，防范国内战略资产被出售（Evenett, 2021）。
欧盟的投资审查机制与其它经济体
与其他发达经济体相比，欧盟的投资审查并不是最严格的系统性制度。
当我们重点分析投资审查机制在效果方面是否可以取得平衡，既能够保持开放和有吸引力的投资环境，同时加强对潜在敌意收购的审查。研究分为以下几个步骤：
·首先，我们建立了一个全面的数据库，反映了发达经济体投资审查制度的主要特点。
·其次，我们提供了一个衡量审查制度其限制性的综合指数，这个指数可以进行跨国比较。
为了识别具有潜在威胁的交易，我们综合了几个标准和参数，便于比较不同机制及其应用范围。该综合指数涵盖五个方面：
·与投资者相关的参数（例如受审查投资者的来源地，被额外审查的受外国政府控制的投资者），投资审查机制的地域范围（例如国家立法的域外范围）；
·绿地投资的行业范围；
·需要审查的事务和触发审查的阈值；
·审查过程；
·对违规行为的强制执行和制裁。
投资审查机制限制指数的取值范围从0（限制相对少）到1（限制相对多)不等。
我们有两个主要发现：
·首先，限制投资最严格的是澳大利亚、日本和加拿大，长期以来这些国家一直在筛选投资。因此，欧盟的投资审查并不是最严格的系统性制度（图2）。
·其次，该指数有助于追踪欧盟内部立法趋同的速度。
虽然欧盟法规旨在促进各国审查制度趋同，但该指数显示，目前国家之间存在异质性（图3）。葡萄牙、奥地利和荷兰的投资限制很少。最近法国和德国修订了审查机制，审查更为严格。法德在21世纪初建立了审查制度，而且是欧盟投资审查框架的最早支持者。
宏观经济和地缘政治是投资审查限制程度的决定因素
研究国家特征和地缘政治因素如何塑造国家投资审查机制的限制程度。我们着重研究了可能导致严格审查制度的三个因素。
·第一，研究检验了投资审查的限制程度，是否与对中国投资者的敞口和商业联系相关。总体而言，高度依赖中国投资的发达经济体往往限制更多。
·第二，研究关注自然资源和专业技术的投资领域。对关键技术行业研发占比较高的经济体而言，外国收购如涉及技术转让时会更受关注。资源丰富的国家更有可能审查外国对采矿业的收购。研究表明，国家投资审查机制的限制程度与人均专利数量相关。
·第三，地缘政治是投资审查的另一个驱动因素。地缘政治上与美国结盟的国家往往有更严格的投资审查机制，而对中国“一带一路”倡议持负面情绪的国家常有更严格的审查。
限制性投资审查机制可以与自由投资环境共存
投资审查可以与自由的投资制度共存。事实上，正如外国投资流入现实情况所反映的那样，投资审查的限制程度与对外国投资者的吸引之间没有系统的关联度。
投资审查限制性指数有效补充了现有的FDI限制性指数，后者侧重说明控制外来投资的其他机制。图4显示了ISM限制指数与经合组织FDI限制指数（RRI）之间的低相关性，尽管仍然是正相关关系，但后者不包括基于国家利益或国家安全理由的审查。
总体而言，发达经济体正在收紧外国投资审查机制，但这些国家仍然是最具吸引力的投资目的地。虽然有大量交易需要审查，但最终被阻止的交易数量有限，投资审查机制在保持开放和保护国家利益之间取得了平衡。然而，被阻止的交易数量有限，也可能是因为投资审查发挥了威慑作用。
评估投资审查收紧是否影响了资本流动是具有挑战性的研究工作。事实上，外国投资审查机制是可能影响外国直接投资流入的众多因素之一。文献表明，FDI的关键决定因素是健全的宏观经济条件（投资回报、市场准入等），以及制度因素（好的治理、低主权风险和稳定的法律体系）。在这方面，透明的投资审查可能会改善人们对政府法规透明度的看法。
（编辑 杨利红）
