分税制改革已经30周年，新的政治经济形势对财税改革提出新的要求。2023年中央经济工作会议提出要谋划新一轮财税体制改革。从短期看，新一轮财税体制改革要解决当前财政紧平衡、土地财政何去何从、防范化解债务风险等问题；从中长期看，财税体制改革要建立现代财税制度，推动治理体系和治理能力现代化，更重要的是要为构建新发展格局、构建全国统一大市场、应对人口老龄化、促进区域均衡发展、推动共同富裕、充分调动企业家和地方政府积极性做出应有的贡献。
财税体制改革牵一发而动全身，往往是重大改革的主要突破口。“财”是表象、“政”是根本，财税体制改革不仅涉及财税制度本身，还涉及政府职能、政府规模、政府与市场边界等其他制度改革。
新一轮财税体制改革面临新的政治经济形势
当前，开启全面建成社会主义现代化强国的新征程，推动中国式现代化和高质量发展成为新的共识和行动方向。财税体制要服务于新的政治经济形势和国家战略。
第一，全球经济下行具有周期性和结构性原因，逆全球化和脱钩断链等将对中国经济造成较大冲击。“十四五”期间，世界经济从“低增长、低通胀、低利率和、高债务”转变为“低增长、高通胀、高利率、高债务”。全球经济面临人口老龄化、贫富分化加剧和贸易摩擦频发等难题，对中国的出口需求产生较大冲击；美国推动对中国“脱钩断链”、技术封锁等，对我供应链形成冲击和不稳定。
第二，国内发展阶段发生重大变化，经济增速继续“下台阶”，税收收入和土地出让收入增速下行，财政收入高增速时代已远去。2022年我国人口增长见顶回落，意味着由人口总量增加带来的房地产增量需求退却、市场下行拐点到来；与房地产相关的税收、土地出让收入和土地金融受到严重影响。尤其是部分人口净流出地区，将面临经济增长乏力和财政收入不足的问题。中国经济的发展逻辑，将更加注重共同富裕的社会主义核心价值观、照顾弱势群体，重视兼顾效率和公平，重视统筹发展和安全，以及从过分追求量的增长和房地产繁荣转向以科技创新推动高质量发展、建设科技强国。相应地，我国经济增长、税基结构和支出结构都将产生重大变化。
第三，经济下行对企业的冲击，迫使减税降费持续维持在较大规模，导致宏观财政汲取能力下降；减税降费的边际效应递减，如支出不能同步削减则推升债务规模。国家税务总局数据显示，“十三五”期间，我国累计减税降费规模达到7.6万亿元。当市场主体遭遇内外部冲击，民间呼吁减税降费，甚至出现“舆论倒逼，政策被动响应”式的减税降费。这不利于税制的稳定，也不利于宏观税负的稳定。一方面，企业面临的劳动力、能源、电力等成本上升对冲了减税降费带来的成本下降；另一方面，部分“运动式、一刀切”的政策导致企业预期和居民信心不振，企业追加投资、居民增加消费积极性不足，难以拉动相应的经济增长；此时的减税降费仅仅推升了债务。这就是非财政政策冲击导致财政政策陷入“减税降费陷阱”。
第四，人口老龄化冲击社保并产生财政压力。人口老龄化速度加快以及养老金支出标准提高（通胀上升以及提高养老金水平）导致社保压力较大。这种冲击在“十四五”期间将伴随劳动年龄人口快速增加而更加显著。
第五，人口流动对财政体制产生冲击。人口流动导致社保等公共服务的提供必须从基于静态和户籍人口，转向基于动态和以常住人口为主要依据，与之对应的事权和支出责任划分、转移支付制度、基本公共服务提供都要做出相应的调整。否则大量的转移支付拨付到人口流出地区，不仅导致人口流出地的公共产品和服务的闲置浪费，而且导致人口流入地的公共产品和服务供应不足。
第六，数字经济和服务业占比提高，对税收征管和财力均衡形成挑战。当前的经济统计制度和财政制度更多基于工业时代的经济结构，随着数字经济占比逐步提高并将在未来占有越来越重要地位，相应的财政体制要做出调整，税源、税基要做新的界定。一方面，数字经济等新经济形态对传统征管方式产生挑战，部分经济活动可能游离在征管之外；另一方面，数字经济尤其是平台经济的高度集中性，导致税源的分布更加不均衡，对于区域税收和经济均衡发展产生新的挑战。
第七，经济运行的不确定性和风险提高，经济社会风险财政化趋势日益明显，增加政府潜在支出责任，不利于财政可持续性。当市场主体面临的风险愈益增大并可能演化为公共风险时，政府的职能范围和支出责任随之扩大，政府与市场的边界不易划分、有演化为“无限责任”的趋势，乃至过度透支财政空间。统筹发展和安全，将对财政提出更高要求：既要支持突破“卡脖子”技术领域以维护产业链安全，又要维持财政可持续性、化解债务风险。财政政策力度必须为未来的不确定性预留空间，确保财政的安全性和可持续性。
第八，构建新发展格局、推动高质量发展和统一大市场建设等重大国家战略，对财政的统筹和服务保障能力提出了更高的要求，也要求财税体制做出进一步改革。财政影响着生产分配流通消费各环节、影响供需两端、影响国内大循环和国内国际双循环。国内还存在地方政府间恶性竞争、制造政策洼地等现象，不利于构建全国统一大市场。财政必须在加快培育完整内需体系、加快科技自立自强、推动产业链供应链优化升级、加快农业农村现代化、改善人民生活品质、严守安全发展底线等方面做出贡献。
新一轮财税体制改革面临的问题与主要目标
1994年分税制改革的成效
1994年分税制改革，有力地推动了中国经济持续高速增长，是社会主义市场经济体制中至关重要的基础性制度。一是集中了中央财力，有力地提高了中央宏观调控能力；二是建立了税收返还和转移支付制度，有效地缩小了区域财力差距，助力推动区域均衡发展和区域基本公共服务均等化；三是配套的税收制度改革等理顺了政府与市场关系，维护了统一大市场，避免了区域分割；四是初步理顺了中央和地方的关系，稳定了中央和地方的预期，从形形色色的包干制进入稳定的中央和地方关系阶段。但1994年这一轮改革没有很好地解决中央与地方事权和支出责任划分问题和省以下财政体制改革的问题。
新一轮财税体制改革要解决的问题
一是政府与市场的关系和边界不清，导致政府兜底责任不断扩张，容易产生有限财力与无限支出责任间的矛盾，即财政困难；不利于发挥有效市场与有为政府的共同作用。
二是中央与地方事权和支出责任划分不清，地方政府承担过多的事权和支出责任，中央支出占比远低于国际平均水平，在“中央决策、地方执行”制度体系下，地方政府债务持续攀升。2016年以来，中央与地方事权和支出责任在基本公共服务、医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境等领域做了进一步的划分，但是共同事权和支出责任以及专项转移支付仍保持较大规模，部分领域的事权和支出责任有待于进一步明确。国防安全、大江大河治理、收入分配等领域还部分地存在事权和支出责任下移的情况。部分省份（如北京地域范围内）政务服务、国际交往等中央与地方事权支出责任的划分，还不够清晰合理。
三是财力不够协调，地方税体系尚未建立，地方政府积极性有待进一步发挥，有必要建立更具激励相容的制度体系。
四是转移支付不规范，尤其是共同事权转移支付规模较大。当前中央对地方转移支付规模已突破10万亿元。转移支付规模过大，容易产生效率损失以及地方政府的道德风险，甚至是逆向激励。但是不加大对基层转移支付，又不利于地方“三保”，必须通过改革走出非良性循环。
五是省以下财政体制差异性极大且不规范，有待进一步深化改革。2022年6月出台的《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，提出要完善省以下财权与事权和支出责任划分，进一步推进构建权责清晰、财力协调、区域均衡的省以下财政体制，但如何实现统一规范与因地制宜，仍是下一阶段的重大课题；部分省份越到基层，基本公共服务的保障越难。
新一轮财税体制改革的目标是财政可持续
（1）短期要化解当前面临的宏观税负持续下行、财政紧平衡、地方债务风险上升和土地财政向何处去的问题；（2）中期要通过体制机制改革解决财政可持续性问题，避免陷入财政危机；（3）长期要站在国家治理和国家战略的高度，围绕促进共同富裕、推动高质量发展、构建统一大市场、统筹发展和安全等战略任务，构建新的财政和税收制度。这就需要立足经济数字化服务业化、人口老龄化少子化、人口流动都市圈化或城市群化、推动科技强国建设等内外部约束，充分调动中央和地方、企业等各方面积极性，通过重塑激励约束制度，实现效率和公平的平衡，实现财政更可持续。
新一轮财税体制改革需要多方协同联动
总体上看，财政体制改革的核心是“政”，是政府职能，是政府的规模，是政府与市场的边界，这是探索新一轮财税体制改革的前提条件。近年来财政形势的核心症结在于有限财力与无限支出责任的矛盾，这在一定程度上源于政府与市场的边界不清晰，具体体现为经济社会风险财政化（包括房地产风险财政化）、金融风险财政化、社会风险财政化、超前承诺财政化等。从长远看，深化改革必须理清政府与市场的关系，简政放权、深化行政体制和社保制度改革。但是改革要触动利益格局，财政改革“财”好解决，“政”则需要政治勇气和魄力，也需要讲艺术，妥善安置改革对象以赢得改革支持、减少阻力和阵痛。因此，财税体制改革不能单兵突进，要讲究协同联动，需要其他改革的配合，并寻找新的经济增长点。具体来说：
（一）厘清政府与市场关系，厘清中央地方事权和支出责任，解决好流动人口公共服务事权和支出责任划分。
第一，厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模。（1）深化行政事业单位改革，强化绩效管理。如果政府长期大包大揽，大政府必然收支庞大。只有简政放权，让市场的归市场、政府的归政府，大量事业单位要么回归非营利机构，要么走向市场自负盈亏。（2）对人口流出地区的区县实施合并，减少财政供养人员，同时配合市场化改革，放开市场准入、改善营商环境，提高就业的吸纳能力等。
第二，深化中央与地方财政体制改革，逐步上收事权和支出责任至中央政府，减轻地方政府支出责任和财政压力。逐步做实公共安全、食品药品监管、养老保险等事权的垂直管理和部门实体化。（1） 共同富裕、区域协调发展、构建统一大市场等目标的提出，对于经济发展和社会公平都至关重要，而这些外部性较强的领域，应该由更高层级政府履行相应事权和支出责任。（2）真正实现中央上收事权和支出责任，就有必要实行垂直管理，把部门责任做实，否则仍要下移或者委托给地方政府来执行，增加地方政府负担。
第三，继续规范转移支付，兼顾分配的效率和公平，既要调动地方政府积极性，又要兼顾区域均衡发展，在转移支付中需要嵌入激励因子和公平因子。
第四，建立匹配多元目标治理体系下的政绩考核激励约束制度和财政评估制度，避免中央对地方多元目标考核导致地方支出责任持续扩张。
第五，建立政策出台前评估和实施效果的问责机制，避免各领域风险蔓延至财政，避免风险财政化透支财政空间。政策出台前后要同时考虑对财政收支的影响。
（二）尽快稳定宏观税负，更加务实地构建以共享税为主体的地方税收体系。
第一，尽快稳定宏观税负，减税降费要从追求数量转向追求效果；选择对普通居民影响不大、但有利于推动绿色发展和缩小贫富差距的税种进行结构性加税。有必要重新反思和评估大规模减税降费的效果，要从是否有利于新发展格局的构建、是否有利于科技创新，是否有利于市场的活跃和经济社会稳定来落实减税降费。
第二，更加务实地构建基于共享税为主体的地方税收体系而非地方税种体系。我国18个税种对应5级政府，难以实现彻底的分税制。“营改增”后，由于调整了增值税收入分配比例，地方政府一般公共预算收入占比总体平稳（约54%左右）。由于失去了营业税这个主体税种，地方收入的主要构成是增值税、企业所得税和个人所得税等共享税，这对于构建地方税种体系产生了较大的冲击。有必要更加务实地构建地方税收体系，即以共享税为主，能够实现中央和地方收益共享、风险共担。
第三，推动个人所得税改革，从分类与综合相结合的征收模式转为综合征收，减轻工薪阶层负担的同时强化征管，确保个税规模做大并发挥应有的收入分配调节功能。其中，非劳动所得（财产转让、偶然所得等）逐步纳入综合所得；免征额不能再大幅提高，必须确保一定规模的纳税人群，否则纳税人群大幅减少的结果必然是直接税体系和纳税人意识难以真正建立；强化对直播等新经济活动和娱乐明星等畸高收入群体的税收征管力度；降低最高边际税率，提高税收遵从度。宽税基、低税率、严征管是未来方向。
第四，改革消费税，征税范围从烟、酒、汽车为主扩展到高污染高耗能、高端服务业，比如高端会所和酒店，征税环节从生产环节后移至消费环节，并逐步下划给地方，充实地方税。
第五，提高资源税、环境税税率，体现绿色发展理念和高质量发展导向。
第六，推动社会保险费改税，强化征管的同时降低费（税）率。
第七，稳妥探索研究数字资产税、数字服务税、碳税等新的税种。
（三）稳定宏观税负的同时加强预算管理，统筹财政资源，优化财政支出结构，扩大预算公开的范围；优化债务结构，健全政府债务管理制度。
第一，政府凭借政治权力的税收收入和作为产权所有人的收入都应当全部纳入预算管理。目前政府产权收入仅仅包括土地以及部分资源产生的收入，要进一步扩大到其他资源，减少国有资源成为个别地方专享资源的情况。
第二，在收入增速下行与支出刚性不减的环境下，预算管理要加强统筹财政资源。目前政府性基金预算调入一般公共预算、一般公共预算调入社会保险基金预算规模逐步上升，有必要进一步统筹“四本预算”，将政府性基金预算中可统筹使用的部分纳入一般公共预算。
第三，深化社保制度改革，避免社保长期过度依赖一般公共预算补贴。关键在于提高国有资产划转社保的比例和资产质量、发挥养老保障体系中第二（企业年金和职业年金）和第三支柱（商业保险）的重要作用，实现多层次积累、提高养老保险基金的投资收益、尽快全面放开计划生育、适时适当推迟法定退休年龄。
第四，提高财政支出绩效，进一步优化财政支出结构、提高支出效率，把有限的财政资金用在“刀刃”上。政府收支体现国家战略和政策方向，要加强对预算编制的宏观指导，确保国家重大战略落地。优化支出结构，从发展财政转向民生财政，更多体现“取之于民、用之于民”；转向教育、医疗、养老以及新型基建，增加对“人”的投资与消费。近年来，我国用于社保就业、医疗的财政支出占比有所增加，用于交通运输、农林水等基建类支出占比有所下降。2022年社保就业、教育、医疗三者占财政支出的比重分别为14.1%、15.1%和8.7%，合计占比为37.9%，较2013年提高6个百分点，但仍远低于美国、德国等发达经济体。
（编辑 杨利红）
图1 我国财政支出结构中用于民生社保、医疗等相关支出占比提高
资料来源：财政部预算司、粤开证券研究院
第五，进一步扩大预算公开的范围，提高公开的时效性和规范统一性，以促进纳税人更好地监督政府。当前省级政府预算公开有较大进步，但地市和区县级预算公开还存在公开不及时、公开范围不够、公开内容不规范统一等问题。
第六，遏制隐性债务增量，化解存量，健全政府债务管理制度。
第七，优化债务区域结构，适度放宽都市圈城市群以及人口流入地区的举债额度。强化绩效管理，负债与资产匹配、成本与收益匹配，在有优质现金流的资产项目上加杠杆，稳定杠杆率。
第八，优化债务结构，实事求是面对风险。提高国债和一般债比重，降低地方债和专项债比重，遏制隐性债务增量；发行长期建设国债。提高国债比重，不仅可以拉长债务周期、降低债务付息成本，缓解地方政府债务压力，而且能够完善国债市场。提高地方政府一般债比重，降低地方政府专项债比重，可以避免缺乏项目收益的项目被包装为有现金流的项目，让潜在的风险显性化。发行长期建设国债，支持外部性较强、受益范围较大的重大基础设施工程。由此，实现资金的投向与资金性质匹配，实现目的与手段的匹配，即地方政府公共服务的收支差由地方一般债支持，有专项收益的项目通过地方专项债支持，缺乏收益但属于国家重大建设工程的项目通过长期建设国债弥补。
改革是一个艰难的历程，需要有坚强领导和坚定意志，需要各方凝聚共识和共同努力，需要时机配合与内外协同。但是改革所释放的红利将影响深远。在党中央、国务院的坚强领导下，在部门间协作和上下协同努力下，新一轮财税体制改革将再次创造新的奇迹。
（编辑 宋斌斌）
