经济导刊
分享:

基层社会治理存在的十大突出问题

王海侠 来源: 2024.04.02 15:05:50


 

社会治理特别是基层治理水平明显提高,已被列为“十四五”时期经济社会发展的主要目标。我国目前的基层治理进程仍处于从“管理型和权力型”政府治理模式向“服务型”社会治理模式过渡的阶段。虽然国家一直通过各种改革、治理方式创新、治理理念更新等工作提升基层治理效能、推动基层治理现代化进程,但由于形式主义、运动式治理等问题具有反复性和顽固性,基层社会治理存在的一些痼疾仍未有效去除。进入改革深水区阶段,进一步推进基层治理优化将必然触及治理事务的各项本质内容。本课题组综合对基层治理多年的调研与观察,总结出当前我国基层社会治理存在的十大突出问题。

基层党建形强实弱、存在工作误区

党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础,但目前的党建工作存在的思想和认识存在三个重大误区。

一是将党建工作等同于党务工作。作为党的肌体的“神经末梢”,不少基层党组织往往在日常工作中陷入了将党建工作等同于党务工作的误区,影响了基层党建工作实效。党建工作与党务工作的内涵外延不同。党建工作的内容相对丰富,包括政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、反腐败斗争、制度建设等一系列工作。党务工作的内容则相对具体,是围绕着党的建设展开的一系列具体的管理活动,诸如发展党员、收缴党费、“主题党日”、“三会一课”等工作。将党建工作等同于党务工作,容易导致党建工作的部门化,甚至将党建工作完全异化为党务工作者的工作。

二是加强党的领导的核心意识并非让“一把手”成为“一霸手”。党的领导和核心意识的加强是构建一个让人民满意的“集体领导”制度,与“一把手”的集权是背道而驰的两种性质的事,一定要警惕近年来基层社会中各单位“一把手”越来越集权甚至滥权的情况。“一把手”是党政领导班子的“班长”,在地方、单位和部门发展中具有统领全局的作用。可少数地方“一把手”乱用党和人民赋予的权力,霸道行权、违规用权、任性滥权,甚至以权谋私、大搞利益输送,对所在地方、单位的政治生态、经济社会发展产生恶劣影响。中纪委国家监委曾称此现象为:决策“一言堂”、用人“一句话”、花钱“一支笔”、项目“一手抓”、出事“一锅端”。

政府治理存在惯性、社会治理协同性不足

社会治理是在新的社会时期,面对新情况、新问题的情况下,在政府治理的基础上,提出的更为有效的一种新的治理模式。不少基层干部对经济事务要按照市场经济规律办的认识有了提高,但对社会事务要按照社会规律办的认识还没有形成。在许多基层社会治理的经验中,名为治理创新,实质上是换汤不换药、新瓶装旧酒,走的依然是行政管理的道路。

在社会治理的理念与方法方面仍存在较大行政管理惯性。思维惯性主要体现在:看到社会发展中产生的新生事物,首先想到的是怎么把它们纳入计划,全面管控起来;什么都管,事事插手,管得越全面越细越好;发生的事情不在计划之中、控制之内,就不放心、不安心、很担心。方法惯性主要表现为:对治理中的各种事务,都是政府亲力亲为,惯用的就是行政管理手段;包打天下观念,全面计划管理的思维,用命令处理事务的方式,说明了某些基层干部对行政管理路径的深度依赖。打破惯性思维,真正理解顶层设计多元治理的观念,才能够真正做出基层社会治理的好文章。当前政府治理、社会调节与居民自治三者关系中,政府行政治理在社会治理中发挥了主要作用,但其余两股力量未能得到充分发挥。总体上存在社会组织数量不多、规模不大、专业化程度不高等问题。社会组织的弱势地位使得其在社会治理中无法形成强大的力量,也无能力承接政府重大的服务项目。

基层减负与工作增效需同步进行

一是基层减负势在必行,但各地减负工作成效不一负担仍是高位运行。文山会海、迎来送往、加码考核、填表留痕是基层的四大顽疾,束缚基层干部干事的手脚。但有些单位习惯在执行制度上钻漏洞、搞变通,有的地方甚至出现了“破窗效应”。比如,中央要求层层大幅精简文件和会议,可有的领导干部仍抱着“不开会就是不重视、不发文就是不作为”的陈腐观念,继续大搞“以文件落实文件、以会议落实会议”那一套,“指尖上的形式主义”更是如影随形,让基层干部苦不堪言。有的单位变着花样搞多头检查,甚至存在“工作刚安排就督查检查、刚部署就考核”的急功近利现象,让基层干部无所适从。

二是基层政府工作事务杂、体量大,忙闲不均、人员闲置的现象依然存在。少数干部或主动或被动地成了基层闲人,目标不清,对考核任务漠不关心,卸掉拼劲的同时也放下了责任,这给基层工作带来了负面影响。基层闲人主要有如下表现:上推下卸的“二传手”,升迁无望的“老前辈”,得过且过的“隐形人”,有苦难言的“背锅侠”,徒劳无功的“大头兵”,这五种基层闲人画像可谓入木三分。凡此种种,不仅影响基层治理的效率,更成为作风建设的“中梗阻”,干扰基层干事创业的主动性。凡此种种现象,原因多种多样。主观来看,一些干部不思进取、得过且过,面对工作推三阻四,面对任务能躲就躲,面对难题避之不及,根源在基层干部的理想信念已然动摇。客观来看,基层工作千头万绪,存在容错纠错机制不健全、分配工作不均衡等情况,导致了一些基层干部“被动”成为闲人。破除基层闲人现象,既是作风建设的重要一环,也是提高基层治理能力和治理水平的重要事项。

基层社会治理逐渐落入高成本治理陷阱

一是已然落入“花钱办事”的治理陷阱,也就是“没钱就不能做事”。在基层治理过程中,似乎没钱就不能做事。乃至于,很多过去习惯于不用花钱的事,也成了必须花钱才能办。基层治理“花钱办事”不仅是对“回应型政府”建设的背离,而且养成了“等靠要”的工作作风,而本质是基层权力的失控。随着城乡公共服务均等化与服务下沉,基层治理成本越来越高,并且还有不断发展的趋势。这种情形带来几个附带问题,比如:(1)消解了基层治理的自主性,不少基层政府成了“二传手”。其主要工作从过去的统筹资源,通过群众工作开展基层治理,变为向上申请项目资金,单向度地服务群众;(2)养成了基层对上不对下的工作作风。基层治理的动力机制主要源自上级的正向和负向激励,基层治理慢慢悬浮于基层社会,也无法及时回应群众需求;(3)成了基层“等靠要”的治理逻辑,弱化了基层治理能力。这些年来,不少基层政府、群众性自治组织和群众,都在无形中形成了“等靠要”的思想。基层治理在“等靠要”的循环中弱化了治理能力。

二是基层治理成本提高的同时,并未带来治理效能的同步提升。党的十八大以后,越来越多国家资源下乡由国家来为村庄建设公共品,必然要按规范的要求和公开的程序,因此,项目招标、监理、审计都必不可少。在村庄公共品需求十分复杂且细碎的情况下,正规程序往往不仅意味着公共品供给的偏差比较大,而且意味着供给效率比较低。换句话说,由国家直接为村庄供给公共品,制度成本非常高。比如,修一条同样质量的公路,农户自己修,一公里只要 30 万元,由企业需要 40万元,由政府则要 50万元。可以说,当前基层治理中“一分精力做事,九分精力合规与法”,也许存在一定程度的夸张,不过整体来说也是较为客观。目前这种国家提供公共服务的形式,造成基层治理成本越来越高、供给与需求的错配越来越明显,且基层要适应这种项目治理方式来跟进合规事宜,又造成了一定的效率流失。

破解人才难题是基层治理的现实需要

农村基层政权人才匮乏情况突出,队伍建设断档断代形势严峻,与基层治理的需要存在很大差距。

一是基层人才培养与储备面临三大困境。第一方面表现为专业干部青黄不接,尤其是乡村振兴发展中所需要的农技、畜牧、林业等专业干部严重不足;同时,基层专业干部又面临老龄化现象严重、年龄结构失衡问题,新招聘的人才缺乏专业知识和农村工作经验;第二方面是年轻干部“难且难”,由于基层工作、生活环境相对艰苦,经济待遇保障不足,流动渠道相对较窄,导致基层招录优秀人员难度较大,时常出现报考者多、应试者少现象。同时,招录的年轻同志一旦培养成熟,往往千方百计采用考试、调动、上等渠道脱离基层,导致基层年轻干部“失血”严重。目前农村的干部也多为“不在村干部”,很多人是在乡镇工作,但家安在城里,对农村工作的理解不到位;第三方面是村居干部储备不足,现有的村居干部知识文化素养不高,难以适应现代治理水平要求,新培养村居干部中往往存在有意愿加入村居干部队伍却能力不足,而有能力的人才又不愿意留在农村发展的情况。人才断层的处境也为基层治理带来挑战,农村各行各业人才的缺少成为基层治理中的一个紧迫问题。

二是县域政治生态圈中“裙带关系”明显,有较强的社会排斥性,不利于无“关系”和背景的青年群体。20131月,习近平总书记在十八届中央纪委二次全会首提“政治生态”,自此,“政治生态”开始走向明面。在中央的指导下,地方重拳出击整治县域内政治生态。经过10年的治理,县域政治生态恶化的趋势得以遏制。但是,县域政治生态是一个复杂的系统,其治理不可能一蹴而就,就目前来说,县域政治生态仍然存在许多痼疾。县域社会及其治理具有双重性,县域社会的开放性与封闭性并存:血缘关系和业缘关系同在,乡土性和现代性交织。如基层的官场中“裙带关系”仍然发挥较强作用,“裙带关系”阻碍了没有“关系”和背景的人进入“体制”或者进入“升迁”的池子。这是一种典型的社会排斥,当代青年群体对此种现象深有体悟,要么看不到发展的希望、后悔回到基层,要么一开始就选择留在大城市、不敢回到家乡或者进入陌生的基层社会。这种情况和认识的形成严重影响了党和政府的公信力,阻碍着政治领域改革的深化。若是这种“裙带关系”得不到有效根除,必将不利于形成风清气正的用人环境,更不利于地方政治民主化的发展。基层的高质量发展首先要破解人才选用与制度支持的大问题。

基层乐于建“盆景项目”,资源浪费严重

早在2016年,习近平总书记指出,“扶贫不能搞盆景。不能有的地方锦上添花,有的地方还是一贫如洗,依然如故,形成反差。不可复制、不可推广是不行的。这反而有副作用。”,总书记对于“盆景问题”的分析寓意深远,盆景不能代全景、不能代实景、也不能代前景。各项工作需要有亮点、试点,需要出经验,并以点带面指导工作,这是工作的需要,但是,造出来的“盆景”绝不是全部工作浓缩后的缩影。基层对于打造试点、示范区的激励性较强,领导来了都要看试点、工作成绩好坏也自然在试点中体现,一方面是与政绩相关,另一方面是门面。但这种工作方法的副作用却非常明显,试点的打造往往意味着对横向资金的整合,会带来资源的集中与浪费,对于非试点地区就是一种不公平的发展机制,资源和政策相对集中会挤占非试点区域的发展资源。

目前,“盆景”已然成了普遍的社会现象,很多政府各条块、乡镇、社区与村,都在绞尽脑汁做试点创新、提供工作亮点与经验。主政的领导都不惜重金打造试点,但试点的运营又差强人意。从基层实践来看,大多的试点都是政府主动为之,只是充充门面、装点脸面而已,既不能体现群众智慧,也不具有可持续性。城市社区的治理试点、美丽乡村试点、现代农业企业经营试点等,很多试点形成了与政府的捆绑关系,其主要作用是为了展示与参观,而不是为了经营。比如现在好多企业,为了方便领导参观,都在车间内修建参观通道,而为了不影响美观,从后门进行货物运输,这些行为都极不便利生产且提高生产成本。在基层实践中,如何真抓实干,少搞试点、少打造亮点,少造“盆景”出假经验糊弄上级以便皆大欢喜是个大问题。在考核过程中,一定要明确“盆景”仅是局部,绝不是全部工作浓缩后的缩影。

农村基层社会涣散、社会风气有待提升

一是基层社会涣散亟需集体性重建。受市场经济冲击、基层组织功能弱化、乡村社会的整合功能变弱,有些地方的村庄缺乏凝聚力向心力,村级组织的领导力、引领力、号召力不足,陷入“说话没人听、办事没人跟”的尴尬处境。以上因素叠加农村“空心化”和薄弱的村集体经济,使得部分村庄呈现出“思想散、资源散、资金散”的特征,单个农户家庭没有能力也没有热情应对村庄内部庞大、无序的资源,“让绿水青山变成金山银山”的美好愿望往往对应“好山好水好凄凉”的残酷现实。

二是乡村振兴的软件基础薄弱,乡村社会存在不良的社会风气。良好的社会风气对人的精神状态有着巨大的影响,对经济社会的健康发展有巨大的促进作用,而不良的观念与行为一旦形成风气,就会腐蚀社会的健康机体。在当今的农村,一些不良习俗严重污染了农村社会风气。比如,随着大学生群体就业难,读书无用论再度沉渣泛起;打工文化已然流行,农村青年男女早婚早育现象明显,有些根本没有到法定结婚年龄便进入婚姻,像偏远一些的农村甚至出现23岁若还没有结婚则可能做光棍的危险;婚丧嫁娶大操大办,移风易俗推进了很久,客观说起到的作用十分有限;还有诸如封建迷信仍旧存活、农村孝善文化动摇、公共意识淡薄、公共事务参与不足等等问题。乡风文明建设是乡村振兴的软件基础,这个基础目前非常软弱,扭转农村社会风气是一项亟待解决的重大问题。

基层数字化转型“赋能”与“能”同时存在

当前,数字技术作为一种新型治理工具已广泛应用于社会治理场域并发挥显著成效。但部分基层数字治理的案例表明,数字技术的应用并不是总能带来治理效能的提升,基层数字治理实践中潜藏着数字“赋能”滑向数字“能”的风险。这种技术应用与基层治理错位的现象被称为“数字悬浮”,这已成为基层治理的一种异化现象,是数字治理形式脱离治理本质、治理手段脱离治理实践、治理行动未对接现实问题的困境。具体表现为数字治理的形式主义、数字工具的泛滥化、数据要素的闲置、数字平台的空转,以及数字技术的使用失灵等。数字技术嵌入基层治理的过程既有正向的治理成果产出,又有负向的治理“异化”流露与治理风险预示。因此,提升数字治理效能的关键在于要与治理目标结合,治理手段与治理实践结合,控制风险、遏制异化、发挥技术治理优势。

治理“能”将产生如下表现情况:(1)不顾客观实际盲目上马数字项目。在技术的应用方面,一部分地方单位数字化的基础条件不足,但在政治“锦标赛”的驱动下,往往迫切希望做出工作亮点以彰显政绩、获取上级注意力。为了追赶热点,部分地方政府(部门)会用“数字化建设”来吸引上级领导注意力,以赢得“锦标赛”。(2)快餐式的数字化建设极易陷入“伪数字化陷阱”。随着数字经济的提出,各地建了无数的数字经济试点,数字交通、数字教育、数字健康、数字水利、数字乡村、数字农业等如雨后春笋。寻求亮点、创新固然没错,但是快餐式的数字化建设极易陷入“伪数字化陷阱”,运动式治理同样会隐藏以“虚假数字”,这些数字化建设脱离了具体的产业和行业应用场景,并不能发挥实质性效用。(3)数字治理悬浮于群众,出现数字异化现象。诉求数字建设应当深入基层治理情境中,探寻符合地方发展实际的数字建设模式,弥合治理主体与群众需求之间的嫌隙。现有的数字基层治理实践中尚存有“僵尸”官网、留言不回应、信息不更新、回应难解惑的现象,也有因为部分政务App不好用、体验差而弃之不用的情况。很多试点的数字治理项目,政府投入了大量的资金,但是使用性不高,用户体验性不佳,又成了劳民伤财的“盆景”项目。

基层利益共同体影响基层政策实践且监管缺位

基层社会是个熟人社区,长期形成的较为稳定的社会人情关系与圈子文化,虽然在规模上还不能称之为利益集团,但具体的一些实践关系上,其更像是基层社会形成的一种新型的利益共同体,这种利益共同体的达成,会使原来不合法利益的攫取向合法利益获得进行转变。

比如,在网上热议和发酵的某省乡村振兴局公开招标防止返贫监测信息项目,很多人质疑监测系统的合格性、价格定位,亦有人指出,“这些钱发给贫困户不好吗?”工作人员回应,该项目经过立项论证,“所有的程序都走了,都是合法合规的。”从合法合规的角度来审议,该项目应该完全没有问题,但问题是,为什么会有这样的项目、哪些公司参与了竞标,中标的三家公司是何种关系?这三家公司与当地的领导又是什么样的关系?目前这种形式上合规合法的项目比比皆是,有的区县在制定相关的发展政策和项目出台前,“政策文件每句话都对应着一笔钱、而后面又对应着相关的企业”。这种长期的关系与默契已然达成,基层利益共同体影响政府政策的行为较为普遍,双方的关系是长期形成的。

但这种现象的形成既有基层社会关系长期稳定的特点,也存在群众与制度监督不到位的原因。比如,乡村治理结构从“两委制”(村党支部书记与村主任)改为“一肩挑”,本意是想解决两委矛盾、增加党的领导能力,但实行“一肩挑”后,从班子内部监督来看,实行书记、主任互相监督、互相制衡机制消失,村班子其他成员存在“怕穿小鞋”心理,工作中不敢不愿真监督。从村监委监督来看,“一肩挑”后,领导监督者与监督对象一致,村党组织书记/主任既是“运动员”又是“裁判员”,致使村级重大事项决策缺乏有效制约。湖北省荆州市纪委上半年共查处村干部特别是“一肩挑”人员 88 人,给予党纪政务处分 86 人。“一肩挑”村社治理结构改变后,看似是解决两委矛盾,实则是增加了腐败和集权的可能性。随着经济下行、国家对乡村振兴投入的增加,乡村振兴项目成为“唐僧肉”,一方面是基层利益共同体的达成;另一方面是权力监督的缺位。目前,新型腐败高发,但一切操作又貌似合法合规,群众看在眼里、但也无可奈何。

基层社会治理创新能力停滞、出现“内卷化”

社会治理创新是新时代适应中国经济社会发展要求而做出的“适应性重构”,以塑造适应新时代要求的良性的社会运行体制机制。在将社会治理有机融入国家治理体系的进程中,创新一直是综合驱动力。党的二十大报告指出,要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”,社会治理共同体概念的提出是社会治理创新的再次升华。

   回顾社会治理从无到有、由不完善到逐步完善的历程,可以充分看到创新的重要性。但也应客观看到,社会治理创新存在两个路径依赖问题。一是在当下的创新主要理念与方式方法层面,具体工作的创新能力有限,实践一定程度上滞后于社会治理创新的诉求与要求;二是基层社会治理创新能力不足,存在创新“内卷化”的问题。从基层社会治理实践,以及每年的基层治理案例来看,有一半的基层治理创新是围绕着党建工作开展,主要是将党的全面领导贯穿到基层治理全过程;越做越小、越做越细,有些地方甚至存在为创新而创新的现象。基层治理创新的关键要解决实际问题,基层治理的主责是坚持问题导向、强化治理效能,创新是手段而不是目的。各地的社会治理综合指挥平台建设马上就成了全覆盖,市有市级平台、区县有区县平台,一些乡镇也搞起了指挥平台。社会治理与网格化管理结合后,又滋生了重金打造平台,形式主义、留痕主义卷土重来。创新不仅没有为基层治理赋能,相反成了基层治理的累赘,这种创新“内卷化”与形式化的情况特别值得重视。

(编辑  季节)



* 王海侠,中信改革发展研究基金会研究员,北京师范大学中国社会管理研究院/社会学院副教授。

相关阅读

热门话题

关注医改,没有健康哪有小康

2009年启动的新一轮医疗改革,明确医改的目的是维护人民健康权益,要建立覆盖城乡居民的基本医...

查看更多

新常态下装备制造业路在何方

2015年4月22日,由中信改革发展研究基金会牵头,邀请行业内部分重点企业领导人和管理部门&...

查看更多

>

2024年02期

总期号:297期

2024年01期

总期号:296期

2023年12期

总期号:295期