我国预算绩效管理问责机制的完善与优化

 

近年来，我国不断加强政府的预算绩效管理，初步确立了“花钱必问效，无效必问责”的预算绩效管理问责制度。但就目前而言，我国预算绩效管理问责机制存在主体多元性和对象特定性两大特征，实际问责过程中存在着问责主体缺乏协作、配套制度存在缺陷和具体责任难以落实等诸多问题，需进行制度优化。

预算绩效管理理念起源于美国，美国在1993 年出台的《政府绩效与结果法案》中规定，政府要对各项支出开展绩效评估，并将评估结果作为预算决策制定的重要依据。[②]相较于传统预算管理，预算绩效管理更加突出结果的效率性，注重将预算资源的分配与政府部门的绩效联系起来，有别于传统预算管理所强调的预算过程的合法性。随后，世界各国纷纷效仿实施预算绩效管理，他们的实践经验证明，在实施预算绩效管理模式下，无论是政府部门的预算支出，还是财政资金利用效率，均得到显著改善。

我国在改革实践中，预算绩效管理融合了“花钱问效、无效问责”的理念，预算绩效管理问责机制也随之产生和发展。在中央层面出台了一系列相关文件，2008年，党的十七届二中全会指出“推行政府绩效管理和行政问责制度”，发布《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，强调“加强绩效管理监督问责”；2020年，财政部印发《项目支出绩效评价管理办法》，明确规定了绩效管理问责可适用的法律法规。

在地方层面，2003 年，我国开始进行预算绩效问责的试点探索，2012年四川发布《四川省人民政府绩效管理过错问责及结果运用办法(试行)》，2014年青岛出台了我国第一部专门规范预算绩效管理的地方性法规，确立了较为完备的绩效问责机制，明确了问责主体，确立了分工负责的绩效问责机制和有关法律责任事项。[③]政府预算绩效管理问责机制，为保障政府机构及工作人员尽职尽责、提高政府效能和优化财政资金使用效率，发挥了积极作用。

预算绩效管理问责机制的两大特征

问责主体多元性

从我国法律规定和地方实践看，政府预算绩效管理问责主体，是以财政部门和主管部门为主，以审计部门、监察部门、党政机关党委、人大等为辅的多元问责主体并存。所以出现这种情况，主要原因在于：

一是我国特殊的问责制度。一直以来行政问责是我国主要的问责方式，而随着1997年《监察法》赋予监察机关问责权，2009 年中办、国办颁布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》赋予党政机关对党政领导干部的党内问责权，由此形成党内问责、监察问责、行政问责和绩效问责并存的格局。党的十八大以来，党内问责机制不断完善并在党政联合问责中占据主导地位，进而成为对失职领导干部问责的主要形式。[④]在预算绩效管理过程中如果出现不达标情况，相关部门要承担相应责任，但这个责任最终还是落实到具体的部门领导身上。在实践中，财政部门将依据《预算法》的相关规定对责任领导实施绩效问责，党政机关党委依据党内法规对其相关领导的监管不力过失而实施党内问责，人大基于宪法规定的监督权而对其实施问责。

由于我国缺乏统一的法律规定，导致实践中出现“法少而规多”的情况。在缺乏一部预算绩效管理问责法律的背景下，我国众多法律法规和地方性规章（具体见表1）都在一定程度上赋予了各个机关预算绩效管理问责的权力。[⑤]

当前我国实行全过程预算绩效管理，预算绩效管理问责的依据不再局限于对预算实施结果的绩效评价，而是包括事前绩效目标审查、事中绩效执行监督、事后绩效结果评价、审计机关绩效审计以及人大监督等多个环节。由于这些环节需要各个不同主体参与，在缺乏有效的主体间信息传递机制的情况下，这些不同的主体在对其负责的环节往往具有更强的专业性和更高效的信息收集能力，因而能在一定程度上保证问责的合理性。如审计部门依据绩效审计结果可以对责任人员实施问责，监察部门对在预算执行过程中实施违法违纪行为的相关责任人也可以依法进行绩效问责等。

表1预算绩效管理问责主体及相关法律法规依据

问责主体	法律法规及政策性文件依据
财政及主管部门	各地预算绩效管理问责办法；《预算法》第 88 条；《预算法实施条例》第 51、53、73、91 条；《财政违法行为处罚处分条例》；各地推进预算绩效管理的意见等	《中共中央国务院 关于全面实施预算 绩效管理的意见》
审计部门	《预算法》第 89 条；《预算法实施条例》第 92 条；新修订的《中华人民共和国审计法》第4 条；《财政违法行为处罚处分条例》；各地关于加强预算绩效管理审计监督的实施意见等
各级政府及部门	《预算法》第 87、90 条；《预算法实施条例》第 41、53、72、74 条等
监察部门	《中华人民共和国行政监察法》《财政违法行为处罚处分条例》
纪检部门	《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》等
党政机关党委	《中国共产党纪律处分条例》等
人大	《预算法》第 49、79、83、84、85 条；《预算法实施条例》第 89 条；《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的 指导意见》等

问责对象的特定性

问责对象又称之为责任主体，即应当承担绩效责任的相关人员。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》第十四条“明确绩效管理责任约束”的相关规定指出，“按照党中央、国务院统一部署，财政部要完善绩效管理的责任约束机制，地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体。”“地方各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责，部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责。”

无论是从中央发布的规范性文件，还是地方发布的地方性规章，其规定的责任承担主体都是部门和责任人。责任人主要指的是具体单位的主管人员和具体项目的负责人，如《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中规定的“项目责任人对项目绩效负责”。无论是部门领导还是项目负责人，都享有较大权力，由于绩效问责不仅要求行政人员“在位谋其政”，更要“在位谋好政”，因而相关责任人的担子是很重的，这也更应体现“权 ”和“责 ”的对等。当然，领导人承担的责任并非无限的，这种责任承担的前提是：相关领导人对于相关事项在制度安排、人员组织、资金使用运转等方面有实在的故意不当或过失，若领导人对于这次预算绩效管理的失败没有任何过错且能明确真正责任人，此时部门首长承担的责任更多地表现为用人不善以及代表部门向真正责任人追责的一种义务。

预算绩效管理问责机制的现实困境

问责主体缺乏协作

如果我国预算绩效管理多元化的问责主体能够协调合作，必然有助于问责的落实。然而现实中问责的不同主体间由于缺乏协作，导致实际问责秩序紊乱。具体表现在以下几个方面：

1.同一责任主体之上存在多个问责主体。

依据《预算法》和《财政违法行为处罚处分条例》的规定，对于预算绩效不达标的本级政府部门，上级财政部和同级审计部皆有问责的权力。同时，依据我国的党内法规，对存在过错的部门领导也可实施党内问责。因而，多个问责主体，在缺乏统一的法律规定以及有效的协同制度的情况下，责任主体可能会受到重复问责，抑或是问责主体之间相互推诿从而导致责任主体逃避问责。

2.问责主体间缺乏信息沟通。

我国实行全过程全方位的预算绩效管理，对绩效管理的监督问责涉及事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理等诸多过程，以及部门绩效、政策绩效和项目绩效等诸多环节，不同环节的绩效管理实施的具体情况往往只为相关的部门掌握，而部门之间缺乏有效的信息交流机制。在我国政府信息公开力度仍然不足的背景下，部分问责主体难以有效收集到具体的信息，从而使问责过程流于形式。

3.问责主体与问责对象身份重合。

我国法律规定，人民代表大会行使对政府预算的监督权，政府预算管理出现问题时，有权追究问责。政府部门依法对其下属部门的预算绩效管理进行评价，同时对本部门实施自评。在这一过程中会出现一个矛盾，就是当政府部门在进行绩效评价发现不合格时，针对下级部门而言本级部门是问责主体，而相对于人大而言，本级政府又成了问责对象。这种双重身份可能导致政府在进行预算绩效评价时意图逃避责任，而在绩效评价上“动手脚”，导致绩效评价结果真实性的缺失。

配套制度存在缺陷

完善的问责机制离不开相应的制度保障，我国目前在制度保障上存在的缺陷具体表现为：

1.信息公开有待进一步透明。

目前我国大部分政府和财政部门都将预算绩效信息视为政府机密，要么不予以公开，要么象征性、选择性公开，而且从公开的内容来看，普遍存在“报喜不报忧”的情形，尤其是在过程监控、结果评价等方面，普遍存在选择性公开的现象。加之我国目前各部门之间尚未形成有效的信息共享机制，各问责主体难以获取更为全面和准确的信息。

2.公众参与程度还需加强。

依据公共财政理论，公众是公共产品的接受者和消费者,政府部门或一个项目所带来的社会效益到底如何,公众最有发言权。在实行绩效预算制度的发达国家，如美国、英国、澳大利亚和新西兰，都建立了较为完善的公众参与预算绩效评价制度。[⑥]而我国尚未搭建起社会公众参与预算绩效管理的有效途径和平台，公众由于缺乏畅通的绩效信息收集渠道和相关专业知识而难以发挥有效监督问责的作用。

具体责任难以落实

预算绩效管理问责的对象主要是部门和单位领导人，由于问责过程涉及国家机关之间的工作关系以及利益关系，由于立法上的缺失，当前问责所依托的主要规范依据是地方政府机构制定颁布的问责办法，这些规范性文件不仅缺乏法律的权威性，还缺乏对责任主体具体责任承担的划分，导致在出现失责情况后，各责任主体之间互相推卸责任，不仅不利于责任的落实，也不利于预算项目的后续改进。

优化预算绩效管理问责机制的建议

完善预算绩效管理配套制度

1.构建多元问责主体协作机制。

首先要完善各主体间的信息沟通机制。无论是财政部门还是各预算部门，均应加强自身的信息化建设，合理运用大数据、云平台工具，建立相互之间进行信息交流沟通的平台，防止“信息孤岛”等情况。

其次是要建立问责主体重合解决机制。可行的方案是由人大常委会机关和财政部门协商确定一个合理的问责顺位，在发生问责主体重合的情况时，通过预先设定的顺位决定问责主体。

最后是要制定问责回避制度。如果由国家机关对本系统有关机构或领导层进行问责，很难实现公平公正。应进一步加强检察、监察机关及人民代表大会的监督作用，在发现应当回避而未回避的情形时，应当及时对相应的问责予以质疑并更换问责主体重新进行审查并问责。

2.构建公众参与监督问责机制。

一方面要加大预算绩效管理信息公开力度，这是公众参与监督问责的前提和基础。建议建立政府信息公开平台，对相关信息予以公布，这不仅能有效保障公民的知情权，还能强化政府绩效管理责任和管理意识，提高管理水平；民众对于公开信息的反馈的应及时予以回应。

另一方面要拓宽公众参与问责的途径。政府的很多项目与民众的生活及利益密切相关，可以通过一定的渠道将民众的意见收集起来，科学测评民众满意度，作为绩效考核的软性依据之一。

强化人大对全过程的监督问责

立法机构本质上属于问责机构，其核心职能在于监督政府，以保障政府对人民负责。[⑦] 在我国预算绩效管理问责制度欠缺立法保障的前提下，人大必须充分发挥其监督问责作用，追究政府未尽积极预算责任时应当承担的不利后果，这是落实人大立法监督权力的重要表现，更是延续法治控权逻辑的必然产物。[⑧]具体而言，可从以下几方面着手：

1. 拓宽人大的预算监督权。

近几年，中央出台了多项文件要求强化人大预算监督权，如 2018年发布的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》和 2021年发布的《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》，其中都强调要加强人大对预算绩效的审查监督。目前人大的监督仅限于对已做出的预算决策及部署的绩效结果进行审查，应当将人大的预算监督权扩展到绩效管理全过程，即绩效目标的设定、绩效管理运行的过程、结果的评价等。对于重大预算项目等要重点审查，如发现问题要在第一时间内询问相关责任人并要求其及时答复。

2.完善人大内部专业组织。

预算绩效管理涉及内容比较专业，必须要有足够专业的人员和队伍来保证问责依据的专业性。如果空有监督权力而没有实现监督权力的能力，最终会导致监督流于形式。

3.强化预算绩效评价监督。

预算绩效评价是人大监督问责的重要依据，同时也是奖惩的标准。我国目前绩效评价管理普遍是以政府部门自评为主，第三方机构评价为辅的状态，这就不容易保证公平公正。应当加强对政府自评的监督，建议由人大选定独立的第三方机构对政府绩效运行进行评价。

制定预算绩效管理问责法律

从总体上看，我国在预算绩效管理问责上存在的最大问题，是缺乏一部专门的法律。没有法治保障难以获得资源的最优配置效率，行政运行绩效也不会高。[⑨]急需由人大制定一部专门规范预算绩效管理问责的法律，并在此基础上出台相应的实施细则，对问责主体、问责对象、问责依据、问责程序、处罚方式等进行明确的规定。

尝试构建公益诉讼制度

目前，理论界认为预算的效力是内生性的，不具备可诉性的特征，公民个人也无法以预算相关内容为标的在法院起诉。[⑩] 国外的实践中，有关预算的民事诉讼是有例可寻的，如《俄罗斯联邦预算法典》中规定，对于预算在特殊条件下可以适用诉讼救济。其将拨款视为授权后的履约行为，如果没有履约或没有及时履约，可以作为违法事实成为向法院起诉并要求及时履约的依据。[11] 我国可以尝试构建公益诉讼制度，由特定国家机关代表公民对预算绩效管理过程中的失职行为和违法行为提起公益诉讼。

我国的预算绩效问责制度起步较晚，目前在预算绩效管理问责实践中还存在立法不足、问责秩序紊乱、配套制度不完善等诸多问题，完善预算绩效管理问责机制势在必行。通过有效的问责机制倒逼预算资金的高效使用，对冲公共风险，不仅能提高预算绩效管理水平，还能为财政的可持续发展提供有力保障。

   （编辑  杨利红）