双循环新发展格局下成都推动制度型开放建议

内容提要：制度型开放是我国推动全方位对外开放的重要内容，是建设更高水平开放型经济新体制的重要举措，是双循环新发展格局下推动国内国际双循环互动，提升对内对外开放水平的制度保障。

关键词：制度型开放；双循环新发展格局；投资贸易；统一市场

党的十九届四中全会明确提出“推动规则、规制、管理、标准等制度型开放”，标志着我国对外开放不断向制度层面纵深推进，向规则、规制、管理、标准等更宽领域、更深层次拓展，向规则为主的制度型开放迈进。推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，对外要求实行高水平对外开放，以国际循环提升国内大循环效率和水平，对内要求建设强大国内统一大市场，形成新发展格局的雄厚支撑。制度型开放突破了传统开放理念的设限，引领开放走向内外一体、变革创新的新阶段，是服务双循环新发展格局、促进国内和国际大循环之间形成正反馈机制的重要结合点。本文创新搭建了双循环新发展格局下成都推动制度型开放的逻辑分析框架，进而针对性地提出双循环新发展格局下成都推动制度型开放的相关建议。

制度型开放的内涵及特征

制度型开放的内涵

制度型开放是将对内推动经济高质量发展和对外构建符合经济全球化的高标准国际经贸规则作为两大战略目标，在具有较强外溢效应的相关体制机制领域，主动对标对表国际惯例和高标准通行规则，构建一系列全覆盖、宽领域、高标准的制度框架和管理体系，有效促进我国与世界经济有序融合的开放发展策略。从本质上看，制度型开放是国内改革和对外开放的有机衔接和融合，其核心是开放领域通过制度创新，主动参与国际规则制定甚至引领制定国际规则，提升我国规则体系的正向外溢效应，为实现国际国内要素资源自由流动、资源高效配置、市场深度融合提供制度保障。从实现路径上看，制度型开放主要解决一直以来“重政策设计、轻制度规则体系设计”的问题，深化我国制度供给侧结构性改革，推动“互利共赢”的国际协调机制创新，打造无壁垒的全球自由贸易通行规则。

制度型开放的特征

一是将开放层次由“边境开放”向“边境后开放”延伸。制度型开放是适应国际国内发展形势需要提出来的，与过去商品和要素的流动型开放不同（表1），制度型开放的政策制度更加强调境内规则体系的适应性、兼容性的创新，提升全球高端要素资源的运筹转化水平，形成“开放即改革、改革即开放”的催化效应。

表1  制度型开放与商品和要素流动型开放的区别和联系

二是开放领域由“单向突破”向“全面开放”跃升。与以往流动型开放部分领域、部分环节“单点”着力、“单向”开放不同，制度型开放强调以制度集成创新保障国际国内要素自由流动、资源高效配置、市场深度融合的全面开放，通过全方位系统性的制度设计，推动各方面制度更加完善、更加系统、更加定型。比如，在引进外商投资方面，不仅制定外商投资市场准入单向方面的政策体系，更加要求加强知识产权保护、推进外籍人才居住生活便利化、创造更具吸引力的营商环境等方面进行全局性、系统性、集成性政策设计。

三是开放制度设计由“标准化”向“定制化”转变。与以往流动型开放构建全国统一的监管措施、通关时限等“标准化”流程不同，各地方、各领域推动制度型开放的重点和侧重点不同，都需要结合当地和细分领域实际，因地制宜推动制度创新举措。比如，与制造业开放重点不同（其主要关注项目招引落地等方面的政策供给），服务业开放政策需要充分考虑服务业“轻资产”“易搬迁”等特征，更加关注企业业务诉求，注重“给市场”“给机会”。

西部内陆城市推动制度型开放的重点领域

西部内陆城市由于地理区位条件、政策获取滞后等限制，与沿海沿边城市推动制度型开放侧重点有所不同。针对内陆城市与非沿海和非沿边不同的先天区位条件不足。一方面，要更加注重依托空港和陆港开展制度创新，聚焦服务贸易、数字贸易等新型贸易方式制度创新，加快探索陆上贸易规则，提升新型贸易方式和陆上贸易规则国际影响力，形成后发赶超优势。另一方面，推动从“依靠自身资源条件‘单打独斗’推动制度型开放”转变为“借势借力区域发展战略‘抱团’推动制度型开放”，注重利用国家开放发展战略，深化对内制度型开放，在区域层面更侧重协同共建统一大市场，联手提升国际话语权，“抱团”弥补区位缺陷。针对内陆城市政策获取的滞后问题，注重加强系统集成设计，对标世界银行国际营商环境评估标准体系，强化要素配套保障，推动由“提供优惠的政策环境”向“打造开放便捷、服务高效的营商环境和与国际接轨的制度规则环境”转变，建立更加符合国际规范和灵活高效的开放管理体制，以增强西部内陆城市对世界高端资源要素的吸附力、整合力和配置力。

新发展格局下成都推动制度型开放的思考

当前，我国正加速构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，相较于“两头在外”的传统开放路径，更加强调国际循环对国内循环升级的促进作用。对外要求实行高水平对外开放，对内注重构建强大的内需体系，建设强大国内统一大市场，以国际循环提升国内大循环效率和水平，形成新发展格局的雄厚支撑。制度型开放突破了传统开放理念的设限，引领开放走向内外一体、变革创新的新阶段。成都是“一带一路”向西向南的开放前沿城市，具有对接南亚、东南亚等国家地区的发展优势，同时又是成渝地区双城经济圈的极核城市，具有广阔的腹地市场，在服务国内国际双循环层面，需要深化制度型开放提升与国际规则的融合对接能力，促进两个循环相互交融。在服务国内大循环层面，需要通过制度型开放提升内部要素优化配置水平、促进国内大市场建设，进而打破内外循环联通互促的制度性障碍。

在国内国际双循环层面：以自贸试验区先行先试辐射带动全市域投资贸易制度体系与国际接轨

当前，以WTO为代表的传统经贸规则面临日益严峻的挑战，新一轮科技革命和产业变革催生的新规则正在加速形成，世界进入了以经济分工重组、规则体系重构为特征的全球化时代。成都应当抢抓以RCEP为主的国际经贸规则重构机遇，充分发挥自贸试验区对外开放窗口作用，以自贸试验区为重点，通过系统性的“边境”制度体系和“边境后”制度体系的协同发力，促进要素、资源、商品跨境循环，实现国际双向投资、国际贸易更加便利化。待相关成果具备条件后再在成都全域推广实施，形成“以自贸试验区先行先试、辐射带动全市域”的投资贸易制度创新与国际接轨的发展路径。在具体实施过程中，聚焦服务精准扩大有效投资、产品及服务高质量供给、高端要素精准供给，从外商投资、投资促进、对外投资角度探索构建与国际高标准接轨的双向投资制度体系；聚焦服务国际贸易发展质效提升、内畅外联现代流通网络构建，吸聚高能级流通主体、高端要素，从口岸通关便利化、陆上贸易规则、贸易方式创新等角度探索逐步消除产品服务及资源要素跨境流动障碍。

在国内大循环层面：以成渝地区先行先试带动西部辐射全国形成统一大市场

畅通国内大循环，主要依托强大国内市场，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。成都应以成渝地区双城经济圈建设为战略牵引，以协同共建区域大市场为重点，在行业管理标准、统一市场体系等领域逐步消除制约区域资源要素市场化配置的制度障碍，在制度型开放发展中进行引领、在辐射区域中协作共赢，探索形成一整套经验，辐射带动成渝地区乃至西部地区市场规则统一，更好服务国家建设国内统一大市场。具体实施过程中，通过制度型开放打破行业垄断、市场分割、行政区划边界限制，破除商品及资源要素流动制度性障碍，形成从点到面的突破，引领成渝地区乃至西部地区商品、要素自由流动。

成都推动制度型开放的相关建议

深化贸易自由化便利化改革，链接国内国际的贸易畅通能力

1.推动新型贸易方式制度创新。深化服务贸易制度创新，依托成都自贸试验区，积极争取服务业扩大开放综合试点权限，借力重庆获批服务业扩大开放综合试点政策红利，主动建立健全与重庆在金融服务、科技创新等服务贸易领域的开放合作机制，探索在成都自贸试验区内试行跨境服务贸易负面清单制度。深化数字贸易制度创新，扩大与“一带一路”沿线国家及城市开展数字贸易合作，放宽数字贸易重点领域市场准入，探索在成都自贸试验区范围内允许外商投资音像制品制作业务，在自贸区天府新区片区设立数字贸易保税区，完善知识产权质押融资工作机制，支持企业运用知识产权进行海外股权投资。深化市场采购贸易制度创新，探索跨境电商制度创新，围绕跨境电商需求推动扩大经认证经营者（AEO）互认范围，支持在成都自贸试验区制定跨境保税线下业务监管办法和操作规程，推动跨境商品“存、展、销”一站式监管运营，探索建立以大数据为基础的跨境电商全球质量溯源系统。

2.加快探索陆上贸易规则。创新陆上贸易运输规则，高水平建设成都“一带一路”国际多式联运综合试验区，联动重庆创新多式联运规则标准，建立多式联运数据交易服务标准化体系。探索陆上贸易金融规则创新，推动跨境铁路及铁海、铁空、铁公联运“一单到底”，深化以铁路运单、铁路多式联运单证物权化集成创新试点，探索建立具备物权性质的多式联运运输单证市场化推广机制，创新运用多式联运运单、提单及国际信用证等各种结算和贸易融资业务。探索陆上贸易纠纷解决机制，深入开展铁路运单物权化问题、铁路提单交易问题等涉“一带一路”、陆上自由贸易法律问题研究，推动形成陆上贸易法律问题裁判规则。

3.优化提升口岸通关监管效能。创新“提时效”改革举措，探索在国际贸易“单一窗口”中添加国际贸易“单一窗口”预约申报功能，推广应用预裁定制度，试点“智能审图”检疫算法新技术；积极争取第五航权，探索机场国际货站、中航国际货站和机场安检功能前置至国际快件中心。加强“减单证”改革举措，在国际铁路港探索基于区块链的集装箱电子放货平台应用，实现全程电子放行。依托国际贸易“单一窗口”，深入推进无纸化方式申报，简化进出口环节随附单证。健全口岸通关合作机制，争取与日韩等RCEP成员国的相关许可证件的联网核查。探索建立中欧班列沿线铁路部门、海关等信息系统电子数据库的交换与共享机制。推动成都、重庆海关AEO高级认证企业便利化措施互认。

完善双向投资适配政策体系，打造国际高能级主体引力场和走出去竞争优势

1.放宽外商投资准入准营。落实准入前国民待遇加负面清单制度，借鉴海南自由贸易港在全国率先出台负面清单做法，争取在数字贸易、文化创意、生物医药等领域进一步探索缩减外资准入负面清单，提高外资准入负面清单与成都重点产业全产业链的精准匹配度。积极对接RCEP规则，放宽对东盟、日韩、澳新等国家和地区的投资准入范围，深化汽车制造、广播电视设备制造等制造业领域开放，加快推动科研和技术服务、电信、健康及社会服务﹑金融服务等重点领域实现更大力度的开放。探索实施市场准入承诺即入制，创新完善投资自由制度，争取外商投资建设工程设计领域审批权限下放，强化以过程监管为重点的投资便利制度。

2.完善投资促进政策体系。构建高效的外商投资招引工作机制，推动在全市设立外商投资促进服务咨询点，推进面向欧洲、日韩、东盟、“一带一路”沿线等重点国家（地区）的招商工作；健全招商重点领域与主导产业精准对接机制，结合成都电子信息、装备制造、汽车等在国内已初具规模优势的产业领域，着力引育链主企业，补齐成都重点产业链缺失环节，增强成都乃至成渝地区产业链供应链稳定性和竞争力。完善投资全生命周期保障制度。强化外商投资实际控制人管理，建立健全外资企业联系员制度，尤其是要加强与外资链主企业的常态化沟通机制。完善外商投资金融服务体系。稳步推进本外币合一银行账户体系建设试点，探索建立跨国公司资金池本外币一体化管理，争取设立人民币国际投贷基金，争取QDIE（合格境内投资企业）、银行不良资产跨境转让等业务试点。

3.建立健全对外投资制度。推进对外投资便利化改革，支持企业开展多种形式的境外投资合作，推动企业走出去管理重心移向“事中事后”，形成“事前合规备案事后规范报送统计数据合规建设、投资障碍、安全事件、问题困难、人员信息”全链条“走出去”管理体系。健全对外投资服务促进体系，探索制定动态化的敏感行业、敏感国家和地区动态调整机制，探索建立对外投资合作“一站式”服务平台。推进国际产能合作制度创新，鼓励地方政府引入社会资本在自贸试验区内设立境内机构投资者投资基金和境外合作基金，加快“成都标准”国际化推广，推动认证认可结果与主要贸易投资合作国家（地区）双向互认。

协同共建区域统一市场规则，带动成渝地区乃至西部统一市场建设

1.引领建设区域行业管理标准体系。完善宽领域、深层次、一体化的行业管理标准体系。加快构建覆盖各个领域的标准体系，与成渝地区双城经济圈相关城市建立标准化协调和合作机制，聚焦重点产品和服务消费领域，形成一批具有国际领先水平的商品服务标准和行业规范。围绕重点领域加快推动行业管理标准探索创新和形成引领性标准，在产业变革关键领域，积极布局技术创新研发中心，以先进标准引领产业共性技术、关键技术研发实现突破。建立多元共治的行业管理标准跨区域协同创新机制，探索实施头部企业首席质量官制度、企业标准“领跑者”制度等。引导成立行业标准联盟，鼓励各区域平台企业、行业组织等联合研究制定新型行业标准体系。

2.带动建立跨区域统一市场体系。促进市场准入和公平竞争制度衔接统一，探索成渝地区建立统一的“负面清单”市场准入规则，同步推动企业登记和许可在政策条件等方面的统一，全面落实公平竞争审查制度，加快清理、废除妨碍统一市场和公平竞争的各种非市场化规定和行为。二是构建以信用一体化为基础的新型监管机制。加快实现成渝地区企业信用信息联通，逐步形成统一的区域信用政策法规制度、标准体系和评级体系，完善反垄断执法体制机制，建全跨行业、跨区域监管部门协调配合机制，逐步消除选择执法等不良现象。三是构建统一开放的要素市场制度。共同申请国家支持成渝地区要素市场化配置综合改革试点，探索实施统一的建设用地指标“人地挂钩”调配方式，联合争创全国能源价格属地改革试验示范区，探索建立统一的人力资源服务许可互认制度、从业人员职业资格证互认制度。

3. 协同推进商事制度集成化改革。持续深化“放管服”改革，对标国际国内最高标准和最佳实践，最大限度精简行政审批事项和环节，推动电子营业执照跨领域、跨行业、跨平台互通互认，逐步实现成渝地区电子营业执照“一次验证、全网通用”；深入推进高新区自贸试验区商事主体登记确认制改革试点，加快深圳、江苏等地商事登记确认制试点经验的复制推广，加强登记文件互认，降低企业跨区域制度型交易成本。加强制度集成创新提升政务服务便利化水平，深化“异地同标”便利化市场准入机制，推动成渝地区市场主体准入同标准、无差异、无障碍，深化工程建设项目审批制度改革，同步推动行政审批、企业投融资、市场监管、机构调整等方面配套改革，创新构建跨省跨区域“企业从注册到注销全链条、集成化、系统化改革”的准入准营服务制度。

（编辑  季节）