经济导刊
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中国对标高标准国际经贸规则的经验与实践


 

改革开放以来,中国在参与经济全球化过程中,根据自身条件,积极加入国际经济组织,接受国际经贸规则,有效促进了国内改革,走出了一条以开放促改革发展的道路。

加入国际经济组织

国际经济组织[1]是各国参与经济全球化,实现全球治理的平台之一。中国为更好地参与经济全球化进程,已加入或申请加入多个重要国际经济组织,以期深度融入全球经济治理。

中国已加入的国际经济组织

中国维护多边经济组织,促进区域贸易协定谈判,积极开展双边贸易协定谈判,主要的7个多边经济组织中国均已加入,涉及贸易、金融、知识产权、环境保护、劳工等方面。区域经济组织中,中国主要加入的是亚太地区和发展中国家的区域经济组织,主要包括亚太经济合作组织、金砖国家、中国-东盟自贸协定、区域全面经济伙伴关系协定、二十国集团以及中国发起建立的亚洲基础设施投资银行。近几年,中国积极同发达国家展开谈判,中国与美国于20201月签订中美第一阶段经贸协议,中国与欧盟于202111月签署《中欧全面投资协定》(CAI,现暂且搁置),标志着中国与主要发达国家缔约的突破。

双边经济组织中,中国同26个国家/地区签订自由贸易协定,成员大部分为发展中国家,发达国家仅有5[2]。中国所签订的双边贸易协定采用循序渐进的方式,逐渐升级规则标准,中国已与新西兰、新加坡、智利、巴基斯坦、东盟完成升级谈判,与韩国和秘鲁进行升级谈判。

中国正在谋求加入的国际经济组织

中国等新兴国家崛起,使得世界经济格局改变,美欧等发达国家欲通过建立超大型跨区域高标准自贸区,将中国排除在新一轮国际经贸规则体系之外,对中国实行“规锁”。为突破美欧“规锁”,中国正加快开展区域及双边贸易谈判。

区域谈判方面,中国为进一步稳固同亚太地区国家的关系,推动中日韩自贸区和中国-海合会的谈判,申请加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP);为引领全球数字贸易规则的建立,申请加入数字经济伙伴关系协定(DEPA);为维护多边组织,积极推动WTO环境产品协定(EGA)谈判;为扩大政府采购市场,中国积极参与政府采购协定谈判;为推动服务贸易发展,中国申请加入服务贸易协定(TiSA)。

双边谈判方面,中国为进一步巩固和扩大贸易伙伴关系,一方面开展升级已签署自贸协定谈判;另一方面积极开展或研究同大洋洲、南美洲、亚洲周边等国家的自贸协定的谈判

中国未参与的国际经济组织

中国未加入的国际组织,可以分为三种情况,一种是中国无法加入的带有浓厚地域性质的国际经济组织,包括跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)和七国集团(G7);一种是中国无法达到加入准表,由于经济合作组织(OECD)加入门槛较高以及限制较多,中国未能加入;一种是不允许中国加入的,对中国实行封锁目的的国际经济组织[3],印太经济框架(IPEP)、重建更美好的世界(B3W)和美国-欧盟贸易和科技委员会(TTC)是美欧实行对中国封锁目的所建立的国际经济组织,不允许中国加入。

其中,IPEP的建立,是由于美国退出CPTPP以及RCEP协议生效,美国为重塑其在亚太地区经济地位,削弱RCEP协议经济效果而成立的。B3W是美国的一项经济倡议,旨在为中国的“一带一路”倡议提供替代方案。TTC是美国与欧盟为促进美欧之间的创新与投资、强化供应链,所建立的经济组织,是拜登政府利用美国和欧洲的联合经济实力以更好地与中国竞争的最新举措。

中国对标高标准国际经贸规则的实践

改革开放40多年来,中国从被动改革到主动对标国际经贸规则,做出了很多努力。在边境规则方面,中国已经取得突破,能够达到较高的要求,RCEP中,中国承诺90%的产品免关税,在中韩FTA和中澳FTA中,中国分别承诺91%92%的产品免关税,中国的边境规则已经基本达到高标准要求。

本文分析的内容,主要包括数字贸易、竞争中立、产业补贴、知识产权保护、劳工标准以及环境保护等高标准规则中的新议题以及升级的议题。

中国已对标的具体规则内容

中国通过协议开放和国内改革两个层面,主动对标高标准国际经贸规则。

数字贸易规则

数字贸易规则成为数字经济社会的重要规则,各国为抢占数字贸易规则先机,以美国为首的发达国家率先制定数字贸易规则。

多边谈判中,中国在2019年正式加入WTO电子商务规则谈判,提交的谈判提案主要内容包括电子商务便利化、电子商务有利环境以及促进合作等。

区域谈判中,中国在中国-韩国FTA、中国-澳大利亚FTA以及中国-新加坡FTA中,仅对电子商务的便利化以及安全环境做出具体规则。而在RCEP协议中,首次对跨境数据自由流动和数据存储确立具体规则。同时,RCEP中强调,暂停征收电子传输海关关税,并自觉遵从WTO谈判成果。

一方面,中国率先在自贸区/港试点数字贸易开放。在跨境数据自由流动方面,海南自贸港率先展开试点,建成并开通覆盖多个园区的海南自贸港国际互联网数据专用通道20多条,并在《海南自贸港建设总体方案中》提出,在2035年之前全面实现数据的安全有序流动。同时,中国在北京、上海、广州和海口四个城市设立全业务国际通信出入口局,开通国际数据专线业务。海南自贸港和上海临港新片区启动建设国家新型互联网交换中心,加快建设国际数据港。在政府数据开放方面,海南建立政府数据统一开放平台,上海建立公共数据开放平台。在数字服务开放方面,中国建立北京中关村、天津经济技术开发区、上海浦东软件园等12家数字服务出口基地,加快数字服务出口。

另一方面,中国已建立了较为完善的法律法规来严格限制跨境数据自由流动,国内基础性规制层面的准备已较为充分。《网络安全法》、《征信业管理条例》、《金融信息保护工作的通知》、《网约车经营服务管理暂行办法》等法规要求相应行业必须遵循数据本地化存储与处理的规定。相关领域计算设备需设置在中国境内。《数据安全法》和《个人信息保护法》对数据的跨境流动和个人信息保护给予了严格详细的法律规制。在数字知识产权方面,出台《网络安全法》和《应用安全可控信息技术指导意见》。

竞争中立规则

竞争中立规则有助于维护市场公平竞争,促进市场竞争良性发展。在2008年金融危机后,竞争中立规则越来越受到各国的重视,成为高标准国际经贸规则的重要议题之一。中国也在积极主动对标竞争中立规则。

因国有企业涉及中国经济的根本,所以中国仅在近几年国际谈判中涉及竞争中立规则的初步商谈。在多边谈判中,中国尚未就竞争中立规则展开谈判。在区域谈判中,此前,中国一直仅在FTA的竞争政策章节中提出原则性倡议,禁止所有企业违反竞争商业行为。中欧全面投资协定(CAI)是中国签署的首个含有国有企业规则的国际协定,且其国有企业规则基本符合欧美推行的高标准国有企业规则,是中国对标高标准竞争中立规则的突破。

为更好的对标高标准国际经贸规则,中国国内实行了国有企业改革和提升国有企业透明度和行为规范。2015年国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》中,对国有企业进行分类,将国有企业划分为公益性国有企业和商业性国有企业。

在透明度方面,国资委和地方国资委官方网站已主动公布中央及其他地方国有企业名单、政策变化、经营绩效以及高管名单。

在国有企业规范方面,2016年起,国务院和国家发改委等部门先后出台了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》、《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》、《改革国有资本授权经营体制方案》,对以管资本为主的国有资本管理体制,对国有企业的政企不分、政资不分的问题进行改革。

在国企改革方面,采取局部改革和整体推进相结合的措施。中央在以《关于深化国有企业改革的指导意见》为基准,出台一系列配套政策。各地政府积极践行国企改革。

产业补贴

规范产业补贴是美国等发达国家谋求的WTO改革的核心内容之一,产业补贴会对国际贸易造成扭曲。为促进公平贸易,在多边和区域谈判层面,各国均规范产业补贴,中国近几年在规范产业补贴方面做了很多工作。

中国严格遵守WTO的《补贴与反补贴措施协定》(SCM),在补贴主体、补贴行为、补贴分类和废止补贴等问题上都在规范中。

在区域谈判中,CAI对服务部门的补贴规定了透明度义务,要求与中国进行磋商,以便提供有关补贴的更多信息。

中国逐渐规范国内补贴,并出台具体管理办法,规范补贴项目资金管理,提升透明度,完善农业补贴政策体系,规范特定领域或特定项目补贴资金的分配、管理和使用,创新补贴核算办法等方面实行改革。

根据WTO规定,中国相关部门定期统计全国相关财政补贴情况,向WTO通报并公开。完善农业补贴政策体系。改革补贴分配方式,创新补贴核算办法。完善补贴机制,优化补贴要素。

知识产权保护

在技术为核心竞争力的时代,知识产权保护愈加受到各国的重视。高标准国际经贸规则对知识产权保护达到了前所未有的严格程度。中国也在不断强化知识产权保护。

中国1980年加入世界知识产权组织(WIPO),签署一系列公约。2001年中国加入WTO后,自觉遵守《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPs),实行符合TRIPs规则的知识产权保护。

区域谈判方面,中国的知识产权保护从最初的中韩FTA、中澳FTA只涉及原则性条款,到RCEP中规定具体约束条款,实行渐进式保护。在规则内容方面,主要以TRIPs为蓝本,强调知识产权保护与公共利益平衡。一是强调知识产权与公共健康的关系。二是重视遗传资源、民间文艺和传统知识的保护,对遗传资源、民间文艺等设置实质性内容。三是知识产权保护范围、保护水平及法律措施标准有所提升。

中国针对其在中美经贸协议第一阶段以及中欧全面投资协定中所提出的知识产权规则,作了相应的立法和修法,完善知识产权保护法律,加大侵权力度的执法,提升知识产权保护程度。同时,在自贸港/区进行先行先试,对标高标准知识产权保护规则。

一是完备知识产权保护法律法规。

二是健全侵权惩罚性赔偿制度。一方面,中国在民法典中对专利法、商标法、反不正当竞争法以及著作法进行了修改,明确建立了知识产权侵权惩罚性赔偿制度。另一方面,中国在北京、上海、广州和海南设立专门的知识产权法院,强化知识产权运用和保护。

三是更为严格的商业秘密保护。

四是加大数字环境下商标、版权侵权及相关侵权行为的执法。

五是在自贸区/港线性对标高标准知识产权规则。

劳工标准

劳动力是重要的生产要素,劳工标准不仅涉及经济发展的比较优势,也涉及到一国的国内制度。低廉的劳动力成本是发展中国家的比较优势,但为符合可持续发展要求,中国正在逐渐提高劳工标准。

多边谈判层面,中国1960年加入国际劳工组织(ILO),加入25个国际劳工组织条约,并将国际劳动组织(ILO)的4项核心标准作为确立国内劳工规则相关法律法规的基础。

区域谈判层面,在自由贸易协定中,中国仅与智利、瑞士、新西兰签署《劳动合作谅解备忘录》,对劳工领域的交流和合作提出原则性倡议。CAI中对劳工标准进行具体规定,特别强调中国应加快加入批准禁止强迫劳动的两项核心劳工公约(即第29号和第105号公约),同时还进一步扩大了中欧双方在其他国际文件中的承诺。

中国逐渐重视劳工的保护,出台一系列法律法规保障劳工权益,履行国际劳工组织的义务。关于最低工资,关于结社自由权、关于集体谈判权、关于强迫劳动、关于童工保护、关于劳动纠纷、关于工作时间、关于职业安全和健康保障,各部委出台了一系列措施。

环境保护

可持续发展问题一直是国际社会重点关注的问题,以牺牲环境作为发展经济的道路已经难以前行。中国为实现可持续发展,践行“绿色发展”理念,逐渐提升环保标准。

多边谈判中,中国积极加入世界环境保护组织、国际环境情报网,绿色和平组织,签署《气候变化框架公约》[4]等多种国际公约,履行环保义务。

在区域谈判中,中国在中国-瑞士FTA、中国-韩国FTA、中国-智利FTA升级协定以及中国-新西兰FTA升级协定中设有“环境与贸易”专章。在CAI中,中国承诺不降低环境保护标准吸引投资,不为保护主义目的使用环境保护规则,支持企业履行社会责任,同时,CAI强调有效执行《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》。在《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中明确提出强化基础设施绿色低碳建设和运营管理,加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作。

中国在国内改革中,第一,中国完善法律法规。目前,中国以地方性环境法规为主体,结合环境基本法、环境资源保护法等法律法规形成了中国现有环境法体系。同时,中国近年来通过修改《固体废物污染环境防治法》和《海洋环境保护法》来满足国民对环境质量要求的提高。

第二,健全环境保护制度。中国已确立生态文明建设目标评价考核制度和责任追究制度等一系列制度,以保证环境保护措施的实施效果。

第三,注重绿色发展,实行低碳经济。2014年中国修订《环保法》以来,增强了环境污染的处罚标准,关闭了多家环境污染较重企业。一方面,中国加速开发并利用新能源,推动煤炭和新能源优化组合,另一方面,各省市已制定2030年前碳排放达峰行动方案,推动行业低碳化改造,同时,中央对各省市实行碳排放权配额,激励各省市落实节能减排,推动绿色产业发展。

第四,《鼓励外商投资产业目录》聚焦绿色环保产业。

中国寻求对标的具体规则内容

中国申请加入CPTPP,寻求对标的高标准规则主要以对标CPTPP为主。CPTPP中的高标准规则实质上是发达国家遏制发展中国家快速发展的工具,有些规则过高,不利于发展中国家的发展,中国无法完全对标。因此,中国根据自身发展目标和发展方式,主动参与国际谈判,针对中国难以对标或不能对标的规则与发达国家博弈,谋求中国最大利益。

数字贸易规则

美欧所提出的高标准数字贸易规则中,关于数字产品待遇、数字知识产权保护、网络开放、政府数据开放、争端解决等规则,中国在多边以及区域自由贸易协定中,均暂且搁置。中国之所以对此问题保留谈判空间,主要出于以下几方面考虑:一是数字产品概念尚未具有统一的界定,无法对数字产品的非歧视待遇设置规则;二是数字技术的外溢性弱,如果对数字知识产权(源代码、算法以及密钥等技术)实行严格的保护,不利于发展中国家对数字技术的获取以及全球数字技术进步,将进一步扩大数字鸿沟;三是网络开放和政府数据开放,涉及国家安全问题,中国一直以来建立网络防火墙,并对网页内容实行安全过滤;四是争端解决方面,中国在RCEP中指出,同意采用磋商的方式进行争端解决,而非美国采取的强制性措施。

由于以上几方面涉及的问题均是在国际谈判中存在分歧的问题,也是中国所重视发展的根本性问题,中国在此方面对标的难度较大,还需基于中国立场,提出中国诉求。

竞争中立规则

美国等发达国家所推行的竞争中立规则,表面上是维护市场公平,实质上是对国有企业参与市场活动的限制,消除国有企业的净竞争优势。中国与资本主义国家经济体制不同,实行以公有制为主体的市场经济制度,国有企业涉及国家根本。因而,CPTPP中的部分竞争中立规则对中国并不适用。

一是国有企业范围。CPTPP所界定的国有企业,仅指中央政府或联邦政府投资或参与控制的企业,“竞争中立”规则仅针对中央级国企,此类国企数量较少,而大量的地方国企不适用规则。中国将国有企业分为公益性国企和商业性国企。公益性国企不适用竞争中立规则。

二是透明度方面,CAI的透明度较CPTPP较低。CAI不要求缔约方主动提供国有企业和制定垄断的清单并定期更新;不强制要求缔约方披露国有企业的相关信息,仅在一方利益受损提出要求时,另一方才有披露义务。在国内,国有企业信息透明度与CPTPP要求差距较大。国有企业相关信息主要由中央及地方国资委向社会公开披露,而企业层面只是定向报告,未做到向全社会公开披露。国有企业按要求定期向国资委报告财务状况、生产经营状况和国有资产保值增值状况等信息。

三是非歧视性待遇和商业考虑方面,CPTPP中要求将商业考虑提升到与非歧视性待遇同等地位,意味着只要国有企业的商业活动没有完全遵从商业考虑,就违反了规则,极大限制了国有企业参与市场活动的范围。CAI中更多的是强调市场约束,缔约方应确保涵盖实体从事商业活动时,以利润为基础且接受市场力量约束。

四是例外设置范围。例外事项不适用非歧视性待遇和商业考虑义务。

产业补贴

中国财政补贴种类繁多、分布广泛、数量庞大,涉及生产、流通、分配、消费等各环节,涵盖各个领域。但中国财政补贴依然存在较多问题,距离规范产业补贴差距较大。存在补贴制度不完善、补贴项目设计不科学、补贴管理不规范、补贴公开透明度缺乏等问题。

知识产权保护

知识产权保护程度并不是越高越好,过度的知识产权保护会阻碍技术进步,不利于发展中国家的发展。RCEP知识产权保护标准较CPTPP的标准仍然较低,部分内容中国尚未对标。

一是知识产权保护范围较小。二是知识产权保护期限未延长。三是执法标准较低。四是数字环境下知识产权的执法要求,仅规定实施程序适用于数字环境中侵犯著作权或相关权利及商标的行为,不要求互联网服务提供者提供侵权者信息以及互联网服务提供者移除侵权材料。

劳工标准

中国所实行的劳工标准较CPTPP中的劳工标准差距较大。一是基本劳工权利方面。二是劳工保护水平。三是争端解决机制。四是强化劳工与贸易联系。

环境保护

中国虽逐渐提升环境保护水平,但依然同CPTPP等高标准环境保护水平具有差距。一是具体保护范围方面。二是信息公开和公众参与方面。三是合作机制方面。四是争端解决机制。中国缺乏解决环境争议的机制,仅提出环境争议不适用争端解决机制。

对标国际经贸规则的历史经验

高标准国际经贸规则旨在推动贸易、投资自由化便利化,是国际经贸规则的发展趋势,其实质是体现了发达国家的价值观,是发达国家重塑其国际经济核心地位的工具。因而,中国在对标高标准国际经贸规则过程中,以保障国家经济安全为前提,采取局部试验与总体推进的渐进方式和协议开放与主动对标相结合的具体措施,实现开放与改革的良性互动,逐步深度融入全球经济治理。

安全性

保障国家经济安全是对标高标准国际经贸规则的前提。高标准国际经贸规则充分反映了发达国家的诉求。而中国的经济体制、经济发展阶段、经济发展模式均与美欧不同,如果仅是照搬高标准规则,贸然开放,提升劳工、知识产权、环境保护标准,势必会对中国的经济安全以及经济发展带来负面影响。在对标高标准规则过程中,要充分考虑上述因素的制约。本着这一原则,在中欧全面投资协定中,初步探索竞争中立规则,在多边层面坚持中国立场;为维护网络安全,数字贸易网络开放和跨境数据流动方面,中国持保留意见和实行严格的监管措施;为防止技术过度保护造成的负面影响,中国暂且搁置数字知识产权保护规则的确立,并根据中国发展需求适当提升知识产权保护;为平衡经济发展和公共利益,在劳工标准和环境保护方面,从中国立场出发,适度提升标准。

 渐进性

为防范对标风险,中国在对标过程中采取局部试验与总体推进的循序渐进方式。对于环境保护、国有企业改革、政府采购、透明度、货物贸易、原产地规则和中小企业合作等涉及全局领域的规则,中国通过完善法律法规、健全监管体制、出台相关政策措施等,在全国范围内实行初步对标。对于数字贸易规则、服务贸易开放、市场准入、劳工标准、知识产权保护和金融服务等领域,中国在自贸区/港开展先行先试试点,在风险可控的情况下,大胆开拓创新,形成更多制度创新成果,引领全国的改革开放和外贸体制改革。

前瞻性

为降低被动改革所带来的高行政成本,中国采取协议开放与主动对标相结合的方式,对标高标准规则,深度参与全球治理。在国际谈判层面,中国积极参与多边改革谈判,主动升级已签署的自由贸易协定,探索同发达国家签订高标准的经贸协定,实现协议开放。在国内改革层面,为降低被动改革成本,更易达成高标准经贸规则,中国通过研判高标准规则的发展趋势,国内率先实行国有企业改革、探索跨境数据自由流动和数据安全、提升环境保护水平、缩减外资准入负面清单等改革措施,主动对标高标准规则的要求。

协调性

主动对标高标准规则,按照市场决定资源配置的经济体制建立与完善过程,形成以开放促改革,以改革促开放的良性互动。高标准国际经贸规则,更多涉及一国的国内规制,要求扩大市场开放,极大削减“边境后”贸易壁垒。主动对标有效发挥了倒逼国内行政、外贸体制及其他经济管理体制改革的功能,经济制度的变迁使得贸易、投资自由化便利化程度大大提高,营商环境大幅优化,提升外资外贸竞争力,促进经济进一步发展。

(编辑 季节)



¨ 文是202210月国家发改委委托中信改革发展研究基金会所做课题《双循环背景下我国改革开放新路径研究》摘编。

[1] 国际经济组织是指,两个或两个以上国家政府或民间团体为了实现共同的经济目标,通过一定的协议形式建立的具有常设组织机构和经济职能的组织,可分为多边经济组织、诸边经济组织、区域经济组织和双边经济组织。多边经济组织主要指世界贸易组织(WTO),诸边经济组织主要是指WTO成员国自愿参加的贸易协定,区域经济组织是指两个以上国家或地区缔结的贸易协定,双边经济组织是指两个国家或地区缔结的贸易协定。

[2] 发达国家仅包括澳大利亚、新西兰、新加坡、瑞士、冰岛。

[3] 本课题中,中国尚未加入的国际经济组织不包括双边经济组织,只包括区域经济组织。

[4] 即《巴黎协定》。

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