经济导刊
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双循环背景下我国改革开放新路径



 

开拓改革开放新路径,勇担新时代伟大使命

党的20大报告中明确提出 “贯彻新发展理念,着力推进高质量发展,推动构建新发展格局”的发展要求,为我们回望历史、坚定自信、担当使命、掌握主动,开创新的百年辉煌,提供了战略思维指引。

40多年来,我国在国民经济和社会发展等各个领域取得的辉煌成就,雄辩地证明了改革开放作为基本国策在建立和完善中国特色社会主义市场经济过程中的正确性。

以制度型开放为重心,主动对标,倡导和参与制定高标准国际规则,沿着市场化、国际化和法治化的轨道,构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,同世界形成良性互动,积极推动全球治理体系朝着公正、有序、均衡、包容的方向演变。

世界格局正在加速演变,世界经济体系面临单边霸权主义巨大冲击的袭扰,但与向高质量、高标准发展的趋势并存。在规则层面,一方面全球贸易格局、价值链、供应链正在酝酿剧烈变迁,一系列“本国优先”的贸易保护政策严重威胁以规则为基础的全球自由贸易体系;另一方面也呈现出从国际多边性向区域性规则体系发展。同时也要看到,传统多边金融与贸易体系渐趋乏力,难以应对复杂多变的国际经贸格局和满足广大发展中国家的发展诉求,面临重大改革;而区域性金融与贸易体系的兴起和经济组织的建立,不仅有弥补多边体系不足,部分地超越多边体系功能的一面,也有美国主导将我强力排除在外的一面。中国倡导共同价值,坚定维护以规则为基础的多边贸易体制,以国际法为基础的国际秩序。随着全球增长的重心向印太地区转移、“一带一路倡议”所体现的“北京共识”渐趋取代“华盛顿共识”之势。在贸易保护主义和地缘政治裂变两大因素驱动下,需要警惕主要国家试图以高调的价值主张和明确的规则体系在该地区拉拢和绑定更多伙伴关系,挤压我国“一带一路”发展空间的企图,破解将我国排除在区域经济组织之外和不能参与建立与维护规则的后果。

在此阶段,处理复杂性的能力和综合创新能力构成了增强国家竞争力的关键。

我国当前经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。构建高质量发展新格局,我国需要锚定四个主要发力点:(1加快新旧动能转换步伐;(2)高效构建全国统一大市场,并使之与国际循环有机互动;(3)在不对称竞争中争取前沿科技突破。4)坚决反对美国泛化国家安全概念,以霸权主义方式和手法争夺规则解释权和主导权。为此,我们需要找准并攻克难点、堵点和痛点。

市场与法治是现代文明的两大基石。只有坚持社会主义市场经济改革方向,才能构建起国内和国际双循环的新发展格局;在制度开放中对标国际规则、规制、管理、标准等,按照市场化、国际化和法制化的制度体系要求,营造宜商的一流制度环境、政策环境、舆论环境,维护多元稳定的国际经济格局和经贸关系。通过善治,更好地促进国内深化改革,坚守国家利益安全底线,探寻高标准经贸规则接轨,这是经济融合高水平高质量发展的更好选择,同世界形成良性互动。

我国已从要素驱动和效率驱动转向创新驱动的发展阶段,参照世界经济论坛国家竞争力建设指标,需要着重从增进处理复杂性能力和综合创新能力入手,推进组织创新与制度创新,加速推进国家治理体系和治理能力现代化。

践行我国新时期奋发图强的伟大历史使命,在双循环背景下构建新发展格局,是我国主动选择的发展战略,必须坚持“两个不动摇”巩固改革开放的胜利成果是必由之路,闭关锁国、自我边缘化和弱化是不归之路。继往开来,沿着市场化、国际化和法治化的轨道推动高水平制度型开放,以对内有效解决社会主要矛盾,对外通过主动对标、倡导和参与制定高标准国际规则,积极推动全球治理体系朝着公正、有序、均衡、包容的方向演变。

推动法制中国建设,加速推进治理现代化

面对数字经济、地缘政治以及可持续发展理念交相驱动的新一轮全球化,审视我国向高质量发展转型过程中的现实压力,对标高标准国际经贸规则,我国仍然在多个领域存在一些不足,需要迎头赶上。

对于我国业已签订的和准备加入的双多边国际经贸协定,通过剖析其承载的核心理念、关键条款及其变化趋势,在数字贸易、竞争中立、产业补贴、知识产权、劳工标准、环境保护等领域,需要就我国的现状与国际规则建立对标比较,从中找出差距,结合我国优势及未来发展方向,提出改革开放的新路径。

在多元博弈中弘扬共同价值,以开放谋发展

中华民族的伟大复兴是一个主动打破二战之后既有国际秩序均衡的过程,必然要在国际范围内迎接零和博弈的挑战。尽管全球化的形态在不断变化,但其作为人类文明发展的总趋势却锐不可当。在国际关系中,合作是主流,斗争是手段,而发展是目的。正是基于这一判断,我国明确提出要坚定不移地打造人类命运共同体的宏伟理念。

规则是服务价值观的工具,而价值观正确与否,则需要经受客观规律的检验。唯有把握经济规律,在扩大开放的前提之下倡导和弘扬共同价值,信守和捍卫共同规则,以“道义利”三重并举追求最大合作公约数,练就与霸权主义的斗争艺术,实现发展目的。

降低和消除阻碍经济要素在国际间流动的各种壁垒,以维护主体平等和竞争公平,构成了国际经贸规则所追求的总目标。主动对标并积极融入多数由西方国家主导的国际市场规则体系,有利于我们团结伙伴和了解对手,密切跟踪全球态势,降低制度成本,及时把握合作与斗争机会。遵照总书记确定的“相互尊重、和平共处、合作共赢”三原则,把稳中美双边关系的“五个确定性”,是我国主动营造和平发展环境,力求完成全方位现代化的关键之一。

从制度规则入手,建设全国统一大市场

市场统一,首在建立统一、规范、公平和开放的制度规则体系。建设全国统一大市场虽则是从国内全面消除阻碍要素流动的市场壁垒入手,但决不是画地为牢,而是要遵循经济运行规律,接纳世界商业文明规则体系,更顺利地对接和融入全球市场,为国内外“双循环”的正态回路创造更为有利的条件。

在变局中把握国际经贸规则的共性和趋势

世界各国普遍认同国际分工与交换有助于经济效率和繁荣这一基本经济原理。为此,降低和消除壁垒,畅通经济要素的跨国流动,构成了所有国际经贸规则追求的总目标。其中有六项有关市场经济治理的基本原则:(1)产权明晰;(2)主体平等;(3)契约自由;(4)竞争公平;(5)规则明确;(6)政府服务,即运用公权依照正当程序集中提供公共服务,守护市场规则,纠正市场失灵。

双循环背景下我国改革开放新路径的原则及规则对标分析

改革开放以来,我国一直坚守实事求是、审时度势和量力而行的原则,从努力履行承诺到主动对标高标准国际经贸规则,在融入全球化进程中取得了史无前例的巨大收益。

我国制度型开放以降低关税和促进贸易便利化的边境规则为起点,重点将是针对数字贸易、竞争中立、产业补贴、知识产权、劳工标准以及环境保护等新议题,集中对标边境后的高标准国际规则。

数字贸易规则

支持数字经济的信息技术和商务平台以及交易方式和支付工具均处于急速迭代演变当中,呈现出碎片化、差异化和对立化的特征,迄今尚未形成全球统一的规则体系。

在多边谈判中,我国在2019年签署了第二份《电子商务联合声明》,就电子商务便利化、电子商务有利环境以及促进合作等议题正式加入多边谈判。2021年底,86个成员参加了《WTO电子商务联合声明倡议》,标志着谈判有了新起色。

双边谈判中,我国与韩国、澳大利亚和新加坡的自贸协定,仅对电子商务的便利化以及安全环境做出了具体规则。CAI将云服务等数字规则嵌入服务贸易和信息共享等条款中。

区域谈判中,RCEP首次对跨境数据自由流动和数据存储确立了具体规则,并强调暂停征收电子传输关税,要求自觉遵从WTO谈判成果。CPTPP与之相同,要求各缔约方不得阻碍商业行为的跨境数据自由流动,不得强制要求计算机设备本地存储,但均需遵守各国的监管和例外要求。

竞争中立规则

竞争中立规则是高标准国际经贸规则的核心,涉及政府和市场的关系,以及市场主体竞争场景的设定,要求政府不得基于企业的所有制属性和国籍归属施行差别待遇,旨在维护市场行为的正当性,促进市场主体公平竞争,但并不排斥国有企业乃至政府自身以平等身份参与市场活动。换言之,我国以公有制为主体的市场经济制度不构成国有企业参与国际市场的障碍,而且与我国改革强调各所有制企业公平竞争的大方向是一致的。

WTO改革国企议题主要聚焦以下五个问题:(1)国企的定义和范围;(2)国企的职能定性;(3)限制对国企的非商业援助;(4)国企遵守商业考虑;(5)国企的透明度。我国的承诺反映在《中国加入世贸组织议定书》和《中国加入工作组报告书》两份法律文件中。

CPTPP专门针对国有企业单独成章,核心内容包括非歧视待遇和商业考虑非商业资助透明度

CAI明确规定了国有企业定义、规则适用范围、非歧视性待遇、商业考虑、透明度义务、监管和执法的一致性与非歧视性、争端解决机制等内容。

我国国企改革在大方向上体现了竞争中立理念,但国企的垄断性和政府补贴问题仍然是饱受争议的焦点。

产业补贴规则

补贴属于一国内部经济治理范畴,而国际关注的是市场界面上的公平竞争,防范任何类型的经营主体因政府补贴而在市场竞争中施展不当优势。

有关补贴的国际规则较为全面地体现在WTO的框架之内,包括《补贴与反补贴措施协议》(SCM)、《农业协定》和《渔业补贴协定》。

知识产权保护规则

我国几乎全面加入了有关知识产权的多边条约,最重要的是《建立世界知识产权组织公约》(WIPO)和WTO《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPs)。

中韩、中澳自贸协定只涉及知识产权保护的原则性条款;RCEP规定了具体约束条款,强调知识产权保护与公共利益平衡。CPTPP代表了国际高标准知识产权保护的发展方向。CAI要求遵守一系列有关知识产权保护的公约,并针对中国重点排斥政府干预技术转让。

劳工标准规则

劳工标准不仅关乎经济发展的比较优势,同时也涉及人权保护制度。

多边协定中,中国加入国际劳工组织并批准其公约的总数达到28个,其中包括8个核心公约中的6个。自贸协定中,中国仅与智利、瑞士、新西兰签署《劳动合作谅解备忘录》,对劳工领域的交流和合作提出原则性倡议。CAI认可缔约方有权确定本国的可持续发展政策和优先事项,但要求不得以减损劳工权利作为吸引投资的条件,同时要求履行一系列有关劳工的国际公约和宣言。

对标CPTPP,中国的劳工标准在组织原则、管理模式和适用范围上差距较大。

目前我国劳工权益中存在的主要问题是:(1)一些小微企业对员工的职业安全和健康保障难以达标;(2)职工技能提升严重不足;(3)基建项目拖欠工酬的现象时有发生;(4)一些企业采取灵活用工、劳务派遣等手段规避对员工的责任;(5)企业对于女性、特别是育龄期的已婚女性存在暗中歧视做法;(6)户籍制度仍然是用工歧视的一大根源。

环境保护规则

在全球250多项环境公约当中,有18项与国际贸易直接相关,最为突出的是《联合国气候变化框架公约》及其统领的《京都议定书》和《巴黎气候变化协定》。三项规则均聚焦于控制二氧化碳排放,相互衔接,路径和权责更加清晰明确,并充分考虑各国诉求和能力的平衡性。

这些规则体系均着力解决自由贸易和环境保护之间的对立统一关系,在尊重国家环境主权和正视各国发展水平差异的基础上,要求缔约国一方面不得以降低环境标准来支持不正当竞争,另一方面不得假托环境保护之名实施市场保护主义和歧视性政策。

WTO没有针对环境问题形成专门的约束性协定,但接纳联合国环境规划署制定的《多边环境协定(MEAs)》。

双循环背景下我国改革开放新路径重点领域路线图

双循环背景下,我国开拓改革开放新路径,始终以经济建设为中心,稳步实现高质量升级发展以制度创新带动科技创新、管理创新,通过对标高标准国际规则,在以下重点领域铺展路线图。

我国数字经济及贸易改革开放新路径

当前数字治理的方向在于抓住数字经济互联互通、容创新的本质特征,围绕技术、产业、平台、应用、市场等领域重点发力,通过强化技术引领、推动产业融合、挖掘数据价值,构筑数字经济发展新优势。

1、正确处理数字经济发展和信息监管的关系。数字经济是以电子化信息的快速流动和广泛应用为基础的。一方面,我国一直致力于推进信息技术的广泛应用,以提升生产效率和高质量发展,并呈现出赶超发达国家的可喜势头。另一方面,鉴于互联网信息的弥散性和渗透性,出于信息安全和意识形态的考虑,我国不断加强对网络信息的监管。

我国率先在自贸区/港试点数字贸易开放,推行跨境数据自由流动,并在四个超大城市开通国际数据专线业务。在不断加固防火墙之外,我国建立了较为系统性的法律法规,严格限制跨境数据自由流动。在数字知识产权方面,我国对网络产品与服务、关键信息设施以及加密方法等内容设置了严格的安全审查和评估制度。

2、廓清国家安全边界,审慎介入国际谈判。面对维护信息安全和促进数据流动效率之间的矛盾,我国在双多边谈判中持审慎态度。信息无论作为独立的新兴产业,还是作为全面支持经济社会发展的生态系统,其无边界、无障碍的自由流动代表全世界面向未来的发展潮流。为充分释放数字经济的潜能,我国需要针对其特性廓清国家安全的概念边界,以免这一概念的泛化削弱我国在新一轮全球化中的竞争力和领导力。

3、发挥自身优势,引领全球数字规则制定。对于方兴未艾的数字经济,尤其是电子商务领域,我国有望在国际规则制定方面发挥引领和示范作用。

在参与数字经济国际规则的谈判中,我国应积极推动澄清国家安全的范围、边界及例外,探索制约其扩张性适用的方法,反对以国家安全之名行保护主义和霸权主义之实的政策措施。

正在进行中的WTO电子商务协定谈判,以及联合国大数据全球平台中国区域中心在杭州落户,为我国与全球分享中国经验与中国方案、坚持中国主张,提供了具有深远意义的有利契机。

4、降低数据搜寻成本,规范数字公共产品供给。巨大的信息搜寻成本无形中制约了我国软实力建设,同时也对宜商环境造成了负面影响。应考虑在科研信息(“学术搜索”)和商业领域放松防火墙限制。

政务数据和大量脱离保护期的文献资料,应被视为公共品向公众免费开放,以提升运用数据服务经济社会发展的能力,弥合数字鸿沟。我国《数据安全法》虽然对政务数据的开放及其科学性、准确性、时效性做出规定,而从各个部委到地方政府部门,实际执行状况总体差强人意。

我国竞争政策和反垄断改革开放新路径

中国仅在近几年国际谈判中涉足竞争中立规则的初步商讨,尚未展开正式谈判,仅在自贸协定的竞争政策章节中承诺原则性倡议,禁止所有企业从事不正当竞争的商业行为。

鉴于竞争政策及反垄断法的趋同性和日渐增长的域外性,我国应着重考虑:(1)将竞争政策上升到国家顶层设计的高度,强化反垄断执法的独立性和权威性;(2)完善产业政策的自律和竞争政策对产业政策的他律;(3)推行公平竞争审查制度,增加常态化的督察和检查;(4)以竞争规则的普适性和稳定性取代行政手段;(5)完善反垄断调查和执法的正当程序;(6)厘清经济领域监管、执法权责的边界;(7建立起一套鼓励实施竞争政策的新型政务考核评价体系;(8)发挥各级人大和人大财经委对产业政策和补贴的监督作用。

我国产业补贴领域改革开放新路径

补贴具有弥补市场失灵及服务特定政策目标的功能,成为各国政府经常使用的一种政策工具,但补贴并不是政府手中实现政策目标的万能工具,而是一把双刃剑。

WTO的补贴规则除明确禁止出口补贴和进口替代补贴外,允许政府针对环保类、就业类、研发类、扶持落后地区类等给予补贴。CPTPP针对国企专门成章,并拓展成“非商业援助”概念。

WTO的补贴规则中,因我国市场经济地位未获承认,在与补贴相联的反倾销措施中,对我国出口产品仍然采取替代国成本测算原则,使我国企业处于竞争劣势。因此,建议我国:(1)支持本国企业在单个反倾销案件中申请市场经济地位;2反对将国有企业正常商业性行为列入禁止性补贴范围,坚持竞争中立原则的“本义”,要求《SCM协议》清晰界定构成公共机构的条件,加入具体规定来区分公共属性与商业属性;(3)对于社会发展项目的资助,主张WTO恢复并扩大不可诉补贴范围。

我国需要加速补贴体制机制改革。建议:(1)建立规范统一的补贴制度;(2)清理不合规、不合理的补贴;(3)优化补贴结构;(4严格补贴审查,严厉打击骗补企业和舞弊官员;(5)设立企业补贴信用机制;(6)建立补贴收回和退出机制;(7)提高补贴透明度,向社会公示,并履行国际通报义务;(8)重视小微企业在技术和模式领域的创新潜力;(9)对于突破性创新,补贴需高度集中。

我国知识产权保护领域的改革开放新路径

对标RCEP,我国基本上可以履行承诺,但有关知识产权保护的部分细节仍需落实。对标CPTPP,我国已经全部加入了其规定的众多知识产权国际公约,既而为加入CPTPP准备了必要条件,但在知识产权的保护范围、司法程序以及执法效率方面,仍需要作出较大幅度调整。对标CAI,我国《外商投资法》及其实施条例,已对于欧盟所关注的问题作出了严格规定,有些已高出了协定承诺。

我国已经建立了完善的知识产权立法体系,国际谈判仍然关心的重点集中于我国的司法程序透明性和执法效率问题。

当前我国在知识产权及其管理领域存在的问题包括:(1)地方政府将企业申报知识产权保护当作政绩工程,导致许多毫无价值的商标和实用新型专利充斥于知识产权行列;(2)品牌仿冒和音像制品的侵权较为严重;(3)地方司法和执法部门存在保护主义倾向;(4)缺乏专业人才进行专利认定及审核,导致许多“假专利”;(5)知识产权复审和诉讼程序环节多,耗时久。为提升知识产权司法效率,建议借鉴美国国际贸易委员会(ITC)援用337条款采用的速审机制。

知识产权定价,应尊重市场交易者的判断和议价能力,行政和法律机构不应给予价格限制。

我国国有企业改革开放新路径

国际规则中的竞争中立和补贴原则两大议题直接涉及政府和市场的关系,与国有企业的定位和职能密切相关。

国有企业是否定性为公共机构迄今仍是WTO改革国企议题中的焦点。CAI首次引入竞争中立原则,其涵盖实体条款与CPTPP 国有企业规则实现了部分对接,具有一定的进步性和前瞻性。

我国对标竞争中立规则需要认真考察:(1)国企的界定范围及职能分类;(2)透明度要求的披露内容;(3)非歧视性待遇和商业考虑;(4)例外设置范围。

我国环境保护领域的改革开放新路径

我国在国际环境规则谈判中应注重考虑以下方面:

1、坚持共同但差别责任原则。为自身及广大发展中国家共同利益,中国有理由在环保承诺中坚持“共同但有区别的责任原则”。

2、慎用WTO与环境有关的一般例外规定。对于成员国限制自由贸易的措施,WTO两项与环境有关的一般例外规定虽然赋予其合法性,但其非歧视原则一直被置于优先地位,由此导致了我国对稀土出口实施配额限制两度撤诉。

3、对标高标准国际规则,识别差距,查漏补缺。我国在众多双边自贸协定中,未曾涉及生态环境问题,但在与瑞士、韩国、智利以及新西兰FTA升级协定中设有环境与贸易专章。

对标CPTPPCAI等高标准规则,我国的环境保护水平仍然存在较大差距,体现在具体保护范围、信息公开和公众参与、合作机制、争端解决机制以及多级法规一致性等方面。

4、注重经济增长与绿色低碳协调发展。我国要兼顾经济发展和环境保护之间的平衡,具体对策应关注:(1)防止“碳先锋”式的冒进;(2)防范美西方资本利用碳交易规则在我国进行大面积的套利行为;(3)酌情允许有利于发展我国循环经济的海外资源回收项目;(4)视东道国需要,继续允许商业化的海外煤电项目建设。

5探索创新引领制定高标准国际规则随着国家实力的增强以及对外交往的深入,我国已初步具备了创制并输出规则的条件。建议:(1)利用国际论坛和国际机构推动规则酝酿与制定;(2)通过更新双边投资保护协定掌握制定规则主导权;(3)将“一带一路”规则化列入首要议事日程;(4)鼓励行业、企业和民间组织参与国际规则制定。

(编辑  季节)



¨ 本文是202210月国家发改委委托中信改革发展研究基金会所做课题《双循环背景下我国改革开放新路径研究》的摘编。

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