畅通国内大循环，关键靠全国统一大市场。国内国际双循环是以市场作为衔接点，市场建设是引领构建新发展格局的一个关键要素。市场经济是法治经济，能不能完善落实好市场法治，直接关系到新发展格局的构建能否满足高质量发展阶段的要求。
竞争政策和反垄断法在市场顶层设计和法治完善当中，扮演着至关重要的角色。市场经济是实施竞争政策和反垄断法的前提。我国改革开放、实行社会主义市场经济特别是党的十八大以来，竞争政策和反垄断法的实施不断取得成就，并形成许多宝贵经验。
我国竞争政策和反垄断法的成绩和经验
竞争政策是市场经济体制中最为核心的基础政策，反垄断法则是市场经济的“经济宪法”。过去二十多年，我国经历了市场立宪、竞争立法，并且随着发展的深入，推动竞争政策从幕后走向前台，开始进入国家顶层设计的视野。竞争政策是强调市场和竞争优先原则，凡是实施市场经济体制的国家和地区，竞争性政策都是一个基础性的政策。我国市场机制、竞争政策和反垄断法从无到有，发挥着越来越大的作用。
1.我国对市场竞争机制的鼓励和竞争立法。计划经济时期，国家主要通过行政指令性计划决定资源的配置和产出分配。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标之前，我国仅实行有限竞争的有计划的商品经济。1980年，国务院就颁布了《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，首次提出了反垄断特别是反对行政垄断的任务，对开展和保护社会主义竞争的必要性、打破地区封锁和行业垄断、采取合法手段进行竞争等问题作了原则性规定。自此之后，我国的竞争政策与法律开始受到重视。
1993年，我国修订《宪法》，确立了国家实行社会主义市场经济的基本经济制度，竞争政策开始有了扎根的土壤，但没有一部统一的反垄断法，更没有形成一个专门和完整的反垄断法体系。1993年12月，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国反不正当竞争法》，并决定将制定反垄断法和相应法规体系等问题，留待以后专门立法解决。
2001年我国加入世贸组织（WTO），2003年党的十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，推动了《反垄断法》的立法进程。与此同时进一步明确了经济体制改革中的若干重点。
《反垄断法》的制定中有一个至关重要的议题，就是要有“竞争政策”的表述。其原因在于：在成熟的市场经济国家，竞争政策是与货币政策、财政政策和贸易政策并驾齐驱的经济政策，竞争政策的基础地位是不言而喻的。而与此同时，在包括中国在内的转型经济国家，政府的文件更重视产业政策，很少提到甚至完全没有提到过竞争政策。基于与发达市场经济国家截然不同的经济、社会、历史和国际背景，中国需要的是一部与西方国家“形似而神不似”的《反垄断法》。产业政策是政府主导的政策，在中国实行市场经济体制之前，是以政府主导的产业政策为主体。在立法之初，对竞争政策和产业政策关系的认识尚不统一，因此必须将竞争政策规定列入《反垄断法》，以期达到与产业政策协调的目的。《反垄断法》于2007年8月30日通过，我国反垄断立法取得了巨大的成功。这部法律中一系列的规定，明确我国坚定不移继续进行改革开放的同时，也使我国拥有了一部中国特色的反垄断法律。
2.反垄断法实施与竞争政策强化。2008年是《反垄断法》实施的开局之年，也是全球陷入金融危机，各国纷纷开展救市措施、动用金融政策和产业政策的一年。我国《反垄断法》在实施之初便面临巨大挑战。
2013年，国家发改委发布了“产业政策与竞争政策关系”的研究项目，对外经济贸易大学竞争法中心的专题报告，从竞争法的角度比较了日本和韩国的产业政策经验，并建议在我国确立竞争政策的基础性地位，以及建立竞争政策与产业政策协调的体制机制。2015年开始，一系列中央文件采纳了报告中的表述。中共中央、国务院《关于推进价格机制改革的若干意见》、《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》等文件，先后提出“
促进产业政策和竞争政策有效协调”“探索实施公平竞争审查制度”“逐步确立竞争政策的基础性地位”“加快出台公平竞争审查制度”，同年，中央财经委员会第十一次会议研究了供给侧结构性改革的议题，为公平竞争审查制度的出台实施和竞争政策培育了优渥的政治土壤。2016年6月，国务院发布《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，公平竞争审查制度正式建立，成为落实竞争政策的关键举措。2017年，原国家工商总局发布的“十三五”市场监管规划采纳了“实行竞争中立制度”的表述；2019年，“竞争中性原则”的表述被写入政府工作报告。党的十九届四中全会《决定》明确提出“强化竞争政策基础地位”；2021年“十四五”规划《纲要》中，“强化竞争政策基础地位”已经形成了单独的一节表述；2022年6月24日，经修订的新《反垄断法》第4条明确规定“国家坚持市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位”。自此，竞争政策的法治化实施框架日益完善，为今后的竞争政策法治奠定了更加坚实的基础。
我国竞争政策与反垄断法面临的挑战
1.国内发展阶段和经济形势。当前，我国经济面临供给冲击、需求收缩、预期转弱“三重压力”，经济增长速度放缓，面临诸多风险隐患和不确定性。2022年3月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，要求从全局和战略高度加快建设全国统一大市场，再次要求“建立公平竞争政策与产业政策协调保障机制”。对我国加快完善社会主义市场经济体制，意义重大。
2.严峻复杂的国际市场环境。从竞争政策和反垄断的角度来看，目前在这两个领域内，尚不存在有约束力的国际公约、区域性协议或双边条约。一方面，竞争政策所代表的市场价值观、理念和相应的经济制度，具有广泛的国际共识；另一方面，反垄断法是各个国家和地区的域内法，但各法域的反垄断法几乎都规定了域外适用制度，如果发生在境外的垄断行为排除、限制境内的市场竞争，就应适用境内的反垄断法。这一制度时常会引起不同法域之间的矛盾或冲突，由此反垄断的冲突协调与国际合作非常关键。
经济全球化带来广泛的市场共识，也使得各法域的反垄断法律制度在目标宗旨、制度框架、基本原则、分析方法、救济路径、正当程序等方面凝聚了大量共识，并最终推动了反垄断法在制度和实践方面的趋同。
综合以上两点，如果一个反垄断法域在国际冲突协调的过程中过于“标新立异”，突破反垄断的国际基础共识，就可能使国内市场的反垄断法适用问题，升级为贸易摩擦甚至是争端和冲突。
在世界百年未有之大变局加速演进时，国际市场正朝新型全球化的方向演进。部分国家和地区基于保护本土市场国际竞争力的目的，围绕价值倡导、贸易投资协定和国内法律制度等方面，正在酝酿或形成竞争政策的新工具，使竞争政策呈现出域外适用扩大化、拘束力强化和法治政策化与政策法制化的特点。例如，RCEP和CPTPP中已包含不具备强制力的竞争政策专章，但关于国有企业和补贴的章节条款则适用争端解决机制，对参与方在市场和竞争政策方面的要求越来越高、拘束力越来越强；美欧关于数字经济反垄断和管制新规正在重塑数字经济发展的价值观，一些国家和地区将进行借鉴；欧盟各成员国之间已经就《关于扭曲内部市场的外国补贴条例》达成政治协议，准备通过的条例旨在规制在欧盟境内经营同时领取外国补贴达一定规模的企业；取代世界银行“营商环境”评估项目的将是“宜商环境”评价体系，等等。在国际规划中，这几个重要政策工具进行协调都是由竞争政策统领。
我国作为世界第一大贸易国和第二大经济体，可能受到的影响将尤为明显，在国际格局演进的背景下，要构建中国竞争政策的法治蓝图，为进一步深度参与国际竞争治理和适应全球化的新局面，需要进行理论、思维、制度及实施等方面的法治准备。
数字经济发展
数字经济发展的国际规律和我国经验
数字经济是当前和未来相当长一段时间内的市场发展的大趋势，我国“十四五”规划明确提出了推动“产业数字化”和“数字产业化”，锚定了正确的发展目标。
数字经济拥有复杂的商业模式和较长的产业和价值链条。完整的数字经济包含三层结构，分别是数字基础设施、数字智能技术和数字应用场景。三者之间形成闭环——基础设施服务于高新智能技术开发，数字技术满足应用场景的需求，而应用场景的需求也反过来塑造着基础设施和智能技术的发展方向。能够使数字经济闭环有效循环起来的关键，在于市场应用场景不断推动创新，因此发展数字经济需要依靠各种各样的市场化的平台。
我国是数字经济强国，得益于宽松的监管环境、充实的国际资本、数以十亿计的海量用户，过去20多年中我国平台经济得到了飞速发展，成为全球唯一能够在数字产业紧紧跟随美国的国家，在全球排名第二位。2020年，美国数字经济体量约为13.6万亿美元，排名全球首位，我国以5.4万亿美元紧随其后，远超排在第3-5位的德国、日本和英国。
我国平台经济发展的总体态势是好的，也存在一些突出问题，平台经济发展不充分、存在短板，一些平台企业发展不规范、存在风险，监管体制不适应的问题也较为突出。习近平总书记提出为平台资本设置好“红绿灯”，完成平台经济专项整改，要对平台经济实施常态化监管。
我国平台经济的监管方面有着“多法共治、多部门共管”的体制特点，《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《电子商务法》、《价格法》、《消费者权益保护法》、《网络安全法》、《数据安全法》、《个人信息保护法》等法律和规章都能够适用于平台领域的行为，同时有多个部门各自享有监管或执法的权力。把握这样的监管体制特点，就要进一步厘清不同法律之间的边界，并做好监管或执法之间的协调工作。
走过二十年“跑马圈地”的快速发展后，互联网流量红利褪去，互联网企业回归理性，更多地从虚拟经济走下神坛，不断地与实体经济相互融合促进。
平台经济的监管特别是反垄断执法，是目前全球各个法域高度关注的议题，既是热点，也是难点，其中最有代表性的当数欧盟和美国。
1.欧洲以壮大本土企业为目标，实施“主动打击型”国际数字战略。欧盟在平台经济领域的反垄断执法和立法产生了全球影响力。其处罚对象基本上是谷歌、亚马逊等美国的平台企业、互联网公司。同时，欧盟出台的《通用数据保护条例》、《数字市场法》、《数字服务法》也正在全球掀起追随模仿立法的浪潮，但必须要看到的是，欧洲本土的数字企业的用户数据有限。因此，欧盟的最新立法将发挥的作用是使欧盟更便捷地在反垄断法的框架之外，监管美国的大型科技平台，并促进美国数字巨头掌握的数据流向欧洲本土的平台公司和智能制造业。背后原因即是，欧盟在欧洲统一大市场战略的指导下，实施了“单一数字市场”建设目标，因此欧盟追求能够在自己本土拥有较为强大的平台经济企业，同时对其他国家和地区大型科技平台产生了较明显的抵触。
2.美国以鼓励创新、防止产业被赶超为主线，注重平衡内部矛盾。美国近年来也开始关注谷歌、脸书等平台企业或互联网公司的垄断问题。2021年，美国众议院司法委员会正式批准了平台经济领域的一份反垄断报告——《数字化市场竞争调查报告》，该报告指控脸书（Facebook）、谷歌（Google）、亚马逊（Amazon）、苹果（Apple）四大互联网平台企业（即“GAFA”）实施了垄断行为，损害了市场竞争和创新，应当从恢复市场竞争、强化反垄断法、激活反垄断执行三方面进行变革。该《调查报告》直接或间接推动了8部平台反垄断法案的酝酿。通过追溯美国反垄断执法历史可以发现，美国在实现最大程度的竞争救济同时，避免大幅度改变既有的商业模式或行业惯例。
我国如何借鉴国际经验
首先是从欧盟经验来看，借鉴欧盟经验开展防守反击和主动打击型的立法执法，并不完全符合我国的实际情况。欧盟的立法和执法直指美国大型平台企业，这是由于欧盟本土数字企业和相关中下游企业面对美国企业缺乏相应竞争力、自主权，而打压美国企业的目标则是尽可能地使欧洲本土数字企业在面对美国平台公司时有更大的竞争力。对我国而言，美国及其他国家和地区的数字企业，主要业务并未在中国境内开展，因此对我国平台企业和实体制造业及商户并未造成竞争压力和损害。
美国则需要考虑两党博弈、冲突协调、妥协共识等种种因素。但美国有两条非常明显的倾向，一是国家利益优先，二是充满法治约束。虽然美国一部分政客提出了不少内容激进的法案，但这些内容影响巨大并可能损害美国企业竞争力，使美国在数字经济时代失去全球主导地位的立法，很难产生共识和获得通过。而美国的反垄断执法要执法机构在充分调查的基础上向法院起诉，由法院做出判决来最终决定。综上，虽然美国监管平台经济总是存在“雷声大雨点小”的现象，但这种模式却无形间促进了美国平台企业的发展。
具体来看，美国和欧盟的立法都缺乏足够的可借鉴性，但是这些立法背后反映出的规律，则可以借鉴。
我国是数字经济强国和平台经济大国，平台企业主要业务开展在国内，但资本来自全球，在开展立法、执法、司法过程中，一方面要注重保护和增强我国本土企业的国际竞争力，另一方面要使整体法治环境，与我国平台经济背后的资本市场的价值取向相一致，这也是落实中央相关要求，推动平台经济依法规范健康持续发展的应然之举。
反垄断法是各个国家和地区为保护本区域内的市场竞争而制定和实施的法律。在经济全球化的背景下，各个法域的反垄断法普遍具备域外适用的效力，这就会使反垄断问题与贸易问题相互交织。由于不同法域间在发展阶段、利益诉求等方面均有所不同，这就引发了反垄断法适用中的国际冲突，并由此产生协调的必要性。反垄断领域尚不存在也难以形成具有拘束力的国际公约和多边、双边条约。国际协调的主要方式是国际执法合作、国际组织凝聚共识、推广最佳实践等等。如果不能有效协调好执法冲突，内部市场的反垄断法问题，就有可能变为国际层面国家之间的贸易问题。
1.知识产权等重点领域的反垄断立法执法司法。知识产权的定价问题是反垄断领域的难点，特别是在通信标准当中，实施相应的通信标准（如4G、5G等），必须使用标准必要专利（SEP），这些SEP普遍掌握在高通、诺基亚、爱立信和我国华为等领先通信技术企业以及非实体专利权人的手中。专利向下游许可和交叉许可的过程中，可能引发定价方面的冲突。关键在于如何定价，以及执法、司法机关能否决定一个通信企业相关专利的全球费率。
首先，法院和执法机构不应给出一个确定的价格或相对确定的价格范围，这会产生公权力代替市场形成价格的问题，破坏市场的价格机制。
其次，不同发展阶段的企业，对专利价格的诉求存在差异，但国际上一般接受的对合理价格的理解，就是尊重市场、尊重消费者的判断，因为最终为这些技术定价买单的是消费者。如果消费者的购买意愿降低，那么专利厂商投入的大量研发成本和市场营销成本就无法回收、形成亏损。
最后，我国作为信息终端设备的制造和出口大国，正在形成赶超的态势，在知识产权领域的反垄断执法案件和司法裁判中，应当保持慎重。一方面，作为终端设备制造和出口大国，低价的知识产权是我国企业的竞争优势所在；但如果一味致力于压低知识产权价格，那么当我国逐渐从产业的中下游走向上游，就会受到以往定价规则的反噬，不利于我国的长远发展和创新。
2.反垄断国际组织和执法正当程序框架。国际上近期正在持续关注反垄断的正当执法程序，并通过反垄断非政府间国际组织国际竞争网络（ICN），达成了正当执法程序框架协议（CAP）。
（1）关于国际竞争网络（ICN）。ICN是竞争法领域全球性的非政府间国际组织，它是全球唯一致力于竞争执法的全球性机构。ICN为各竞争机构提供了一个特殊的保持常态化交流的场合，以解决实践中的问题。ICN成员通过动态对话，在全球反垄断界建立共识，并逐渐趋向健康的竞争政策原则。
ICN成立20年来，通过实践指导等方式，在竞争执法的程序和专业技术方面给予相关竞争机构以帮助，受到了全球竞争执法机构的普遍认同和广泛采纳。对竞争机构之间的合作做出了重大贡献。
（2）关于ICN竞争机构程序框架。竞争机构程序框架（Framework for Competition Agency
Procedures，CAP）是在ICN框架下实施的不具有强制执行力的、由多边共识凝聚而成的反垄断正当程序执法框架， CAP正式生效并开始运行，目前全球已有近百个竞争机构签署。
成为CAP加入方，有利于完善反垄断执法的体制机制建设，也有利于提高执法效率。参与方能够通过CAP和ICN平台得到许多对执法有益的、实体规则方面的工具性、技术性的成果，并且在国际执法合作方面获得更强的时效性。我国成为CAP成员最大的阻碍是台湾地区竞争机构已经签署加入该组织。
环境
环境方面应重点关注营商环境（Doing Business，DB）到宜商环境（Business Enabling Environment，BEE）的转变。
1.从“营商环境”到“宜商环境”。营商环境是企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。世界银行2003年至2020年连续17年发布《营商环境报告》。党的十八届三中全会要求建设法治化营商环境以来，2019年我国营商环境排名升至全球第31位。
2021年，世界银行决定停止发布营商报告，2022年发布新项目宜商环境评估体系说明。至此开始宜商环境项目，标志着世行对全球商业环境的评估进入了新阶段，我国应当对新的情况和变化有所认识。
宜商环境评估体系，既有对营商环境相当程度的继承与延续，更有很大程度的创新、发展和提升：
一是新的指标范围更广、且更注重实效。如营商环境的“电力接入”指标升级为水、电、互联网接入等所有公用设施服务，不仅考察接入的效率，还将评价相关的监管法律法规、质量和监管实践。
二是更加关注政府和市场的关系以及可能的行政性垄断问题，重点体现在“税收”“促进市场竞争”等指标中。如“税收”指标将评价企业的总税收和税负率，“促进市场竞争”将评价竞争法规的质量、公平竞争的法律保障和执法质量等。
三是对政府公共服务的透明度、法治化、数字化要求贯穿始终。“透明度”的关键词在评价指标多次出现，包括开办企业所需信息的透明度、公共服务质量和信息透明度、公用事业收费和介入信息的透明度、税收法规的透明度、司法机构的透明度、政府采购的透明度，等等。
2.关于适应新指标的思考。为适应宜商环境的新指标，要在构建新发展格局和建设全国统一大市场背景下，更为全面深入推进改革工作。
一要更全面深入转变政府职能，建设服务型政府，厘清政府和市场的关系，将市场能解决的交给市场解决，政府做好相应环境建设工作。增强政府补贴领域的法治建设。
二是落实竞争政策基础地位的法治保障，明确竞争政策和产业、财政等政策的协调关系和协调机制，全面落实公平竞争审查制度的刚性约束，强化行政垄断执法衔接和责任追究。
三是依托我国数字经济、数字政务平台的优势，进一步完善政府信息公开制度和运行，增强政府信息平台统一性，切实增强信息和信息渠道的透明度。
（编辑 季节）
