中国式现代化语境下政府机关低碳化管理的法治实现

 

 “双碳”是引领人与自然和谐共生的重要路径。政府既是推进生态文明建设、落实“双碳”目标的管理者，同时也是参与者和引导者，但是其在低碳化管理中已经暴露出治理问题。政府机关低碳化管理应当将理念转化为低碳原则，以法治之力实现政府机关低碳化的最终目标。

2021年6月1日，国家机关事务管理局和国家发展和改革委员会联合发布了《“十四五”公共机构节约能源资源工作规划》，明确了公共机构尤其是政府机关的绿色低碳发展目标，强调了政府机关在“双碳”目标推进中的示范引领作用。在中国式现代化的语境下，政府机关应当以“双碳”为工作目标，深入推进绿色零碳机关建设。然而，当前政府机关低碳化管理尚未落实到位，而其根源在于法治运转不畅。这就要求健全政府机关低碳化管理的法治系统，运用法治实现低碳化管理的提质增效。

政府机关低碳化管理的法治反思

法治是现代化国家的显著标志，是推进现代化进程的制度基础和根本保障。面对政府机关低碳化管理所暴露出的“非低碳化”甚至“高碳化”问题，进行法治反思尤为关键。

法律制度体系不健全

2008年，国务院出台《公共机构节能条例》（以下简称《条例》）后，地方政府根据本地实践陆续出台了与之相关的地方规章。

2021年11月16日，国家机关事务管理局、国家发展和改革委员会、财政部、生态环境部联合发布了《深入开展公共机构绿色低碳引领行动促进碳达峰实施方案的通知》，明确针对公共机构，从能源、技术产品、建筑等方面谋划了绿色低碳化管理方案，并提出运用法律制度的力量强化低碳化管理能力。

现有政府机关低碳化管理法律体系在合法性和合理性两方面均存在不足。

第一，在合法性方面，相关法律体系内部很难做到和谐统一，也难以完全符合实质合法性标准。一方面，政府机关管理的法律法规体系存在庞杂、臃肿的问题，而聚焦于低碳化管理方面更加复杂，再加上各地的经济发展水平、生态环境状况、法律文明环境存在差异，出现了不和谐以及不一致的规定。另一方面，大部分地方立法都是对上位法或者其他省市规定的抄袭，以各省市根据《条例》所颁布的地方性法规而言，其条文内容较少考虑地方特色，相似程度较高，鲜有创新，呈现出较为低级的重复。

第二，在合理性方面，存在经验立法、工程立法、政绩立法、封闭立法等违背客观规律的非科学立法情形。例如，一些地方颁布的有关于绿色建筑的规则标准，其设计之初就直接提出了“零碳”要求，这明显有违“双碳”目标推进的客观规律。

法律制度落实效能弱

法治实现的关键并不仅仅是制度的完善，还有制度的落实。从当前政府机关低碳化管理的现状看，部分政府机关仍然存在“高碳行政”现象。

 

表1  2017-2021年政府机关一般公共服务支出统计表

数据来源：2018-2022年《中国统计年鉴》

 

从表1可以看出，我国政府机关一般公共服务支出在一般公共预算支出中的占比始终在8%上下浮动，支出数额呈现出缓慢上升的趋势。其中，属于“高碳行政行为”的“三公消费”是一般公共服务支出的主要支出，其在支出额中的占比较高；公车使用频次的增加必然会增加碳排放量，公款接待和公费出差中所存在的奢侈浪费、超标消费问题等也会加剧碳污染。

与此同时，政府机关在日常办公中仍存在“高碳办公”现象，如纸笔等办公用品的重复采购和利用率低、一次性办公材料数量的增多、水电等能源的铺张浪费，还有非节能、高能耗办公用品的采购数量多，能耗强度较高的老旧建筑所导致的能源消耗等等。相关统计数据显示，我国政府机构（包括公共教育部门）的能源消费约占全国能源消费总量的5%，年能源消费费用超过800亿元。①整体而言，政府机关的人均年用电量、用水量等都高于城市居民人均用量。此外，一些制度性弊端也造成能源的隐性消费，如由于政府职责和功能设置不完善导致的结构性浪费、缺乏决策问责机制导致的决策性浪费、行政时间成本浪费等等。

政府机关低碳化管理中存在事权配置不清和监督约束机制乏力等问题，是影响制度效能的根源性问题。政府机关低碳化管理主要由机关事务管理部门负责，但经调查发现，很多部门不愿将其权力下放到机关事务管理部门，而机关事务管理部门的制约权力较弱，这就导致机关事务管理格局仍然是分散且单一的管理模式，核心职能不突出，对具体工作职能的认识也不到位。①

行政低碳原则：政府机关低碳化管理的法治起点

 “双碳”目标是推进中国式现代化的重要抓手，而法治对于“双碳”目标的实现尤为关键。政府机关低碳化管理法治建构的起点应当是法律原则的确定，而法律原则源起于理念价值的提炼。因此，政府机关低碳化管理法律原则的确定应当通过对低碳理念的价值提炼得以实现。

“低碳”理念的引入

“双碳”目标的实现需要法治助力，健全实现“双碳”目标的法治体系。

以法治之力推进政府机关低碳化管理的关键在于理念夯实，即从价值理念出发，提升政府机关低碳化管理的法治意识。为此，行政法的理念必然要发生转变，在原有理念的基础上注入新的“低碳”理念，如风险管理理念、生态保护理念、能源节约理念、长远效率理念等等，以此正确引导、创立低碳时代的行政行为。

为贯彻“低碳”理念，各省市纷纷展开了政府机关低碳化管理的工作安排，采取节水节电、推行无纸化办公、倡导绿色出行等多种举措。

从当前的相关法律制度来看，存在承认“低碳”理念却未革新行政法基本原则的矛盾现象，传统的合法行政原则和合理行政原则的指导理念、调整方式等较为滞后，在功能上不能为碳风险问题提供解决方案。

从“低碳”理念到行政低碳原则

“低碳”理念从形式层面和实质层面要符合行政法基本原则的界定标准，有学者对其进行提炼确立了低碳行政原则。①政府机关作为全社会绿色转型的表率和标杆，要坚持认同和践行理性“生态政府”“低碳政府”②的行为规范。

对低碳行政的价值理念进行提炼，形成指导政府机关低碳化管理的行政低碳原则，有利于“双碳”目标在行政机关内部的落实。

行政低碳原则强调行政主体自身的低碳化，本质强调政府机关行政效率与低碳发展的相适应，政府机关低碳化管理充分体现理念价值与行政低碳原则的内在要求，二者互为表里并相得益彰。

“三要素”：政府机关低碳化管理的法治建构

按照行政低碳原则，政府机关在行政过程中的组织、物质、程序等各种要素都必须符合低碳标准，确保行政本身的低碳化。政府机关低碳化管理的法治建构应以上述三要素为关注点，实现组织要素、物质要素和程序要素的低碳化、法治化。

组织要素：精兵简政

“精兵”是对政府人员的精简化、低碳化。一是要对政府机关的人员数额进行明确限制，建立科学合理的低碳政绩考核制度,将各项低碳指标的实现纳入领导干预政绩考核标准体系，将其日常低碳化行为也作为政绩考核角度，以此实现对政府机关人员尤其是领导干部的数量控制。二是要设置合理的公务员职务正常进出机制。以能上能下为组织原则，依法实施晋升、降职、撤职处理。后者则主要是依法针对冗杂超编人员予以清减，充分发挥各类人员的最大价值。

“简政”就是对政府机构的精简化、低碳化，主要侧重于解决机构复杂冗杂问题。一是要严格控制临时机构的设置，尤其是在疫情防控期间，为推动疫情防控工作的整体安排与资源调配，设置了大量应急处置型临时机构，以及协调与沟通型、监管与控制型、指挥与决策型临时机构。针对这几类临时机构，必须明确设置保留标准条件，以撤销为原则，保留为例外，即便是予以保留的，任务完成或期限届满时一般也要予以撤销，将相关工作移交给现有的职能部门。二要关注政府机关的内设机构，尤其是要破解其所存在的权责交叉、职责重叠问题，对其予以精简化、低碳化，可以通过政府职责重构，根据内设机构的具体功能来合理配置权限资源，并建构“闭环式”的内设机构运行协同机制，有效提升专业型机构的职责权重。

物质要素：绿色公物

在公物消费方面，主要表现为对政府采购的严格控制。2002年颁布的《中华人民共和国政府采购法》明确规定，政府采购要关注保护环境这一政策目标，从中央到地方、从法律到地方文件，大都涉及绿色采购、低碳采购问题。为充分贯彻落实政府低碳采购策略，要配套建立健全低碳标志产品认证制度，建立低碳节能产品数据库和黑白名录，率先应用低碳产品和低碳技术。同时，要严格控制采购数量，以此避免各行政机构频繁、重复采购办公用品，可以建立跨行政机构的办公用品调剂机制，从整体上盘活办公用品存量，使其做到物尽其用，发挥最大效用，避免过度浪费。

在公物使用方面，倡导“低碳办公”。从办公环境出发，倡导建造和使用符合节能标准的办公建筑以及办公设备系统，而其新建、维修和改造都应当符合节能减排的科学标准。限制“三公消费”，各地区根据国家下达的节能减排目标针对各种物质要素的使用总量制定控制性规划，并进行季度或者年度考核，对使用频次少的政府机关进行奖励。实施政府内部日常管理的节能细则。办公用品要提倡使用低碳化材料，并尽量实行无纸化办公，可以设置行政文本削减制度，尽可能减少高碳化材料的使用。行政行为生态环境实现低碳化,如实现办公垃圾的环保排放与回收,加强办公区域的绿化建设等。

程序要素：程序简化

在内部程序上，要改革公文报送、逐级报批等繁文缛节，可以借助数据算法等新型网络技术，以省政府为单位的“块数据”建设，提出标准化要求，推行跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据互联融合与共享以及再造流程。通过大数据优化配置机关运行资源，建成并完善信息化管理平台，全面落实精细化、低碳化管理。

外部程序低碳化的重点是行政审批制度，一方面要持续深化“放管服”改革，关注简政放权、放管结合、优化服务的协同推进，明确简政放权是政府行政体制改革的前提基础，放管结合是改革的手段措施，优化服务是在前两者实施良好的基础上的目标追求。对政府职能予以科学准确的界定，事权配置划分要清晰，明确权力上收和下放之间的关系。另一方面，引入低碳化改革助力“放管服”改革，运用大数据、算法等现代科学技术，提倡行政程序的无纸化、电子化、数据化，尤其要大力推进电子政务，借助现代化的信息通信技术，提供更为网络化、快捷化、个性化的行政许可服务。对于新型的行政许可程序，明确统一建设标准，避免出现重复建设和信息孤岛问题，要配套建立相应的行政许可过程中信息收集、信息利用、数据开放、数据保护和政府信息共享的法律规则，尤其是关注电子政务安全立法问题，明确规定电子政务安全标准、具体措施以及惩戒规定等。同时，还要实现行政许可程序的流程再造、强化对行政相对人的权利保障。政府机关事务管理部门可以自主开发机关事务通APP，优化办事流程，提倡内部行政事务网上一站式办理，从“最多跑一次”向“跑零次”转型。

可以预见，随着行政低碳理念的提炼和深化，一个与低碳社会、低碳经济相适应的低碳政府将会形成，这是一个值得法学界进一步研究和探讨的前沿性课题。

（编辑  宋斌斌）