经济导刊
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我国在重大项目引进中的得与失

刘德冰 来源: 2023.07.24 13:52:21


 

在中国高质量对外开放中,重大项目引进是我国开展对外经贸合作的重要方面。本文从微观上解剖一个麻雀,谈谈在“术”的层面我们应该怎么应对,谈谈过去我国在重大项目引进当中的得与失。

新中国成立初期的技术引进工作

新中国成立以来,党和政府一直非常重视开展国际贸易和经济技术合作。无论当时内外部的环境如何艰难,国家千方百计地利用当时的各种机会和条件来决策部署推动和国际社会的合作。

新中国成立之初,我们的工业基础非常薄弱。1949年全国钢铁总产量不足16万吨,因为依赖进口,多数工业品都冠以洋名字、洋商标。新中国百废俱兴,迫切需要一个和平、友好、宽松的国际环境,以便开展对外贸易和技术引进,促进国家工业化建设,改善人民生活。但是,194910月美国西方国家成立北大西洋公约组织之后,随即就建立了“巴黎统筹委员会”,对所谓“共产主义国家”实行技术封锁和禁运,其中对中国的封锁清单达到500多项产品和技术,比针对苏联东欧国家的封锁措施还要严厉。1950年朝鲜战争爆发后,美国对中国的禁运清单达到1600多项。在这一形势下,中国外交采取“一边倒”政策,与以苏联为首的社会主义阵营开展大规模合作。

20世纪50年代初“一五”时期,我国启动了著名的“156项工程, 其中包括一汽、一拖、一重、一机床等一大批国有重要骨干企业。156项工程的实施,是中国工业化迈出的第一步。

20世纪60-70年代,我们陆续引进了一些重大工业项目,如1972年的“四三方案”。197812月,中国技术公司与日本新日铁签订了关于订购上海宝山钢铁总厂成套设备的总协议,这个协议是在党的十一届三中全会闭幕的前一天,在上海签订的。

当时,上述国家重大项目对外引进工作,都由外贸部的两家中央企业负责实施,即中国技术进出口总公司和中国机械进出口总公司。

改革开放后的重大项目引进工作

改革开放后,国家加快了从西方发达国家引进技术装备的步伐,批准了数千项引进项目,包括从轻工家电到基础设施等一些重大技术装备,包括能源、电站、石油开发,核电,以及各类工程机械和加工设备的专有技术、专利产品、生产线和成套设备,涵盖了我国几乎所有的工业领域,遍及全国各地。

随着国家综合实力的提高,为适应经济发展的需要,90年代初我国引进了一批国家级重大项目,如三峡工程、西气东输、小浪底水利枢纽的关键装备。这些关键设备或从国外进口,或采取技术引进的方式在国内搞合作生产。

21世纪初,我国实施了燃气轮机电站建设和技术引进项目,AP1000型核电站自主化依托工程,以及青藏铁路和高铁全系列项目。这些重大项目的实施,对国家经济社会发展产生了积极的作用。经过40多年飞速发展,中国GDP已经稳坐世界第二,货物贸易连续多年位居世界第一。1978年,全国的机电产品和成套设备出口额仅3.3亿美元,其中有1.8亿美元是各类工具农具等小设备。现在我国机电产品(含成套设备和高科技装备)的出口,已经连续六七年超过了1万亿美元。这是全国人民在党的坚强领导下,战胜重重困难所取得的成果,当然也与大量引进国外先进技术装备、吸引外资来华投资兴业的历史密不可分。

在与国际社会的合作中,我们坚持了毛主席和周总理制定的基本方针:坚持独立自主、自力更生,同时积极争取与国际社会进行平等互利的贸易和技术合作,即“两条腿走路”。从156项工程开始,国家就建立了比较周密的工业化布局,也建立了行业和地方间有效的协调机制。

重型燃气轮机电站技术引进项目

我们从一个燃气轮机电站的建设和技术引进来看项目是如何操作的。这是2001年,在朱镕基总理的关心下,由国家发改委领导实施的一个国家重大项目。

20世纪末,在亚洲金融危机的冲击下,世界经济发展乏力。而与此同时,中国经济一枝独秀,特别是长三角、珠三角地区经济高速增长,导致电力供应出现缺口,当地拉闸限电几乎成为常态,严重影响经济发展和人民生活。为了解决燃眉之急,国家需要尽快建设一批发电站。燃气轮机发电技术与其他类型的发电技术相比,明显的优点是建设周期短,有可靠的调峰功能,污染排放低。不过燃气轮机技术复杂,被誉为机械工业“皇冠上的明珠”;当时这项技术被美国GE、德国西门子、法国阿尔斯通、日本三菱重工这四大巨头垄断。

当时我国重型燃气产业还没有起步,国家希望引进一批国外燃气电站,同时引进重型燃气轮机制造技术。但西方公司只卖设备,没有丝毫转让技术的意愿。为了以较合理的价格买到燃气电站设备,确保外方向我国企业转让制造技术,就需要组成联合体参与设备采购的招标;要确保项目的运作,又要符合国际贸易通行规则。于是我们筹划了一种特别的项目运作模式“招标+谈判”,后来国际上称为捆绑采购。

招标分两步走,第一是资格预审,第二是设备采购。资格预审是按照世界银行的标准,这是不可撼动的,但我们同时要求国外制造厂家做出两项承诺:一是必须向中国制造企业转让技术;二是必须与中国的一家企业组成投标联合体。这两个承诺是硬指标,我方实行一票否决,不能做出有效承诺的外国企业,无权参加以后的设备采购。德国西门子就是在资格预审阶段被排除了。

这个资格预审和后来的商务谈判很有挑战性,当时国家发改委有关领导和部门以及参加这个项目的人员,都做出了很大的努力。这个项目首批涉及六个国家的大型发电集团,一共有11个电站,23台重型燃气轮机;国内制造部门涉及三大动力集团(哈电集团、上海电气、四川东方电气)以及第一重型机械集团,南京汽轮机集团,和一些国内的制造厂。

引进的燃气技术是当时世界上最先进的E级、F级燃气轮机。项目的争执难点是外商能否向中国企业转让技术,并组成联合体一起投标;价格能否控制在合理区间;国内制造部门和发电部门的关系如何协调。能否从第一台设备引进开始就逐步实现本地化生产,形成中国燃气轮机产业体系。

时任国家发改委副主任,国家能源局局长张国宝同志,为这个项目倾注了大量的智慧和心血。项目由中国技术进出口总公司牵头,编制招标文件、技术转让协议、设备采购合同和相关的全套技术附件,以公开、公平竞争的市场化原则进行商业运作。国家有关部委如机械工业联合会、国家电力规划设计总院等,也做了大量的协调工作。国内相关领域多位院士和顶级专家也参加了该项目全过程运作。

首批项目于200335日在北京签字,美国GE、哈电集团和日本三菱重工、东方电气集团正式签订了合同。项目启动时确定的生产目标——引进制造技术、争取合理价格、落实本地化生产,在合同中都得到了落实。

事后复盘时我们注意到,虽然有少量的高温部件技术,外商没有同意转让,但这些部件都以独资或者合资的方式建立了制造基地。总体来说,合同执行的情况是令人欣慰的。外商免费转让技术,免费为中国企业相当数量的人员提供在国外的培训、在中国国产化过程当中进行技术指导等方面,都得到较好的落实。设备价格也较大幅度地低于同期国际市场同类设备的采购价格。特别是四川东方电气集团克服了2008年汶川地震造成的极大困难,2009年就通过通用技术集团的海经公司,向白俄罗斯出口了两套用日本三菱重工的技术在国内生产的燃气轮机发电设备。朱镕基总理曾经专门打电话对项目给予了高度的肯定。

燃气轮机项目运作的模式,在一定程度上为后来的核电、青藏铁路机车和高速铁路全系列项目的运作提供了参考和借鉴。当时外贸部的两家老公司(中国技术进出口总公司,中国机械进出口总公司)通过对几十年积累的设备采购和技术引进经验的总结和摸索形成的一套模式,对项目进行了成功运作,这是技贸结合模式的升华。燃气轮机项目顺利完成后,张国宝同志在《人民日报》发表了《现代化是买不来的》一文。

 现代化是买不来的

党的二十大报告提出,要推进高水平对外开放,依托我国超大规模市场优势,以国内大循环吸引国际资源要素,增强国内国际两个市场,两种资源联动效应,提升贸易投资合作质量和水平,稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放,合理缩减外资准入负面清单,依法保护外商投资权益,营造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。

只要我们坚决贯彻落实好党和国家的决策,做实做好各项工作,我们一定会迎来对外开放和国际合作的新局面。

我们必须清醒地看到,在高端制造、高科技的不少领域,我们的研发创新能力和发达国家之间存在的差距还是很大的。像我们经手引进的这些重大项目和技术,尽管当时是世界上的先进技术和先进装备,但由于国内体制和政策方面的一些原因,没有真正的及时做好产业化、让这些产品投入市场;而国外公司新的一代又一代的技术和产品问世了,这些新产品又进一步挤压了我国的产业生存和发展的空间。在一些领域,我们总是摆脱不了引进、落后,再引进、再落后这样一种非常被动的局面。我们在20世纪80年代引进的一些技术,消化吸收能力仍然保持在当年的水平,而国外的技术已经进入21世纪第三个10年了。

我们有很多装备的核心部件,几十年来一直没有实现本地化,不得不长期依赖进口。其中主要的一个原因,就是我国有关方面往往是把工作重心放在项目的筹划和前期运作上,而忽略了要“扶上马送一程”的必要,使得很多项目成了虎头蛇尾,甚至成了烂尾工程。

国家一直在鼓励产学研一体化,但在实施当中缺乏强有力的牵头单位和责任人,形不成合力,导致迟迟出不了成果。

有些地区和企业在对外合作中比较自大,不注意尊重知识产权,缺乏专利保护意识。或者盲目跟风,不顾自身的客观条件和市场需求,拼命抢项目落地,造成很多部门产品的产能严重过剩。

最后,我们在对外引进中存在比较严重的浮躁现象,缺乏一张蓝图绘到底的韧性和恒心。

引进技术的建议

21世纪是新技术、新产业、新市场蓬勃发展的世纪,传统的产业将面临颠覆性的变革,技术产品的更新换代势在必行。国家在科技创新、产业振兴上的使命和任务依然非常艰巨。我结合工作体会,提出四点建议。

第一,国家应该保持集中力量办大事的优势和成功做法。要积极捕捉国际高科技和新产品发展的信息,及时统筹部署国家层面的重大技术开发和引进工作。国家在对项目的执行方给予有力的政策支持的同时,还应该建立一套形成规模化、产业化的全套流程的监督和保障体系,坦率地说,以前是有这套体系的,有关部门也很重视,但后来交给了企业,就没人关心了。

第二,落实企业是引进的主体。要强化企业负责人的项目终身责任制,要对项目的实施进行责任审计,保证项目全过程的责任和目标不偏离。

第三,面对复杂的国际环境,要以利益共同体的理念和真实亲诚的态度。“真实亲诚”这四个字是2013年习近平总书记出访非洲的时候提出来的。应该以真实亲诚的态度善待所有愿意和我们合作的国家,特别是企业,要维护他们的合法权益,特别是在专利保护、知识产权保护方面。争取自主可控不是要排除与外国技术的合作,而是更要创造机会和条件与他们合作。

第四,要把好引进合同的质量关。现在的标准招标文件、技术引进合同、协议的范本,都是可以从网上下载的,但这些文件既然能下得来,说明是过期的;它是买卖双方、引进方和转让方经过了多少年、多少轮的谈判、让步最后形成的结果,而且里面可能还会有很多的“地雷”,不能不经过认真分析,拿来主义。

现代化是买不来的,在国际技术转让中,最新的关键技术是人家的看家本领,是绝对不会卖给你的。所以我们在推进现代化建设中,从根本上讲,还是应该依靠我们自己在技术研发和创新上下力气。同时,我们对引进的国外的技术和装备,不管是央企还是民企,应该建立一套共享机制,通过市场化的运作平台来共享这些引进的成果,带动国家整体层面的技术升级和提高。

(编辑  季节)



* 刘德冰,中国通用技术投资咨询公司原董事长、中国技术进出口总公司原副总裁。

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