经济导刊
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百年变局中产业补贴及其国际规则的重新认识

徐程锦 来源: 2023.07.24 13:55:50




 

产业补贴是近些年常常引起争议的话题。一方面,产业补贴被认为具有非市场特征,是政府不当干预市场甚至是计划经济的标志;另一方面,长期作为“市场经济标杆”的美国和欧盟这几年也开始大量使用产业补贴。在国际经贸领域,产业补贴从未正式成为WTO规则改革议题,但涉及产业补贴的规则建议、争端解决案件总会引起WTO成员广泛关注。当前很有必要在新的时代背景下准确认识产业补贴的新特征,并回答相关的一系列重要问题。

产业补贴新的时代背景

对任何议题的讨论和评价都离不开其所处的时代背景。当前,百年变局下三股历史力量交汇,决定了产业补贴的作用将大幅上升。

全球化处于历史轮回的低潮期

二战后,为消除国际贸易壁垒成立的《关税与贸易总协定》(GATT),推进了20世纪全球化的高潮。20世纪60-70年代,GATT“肯尼迪回合东京回合分别大幅削减了关税和非关税贸易壁垒。20世纪80年代美日贸易战及美国对日本和欧洲滥用301调查、反倾销和反补贴调查,将全球化带入一个小低潮。1995年世界贸易组织(WTO)成立和2001年中国入世,将全球化推至前所未有的高潮期,一直持续至2016年特朗普政府上台,此后全球化再次步入低潮。在全球化的低潮期,国家更注重自身实力建设,国际规则的约束力相对下降。

政府作用处于历史轮回的高潮期

通观历史发展,政府作用的轮回通常与当时处于主导地位的经济思想和意识形态相关,实力最强国家的意识形态又能影响其他国家。以美国为例,自南北战争以后的重建时期至19世纪末,市场自由竞争和政府“无为而治”(laissez-faire)一直处于主导地位。1901-1921年,老罗斯福、塔夫脱、威尔逊三位总统执政的“进步时代”,政府的作用开始上升,金融监管、环境保护、反垄断、食品安全等部门和制度密集建立。小罗斯福总统 “新政”时期,政府作用达到高潮。同时,英国经济学家凯恩斯论证了总需求管理对维持经济增长的重要性,为加强政府在经济中的作用提供了理论基础。20世纪70年代的滞涨使凯恩斯主义逐渐失势,新自由主义经济学和“里根经济学”在理论和政策领域相得益彰,最终凝聚为“华盛顿共识”,强调市场竞争、反对政府干预再次成为主流。此后在新自由主义经济学统治近40年后,政府作用开始回潮。

近年来,在理论层面,美国财政部长耶伦提出“现代供给侧经济学”,主张政府应在供给侧积极发挥作用,加大对劳动力、科技创新、基础设施的公共投资力度;在实践层面,美国动用出口管制等手段直接打压特定企业,用产业补贴推动制造业回流,这些超出之前对政府作用一般认知的方式在西方世界已被逐渐接受,甚至得到效仿。

新一代产业科技革命处于爆发期

迄今为止,人类已经历以机械化、电气化、信息化为核心特征的三次工业革命。当前,以智能化、绿色化为特征的新一代产业科技革命正处于爆发期,核心技术研发投入大、风险高,政府的推动作用日益重要。根据美国白宫公布的数据,2023年,仅美国能源部和商务部在人工智能和量子计算技术研发预算就达11.44亿美元;通常被认为是企业家创新典范的马斯克,其猎鹰9火箭应用了大量由美国航空航天局出资研发并免费开放的技术;可能为人类能源问题提供永久解决方案的受控核聚变技术,在各国均由政府性科研机构主导研发。

在未来1020年内,政府在经济运行中将更加积极主动地发挥作用,尽力为本国在国际竞争中争取优势地位,维护国家安全。产业补贴是政府发挥作用的重要方式,但这并不意味着产业补贴将一直保持强势作用,当未来新的国际政治格局形成、新一代核心技术及主导产业进入发展成熟期时,政府和补贴作用将再次下降。

产业补贴呈现新的时代特点

当前的产业补贴有鲜明的时代特征,实质是东西方相互借鉴,而原有的国际规则已明显落后于时代的需要。

美欧的产业补贴瞄准新一代产业科技革命的核心技术

当前以美国为首的西方国家的核心利益是继续把控新一代产业科技革命的主导权,其产业补贴的对象基本可以对应新一代产业科技革命的核心技术。20221130日,美国商务部长雷蒙多在麻省理工学院发表应对“中国挑战”的演讲,提到美国当前重点发展3个领域的核心技术:一是先进计算,包括微电子、人工智能、量子计算,二是清洁能源,三是生物技术。美国的主要产业补贴几乎与此一一对应。补贴额高达527亿美元的《芯片与科学法》支持的是微电子,即集成电路,高端集成电路又是发展人工智能技术的必要条件;《通胀削减法》支持的是清洁能源,近3700亿美元补贴的对象主要是新能源汽车、电池、清洁能源及相关发电设备;《国家生物技术和生物制造倡议》行政令支持的是生物技术,美国政府将投资近30亿美元补贴用于生物制造的原材料和基础设施。

追随美国脚步,欧盟也推出《芯片法》草案,拟投入超过400亿欧元支持集成电路生产和技术创新;金额超2000亿欧元的REPowerEU计划则是欧盟向绿色能源转型的主要补贴项目。为把握以智能和绿色为核心的新一代产业科技革命主导权,美欧在产业补贴方面已基本完成布局。

中国正在以政府引导的产业投资替代产业补贴

近年来,中国政府一直强调产业政策要从差异化、选择性向普惠化、功能性转变。作为产业政策的一种主要实施手段,产业补贴也遵循上述转变方向,特别是实施方式更加强调市场化,甚至已不再是传统意义上的产业补贴。决定产业补贴转型的一个重要背景是,近年来中国各级政府都面临财政紧平衡问题,很难再无偿给予某个产业高额补贴,因此支持产业发展的方式必须转变。

替代产业补贴的一个重要方式是以“合肥模式”为代表的政府引导的产业投资。“合肥模式”可以概括为三方面特征。一是聚焦核心技术和战略性新兴产业。合肥的政府性投融资平台先后投资了京东方、长鑫存储、蔚来等企业,其中京东方的崛起基本解决了中国此前面临的“少屏”困境,蔚来更是成为中国在新能源汽车领域“换道超车”的成功代表。二是秉持专业的投资理念和操作流程。合肥建立了一支专业的“政府投行”队伍,投资人员对所投的产业链和相关前沿技术非常了解,委托专业的律师事务所和会计师事务所开展尽职调查,并与被投企业开展严谨细致的商业谈判,大幅提升了政府投资的科学性和专业度。三是拥有撬动市场化投资的效果及相应的退出渠道。

传统的产业补贴是政府的单方面投入,不存在偿还或退出问题。在“合肥模式”下,政府出资形成的约1000亿元的“基金丛林”带动社会投资近4000亿元;同时,政府投资像一般市场化基金一样,可以通过退出回收资金。蔚来的董事长李斌称,蔚来已陆续从合肥的产业投资基金手中回购了一部分股份,股份原值为15亿元,蔚来已为此支付了75亿元,政府基金的增值部分可投入新的基金,再度投资于相关产业链。

“合肥模式”显著区别于传统的产业补贴模式,并正在得到越来越多地方政府的借鉴。尽管当前各地的政府引导基金仍存在种种问题,但更加科学合理的运作模式将在地方政府创新实践中逐渐规范完善,并引领政府产业投资的发展方向。

WTO补贴规则已落后于时代需要

美欧等国一直对现行WTO补贴规则心存不满,认为无法约束以中国产业补贴为代表的所谓“非市场行为”,中国在WTO补贴规则改革问题上一直处于被动应对地位。但从中国的角度看,推动产业科技创新已经成为国家的首要任务,而现行WTO补贴规则并不符合产业科技创新的需要,中国也存在主动参与改革国际规则的内在诉求。

一是现行WTO补贴规则对不同产业未做区分。WTO《补贴与反补贴措施协定》(SCM协定)规定,若补贴仅给予某一特定企业或产业,则补贴具有专向性。在当前时代背景下,不同产业间的重要性并不相同。例如,中美均不给纺织产业提供补贴,但对于集成电路产业则都有补贴,美国有《芯片与科学法》,中国有税收优惠政策。若SCM协定对于给纺织产业的补贴和给集成电路产业的补贴做出同等评价,无论中国、美国还是欧盟,均不可能同意。

二是不可诉补贴规则不足以支撑产业科技创新需要。SCM协定下的不可诉补贴(相当于例外规则)已经失效,有人主张恢复不可诉补贴规则,其中对于研发补贴的例外可为中国支持创新的补贴提供保护。但研发补贴例外并不足以支撑创新。SCM协定的研发补贴规则涵盖基础研究、应用研究、竞争前开发,这是典型的研发阶段;但研发只是创新的一个环节,仅意味着在实验室得出技术发明成果,而创新则要求将技术成果应用于现实生产,产生新生产方式和新产品并被市场接受,提高生产效率或提高人民生活质量。仅规定研发补贴例外意味着创新其他环节所必需的补贴得不到规则保护。例如,研发之后的“产业化”(commercialization)是决定创新成败的关键环节,也是很多初创企业最难飞越的“死亡之谷”。美国支持中小企业创新的补贴项目“小型企业创新研究”(SBIR)主要支持的就是新技术的产业化环节,而此类补贴在现行SCM协定中并未得到体现并获得相应保护。因此,即使恢复不可诉补贴规则,也需要做出修改才能符合产业科技创新需要。

三是现行WTO补贴规则可能被用来打压后发国家的技术进步。现行SCM协定规定,如果专向于特定产业的补贴给同类进口产品造成损害,则违反国际规则;损害包括进口产品价格降低或销量减少。上述规则有可能被美欧等国滥用,阻碍中国产业科技进步。例如,国家重大科技专项资助了国产民用大飞机的开发,若国产民用大飞机成功开拓了国内和国际市场,必然造成当前市场垄断者波音和空客的飞机价格降低或销量减少。从中国的视角看,国产大飞机为世界市场增加了竞争因素、提供了新的选择;但从美欧的视角看,则是对其大飞机产业的损害,并有可能以此为由,借助SCM协定将重大科技专项认定为违反国际规则。在此前美欧互诉民用大飞机补贴的WTO争端解决案件中,上诉机构就曾依据类似逻辑将美国用于资助大飞机新机型开发的研发补贴认定为违反国际规则。如今,这种国际规则及其法律解释上的缺陷有可能被美欧滥用,打击追赶型国家的产业技术进步。

对于产业补贴问题的思考

产业补贴不是问题,如何科学地实施产业补贴才是问题

产业补贴是政府发挥作用的一种手段,只要不是对政府发挥作用本身存在偏见,就不应对产业补贴另眼相看。党的十八届三中全会提出,让市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。在此指引下,真正需要讨论的是如何科学实施产业补贴,以更好发挥政府作用。当前各国都将产业科技创新作为主要任务,判断政府是否更好发挥作用的标准,应是包括产业补贴在内的政府作用方式是否符合创新的要求和内在规律。产业科技创新自有其规律,有些方面需要企业发挥主体作用,有些市场失灵之处需要政府予以弥补。没有支持技术创新而仅支持企业盲目扩大产能的补贴、挑选了错误的技术路线和企业而浪费公共资源的补贴之所以不好,不是因为产业补贴不好,而是因为这些补贴不符合创新的规律,并非政府在创新中应该发挥作用的领域,当然应该改正。但如果产业补贴能为高风险的创新活动提供资金支持,能帮助初创企业成功飞越“死亡之谷”,能加速新技术和新产品的推广应用,则应该承认这些产业补贴是好的补贴。

WTO补贴规则应将有利于发展和创新作为改革方向

当前美欧主张改革国际补贴规则,将纠正“非市场”行为作为主要改革方向,并以此对中国施加压力。这仍然是在旧的“华盛顿共识”理论指导下,将市场与政府的对立关系作为主要矛盾而提出的主张。中国要想变被动为主动,就需要结合新的时代主题和主要矛盾,为国际规则改革界定新的方向。在当前背景下,这个方向应是有利于发展和创新。过去40年,中国作为超大规模经济体成功实现工业化,为很多发展中国家提供了“中国式现代化”新的道路选择;面对新一轮科技革命和产业变革,广大发展中国家也想搭上创新的快车。对于在发展和创新中能发挥积极作用的产业补贴,应予以总结并在国际规则中留出充足空间,便于各国结合国情开展政策实践。将有利于发展和创新作为国际补贴规则的改革方向,将是比纠正“非市场”行为更容易获得大多数国家,特别是广大发展中国家欢迎的选择。

对所谓“补贴竞赛”的担忧不应成为反对产业补贴的理由

目前有观点认为,在国际规则中对产业补贴持宽容态度,将在国家间制造不公平,因为富国可用于补贴的资源更多,穷国将在“补贴竞赛”中进一步拉开与富国的差距。此类以“补贴竞赛”为由反对产业补贴的观点似是而非。首先,不同国家使用补贴的目标不同,不具有可比性。对于大多数国家,使用产业补贴的目标主要是发展本国产业、实现工业化,进而提升人民生活水平。而对于中美欧等大国而言,使用产业补贴的目标是掌握新一代产业科技革命的主导权,使新一轮科技革命和产业变革率先在本国成为现实。大国和小国使用补贴的目标不同,实施方式和评价标准也不一样,不宜简单相互比较。其次,在目标相同的国家之间,产业补贴的竞争也是国家能力的竞争。在中美欧等目标相同的国家之间,的确在一定程度上存在“补贴竞赛”的问题。为了掌握下一代产业科技革命的核心技术、尽快推动产业变革,中美欧都需要调动包括产业补贴在内的各种资源,实质是国家综合实力的竞争,而不限于单纯的“补贴竞赛”。但这种竞争对于整个人类社会或许是有益的。成功实现新一代产业科技革命,将使整个人类社会的生产力提升到新的高度,并创造出巨大的社会财富。产业补贴在此过程中要发挥积极作用,则需要实施补贴的国家深刻理解创新规律、科学调配国家资源,并在引领新一代产业科技革命的过程中,产生政府作用新的范式。

新一轮产业科技革命带来的生产力提升和经济、政治理论进步将使大多数国家从中受益,即使存在“补贴竞赛”,多数国家也会乐见其成。

(编辑 季节)



* 徐程锦,工业和信息化部国际经济技术合作中心副研究员。

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