经济导刊
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美日韩应对人口老龄化的政策选择与启示

杨洋 来源: 2023.07.24 13:49:49


 

2023初,法国针对退休制度改革爆发了大规模罢工抗议活动,引发全球对养老金与退休制度改革的高度关注。过去30年来,养老金与退休制度改革一直是法国政治的痛点之一。虽然社会各界都承认改革有必要,但历届政府都未能制定出一个被广泛认可的改革方案。

2023110日,法国总理博尔内公布了强制性养老金制度改革方案核心内容有四点:一是自今年91日起,法定退休年龄每年延长3个月,从目前的62岁调整至203064岁;二是领取全额退休金,无论从何时开始工作,养老保险缴纳年限仍保持在43年;三是提高退休金额度,将全额退休金最低标准每月提高100欧元;四是保留从事体力劳动或较早开始工作的职工申请提前退休的权利,并为那些因健康问题而受困的退休者增加养老金。这项改革措施虽然符合马克龙总统连任时的竞选承诺,但并未得到民众的支持。民意调查显示,由于获取全额退休金的条件更加严苛,超过三分之二的法国民众反对该提议,更有超百万民众直接采取了罢工和街头抗议等方式激烈回应。法国劳工组织表示,调整退休年龄门槛将那些很早就开始工作的低技能工作和贫困人口造成重大打击

当前,全世界各国老正呈快速上升趋势。世界银行预测,从2020年到2030年,60岁以上人口将从10亿人增加到14亿人,占世界人口的六分之一。世界卫生组织研究数据表明,2020-2050年,全世界80岁以上人口将增加两倍,达到4.26亿人。人口老龄化各国财政、卫生和社会服务系统带来重大挑战,许多国家在提高退休年龄、削减福利或减免税收等方面都面临艰难的政策抉择。

伴随老龄化而来的是养老金潜在不足的问题。世界银行预计,到2050年,全球的养老金缺将高达总额的23%左右,主要国家将普遍面临纳税人数逐步减少、领取养老金人数比例增加的挑战。

日本多措并举应对老龄化严峻挑战

老龄化是日本长期面临的主要挑战之一。自1950年以来,日本65岁以上的老人占人口比例逐年增加,2022年比例达29.1%居世界第二仅次于摩纳哥),75岁以上人口首次占比超15%,预计2040年占比将提升至35.3%。日本人口的中位年龄为48.7岁,远超世界平均中位年龄30.2岁。人口老龄化和低出生率使社会结构发生巨大变化。据日本法政大学教授小黑一正研究,2025年,日本战后婴儿潮最年轻者也将年满75岁。从2025年到2040年,20-64岁的工作年龄人口将减少约1000万,带来的负面影响如同海啸一般

日本厚生劳动省今年发布的数据显示,2022年日本人口出生率降至历史新低,新增人口跌破80死亡人数158.2万,创历史新高。日本内阁补佐官森雅子指出,这一趋势可能导致“日本逐渐消失”。

日本养老保障制度的三大支柱

日本养老保障制度“年金制度”主要由公共养老保险体系、企业养老金和个人储蓄养老金三大支柱构成。

第一支柱为公共养老保险体系。主要包括国民年金和厚生年金。公共养老保险体系采取代际互助机制和强制性全覆盖模式,是日本养老保障的基础。20岁到59岁的所有居民必须缴纳公共养老金。20224月至20233月,农民和个体户月缴额为16590日元,其中国家承担一半;企业职工缴费额为月薪的18.3%,企业和个人各承担一半。

第二支柱为企业年金。主要包括确定缴费型企业年金(DC)、确定给付型企业年金(DB)和现金余额养老金(CB)。该养老金计划主要面向在职员工,类似于延迟工资,由企业直接从工资中扣除,并在退休时一次性返还。

第三支柱主要为个人定额缴费养老金(iDeCo)计划和个人储蓄账户(NISA)两种模式,其覆盖率分别为25%50%,属于以储备养老金为目的、自负盈亏的定投基金计划。iDeCo缴款截止为65NISA适用于20岁以上日本居民,可免除20%的资本利得收入和五年内每年投资不超过100万日元的股息征税。从2014年开始,日本居民最多可通过NISA进行10年的免税投资,累计投资额上限为500万日元。

为老龄人口营造健康生活

日本积极为老龄人口营造健康生活,在快速推进城市化进程的同时确保城市居民在当地以安全、独立、舒适的方式养老,主要措施如下

其一,推动老年人再就业,让老龄人口保持身心健康。2015年,日本政府提出“智慧白金社会”倡议,制定了“社会5.0”未来愿景,鼓励老年人过丰富多彩的“百岁生活”,继续在社会生活中发挥积极作用,为老年人构建不断增长的商品和服务市场,推动“长寿经济”的发展

其二,重新规划基础设施,满足因人口老龄化对城市建设所产生的特殊需求。例如,将部分学校改造为老龄人口护理设施场所,重新规划社区设施用途,以供多代人日常聚会使用和在紧急情况下用作救灾中心;翻新空置住房,吸引年轻学生和艺术家为社区增添创新动力等。

其三,调整城市出行环境设施,为公共交通设施配备兼具包容性、智能型的通用设计功能。日本国土交通省在人行横道、公共建筑和交通系统等方面推行了老龄友好和无障碍设计原则,老年人可充分享受城市的无障碍化设施和适宜步行的街区环境。日本最新版的《无障碍法》还将新建和现有建筑、公共交通运营商和设施的无障碍原则,纳入单一法律框架下。这些改进为老年人出行提供了便利,扩大了他们的工作和社交活动范围。

改革以“安全性”为重点

日本将改革确定缴费型企业年金(DC新立法将于2024121日生效。改革提高DC分项限额,放宽DC缴款员工的个人定额缴费养老金IdeCo参与限制。自2001年引入DC以来,雇主提供的养老金安排已逐渐从确定给付企业年金(DB)转变为DC,或将两者相组合。

据日媒报道,厚生劳动省理事会开始审议定于2025年推进的日本养老金制度改革“安全性”是改革的重点。领取养老金的老人数量在增加,工作年龄人口正在减少。日本将确保养老金替代率(养老金占工作人口平均工资的比例)维持在50%以上。为此采取四种方案:一是将支付养老金年龄从60岁延长到64岁;二是将部分福利养老金资源分配入国民年金计划;三是将企业年金制度的覆盖范围扩大到短时工,以提高福利金额;四是将国民年金制度中领取基本养老金所需注册期从40年延长至45年,或将国民年金缴款支付期限从40岁到59岁改为45岁到64岁。

日本政府根据人口老龄化的现实状况,深挖老年人劳动潜力,试图盘活“长寿经济”;同时将老年人生活与城市规划发展、数字化发展有机融合,并以“安全性”为原则,采取多项措施避免养老金资金池亏空,以保障老年人口较高质量的生活品质。

韩国养老体系关注低收入老年群体

韩国于2017年步入老年社会,其老年人口比例预计从2019年的14.9%增长到2067年的46.5%,工作年龄人口预期将低于老年人口。预计2045年,韩国的平均年龄位居世界首位,成为“世界上最老人口”的国家。与此同时,韩国65岁以上人口有近一半生活在相对贫困中,老年贫困已成为韩国紧迫的社会问题。据韩媒测算,由于低出生率、人口老龄化和经济增长放缓,韩国国民养老金服务(NPS)资金池将于2055年耗尽,主要原因在于预计缴纳国民养老金的人数减少,领取者人数增加,导致保费入不敷出。面对严峻形势,尹锡悦政府承诺将推动全面改革韩国国民养老金制度。

韩国应对老龄化及其影响的措施包括采用多支柱养老金体系加强退休人员收入保障,提高劳动生产率以弥补工作年龄人口的减少,并推动老年人友好型行业发展。

韩国多支柱养老金体系

韩国养老金体系以第一支柱为主体,第二第三支柱协调,同时还有资助贫困老人的“零支柱”。

第一支柱由国民养老金计划(NPS)和特殊职业养老金两部分组成。国民养老金计划由政府规划并调整替代率水平的缴费型国家主权养老基金,实行全国统一管理。加入该计划的国民需按照加入年份的替代率标准确定领取待遇水平。在国民养老金计划中,职工缴款率占月收入的9%,由雇主和个人分别缴纳4.5%。个体经营者每月全额负担本人当月收入金额的9%。加入该计划超过10年且年龄超过60岁的人群,可按月领取终身养老金。

第二支柱为企业年金制度(ERB),由雇主缴,主要分为确定给付DB)和确定缴费型(DC)两种类型。在DB计划中,雇员退休福利预先确定,而雇主的投入投资结果改变,所有收益和风险均由雇主承担。在DC计划中,雇员年工资的十二分之一或以上应作为缴款,支付给雇员的养老金账户。雇员的投入资金是固定的,要自行选择投资组合并承担风险和收益。无论DB还是DC计划,其缴费比例均为8.3%,由雇主承担。领取退休养老金的条件是年龄满55岁且已缴费累计满10年。

第三支柱为个人养老金计划。为满足多样化养老保障需求,韩国于1994年建立了个人养老金计划。该计划旨在积累和运营雇员一次性支付或雇主及雇员根据雇员选择支付的缴款。其产品主要由银行、资产管理公司和保险公司提供,包括两类:一是养老金积累型产品;二是养老金保险类产品。参加个人养老金计划者按照产品合同约定缴费满5年之后,即可从55岁开始按月领取个人养老金。

“零支柱”是指提供给低收入老年人群的保障措施。韩国基础养老金计划是一项由税收资助的福利,计划规定65周岁及以上的老人,如符合领取条件,可按照其家庭收入情况,每月领取10万元至20万韩元的养老金补助。

加强退休人员的收入保障体系

随着平均预期寿命延长,老年人口的贫困问题或将加剧。韩国第三基本方案旨在加强公共和私人退休收入保障体系。为弥补公共养老金制度不足,政府选择扩大妇女养老金参与权利,鼓励开展一次性或兼职特殊就业。通过建立单列的国民养老金制度,放宽住房养老金和农田养老金要求,增加提交养老金人数。韩国政府还通过改善金融体系,积极应对老年人资产面临的长期风险问题。

多手段提高老年人生活质量

为提高老年人生活质量,韩国政府采取了推动健康里程系统、加强慢性病管理、扩大综合护理服务、加强长期护理保险体系质量管理、提升临终关怀治疗服务等一系列措施。政府还积极发展适合老年人的休闲文化,支持志愿者参与;并通过协助老年人出租住房,对老年司机进行强制性安全培训的实际措施,切实帮助老年人提高收入水平;通过建立老年人保护区来减少老年行人的交通事故,创造安全的生活环境。

韩国第三个低生育率和老龄化社会基本计划(2016-2020)旨在促进与老年人相关的医疗保健、旅游和食品等工业部门,支持开发通用设计和以用户为导向的老年人友好型产品。为了应对老龄化和城市化导致农村地区人口下降的局面,政府还提出了回归并振兴家园的措施。为了有效使用国家财政资源,政府采取了重组准重复金融项目、扩大收入基础和管理中长期金融风险等措施。

“参数化改革”提升养老体系的持续性

为应对人口老龄化的严峻形势,韩国国会特别养老金改革委员会提出一项“参数化改革”,旨在稳定养老金融资,提高安全性,保证老年人口的生活质量。

其一,提高养老金一般提取年龄,提升面向较贫穷养老金领取者支持力度。这一举措将支持国民养老金服务的财务可持续性,有助于减少老年人贫困和人口快速老龄化对劳动力的影响。领取养老金的年龄将从62岁逐渐提升为65岁,最终达到70岁。

其二,将现有9%的养老金缴款率逐步提高至15%。从长远来看,缴款率需要增加一倍以上,才能为韩国政府目前40%的收入替代率提供充足的资金支持。

其三,增加税收优惠,韩国的个人养老金仅占国内生产总值的32%,远低于经合组织国家的平均水平,参与率低且储蓄收益少。为所有工人引入可选择退出的自动注册,以促进参与个人养老金计划。

其四,延长工作年限,延长养老金缴款期,尽量减少提前退休的情况出现。个人缴纳养老金的年龄推迟至64岁。韩国还计划加强社会安全网,改善养老福利系统的智能化和便利化程度。

总体而言,韩国改革措施侧重于解决老年人口减贫问题,通过增加对企业年金和个人养老金计划的支持力度,提高老年人收入;同时以增加缴款和设置严格的投资组合目标等方式,填补养老金资金缺口,提升养老金计划的长期可持续性。

美国多重养老保障注重发挥政府、企业和个人合力

美国最新人口普查结果显示,3.28亿人口中有5400万人年龄超65岁,占人口总数的16.5%,到2030年将增长至7400万人,即每5名美国人中就有1名达到65岁退休年龄。85岁以上最需要看护的人群数量增长更快,从2000年至2040年间几乎翻两番,将对医疗保健系统社会保障系统带来重大挑战。

美国退休保障政策的三大支柱

美国的退休保障制度有三大支柱:联邦退休金制度、企业年金计划和个人退休金计划。

第一支柱为联邦退休金制度。该制度是由政府主导并强制实施的基本保险制度,旨在提供保障型社会福利。社会保障税由联邦政府在全国范围内按照工资一定比率征收,企业按照雇员社会保障号码代扣代缴,由财政部国内工资局统一收缴并专项进入社会保障署设立的社会保障基金。雇员缴纳40个季度税款后,才能在退休后每月领取联邦退休金。退休金的计算取决于实际退休年龄。达到法定退休年龄退休者,才能享受全额退休金。提前退休将导致退休金减额发放。

针对65岁以上每月收入不足1913美元(2023年标准)的低收入老人,在联邦退休金及其他收入不足以维持生计的情况下,美国社会保障署会根据联邦附加保障收入计划,由联邦政府财政收入提供生活补助金。

第二支柱为企业年金计划。该计划包括401K计划和403(b)计划等,由企业主导,雇主和雇员共同出资,享受税收优惠。这是美国雇主为雇员提供的最广泛的退休福利计划。雇主为雇员缴费的比例由劳资双方协议确定,通常为雇员工资的3%7%2023年,所计算缴款的员工薪酬不超过33万美元。401K账户归雇员所有,离职时由雇员自行转入其选定的401K基金公司。该公司为雇员提供各种投资组合选择,如定期存款、股票、债券、指数基金、ETF和平衡基金等。雇员自主决定投资决策,并承担投资风险。401K计划的税收优惠又名延迟纳税Tax Defer),被誉为政府提供给中产阶级的大礼包。雇员在缴费和投资收益上免税,直到退休时从账户领取养老金时,再基于账户总额,缴纳个人所得税。由于退休人员的收入普遍下降,纳税基数随之减小,再加上投资收益免税,其实际缴纳的个人所得税将大幅下降。

第三支柱为个人退休金计划(Individual Retirement Accounts,简称IRA)。与401K账户不同,IRA账户由参与者本人开设,由个人自愿参加并享受联邦政府提供的税收优惠。任何16岁以上、70.5岁以下且年薪不超过一定数额者均可到有资质设立IRA基金的银行、基金公司等金融机构开设账户。IRA账户有最高缴费限额,由户主自行管理,开户银行和基金公司等金融机构提供不同组合的IRA基金投资建议。用户根据自身情况和投资偏好进行投资管理。退休后从账户领取的养老金取决于缴费数额和投资收益情况。IRA提供低税率、免税利息、股息和投资收益等多种税收优惠措施。户主在提取款项前无需缴纳税款,可在退休后支取时再缴纳税款。

改革退休储蓄计划

202212月下旬,拜登政府出台的《为每个社区做好退休准备(SECURE2.0版法案》,对退休储蓄计划作出了一系列改革调整:

1)提高须开始支取账户金额的最低年龄:计划将最低年龄逐步提高到2033年的75岁。提前支取账户金额的扣款比例进一步降低。

2)推出401(k)403(b)计划紧急费用提款:从2024年开始,雇员可从退休账户中提早申请紧急提款,以满足突发需求。最高可用额度为1000美元,每年只能使用一次,且无需缴纳10%的税。公司还允许雇员通过自动扣除工资的方式,设立紧急储蓄账户,上限为2500美元。

3)扩大401(k)403(b)计划自动注册范围。2025年开始,将扩大401(k) 403(b)计划的自动注册范围,以鼓励增加参与度。雇员可根据需要选择退出。

4)创建便捷搜索的数据库,帮助居民找回遗忘的退休福利。现实中,有数以百万计的 401(k) 账户经常被用户遗忘,无人认领的退休福利总额接近一万亿美元。劳工部将统一暂存和管理这部分福利,并接受居民通过查询数据库核对具体信息。

5)年均工作500999小时的兼职工人只需要连续工作两年,就可以获得公司401(k)企业年金,此前连续工作时长要求为三年。

6)持续推动远程医疗和虚拟健康监测等方式,为更多老年人提供服务。

总体而言,美国退休保障制度改革将力争扩大受众范围,提升退保灵活性,提高资金支取和账户管理便捷度,降低取款门槛,且针对特殊情况实施更为人性化的提款政策。

日、韩、美社会养老保障政策改革思路启示

通过梳理日韩美为缓解人口老龄化问题所采取的养老社会保障改革措施,结合世界经济论坛、OECD、国际货币基金组织、世界银行、联合国经济和社会事务部等国际组织提出的综合性建议,目前对退休制度进行改革的思路可以总结为如下几点:

  1. 在适当范围内提高退休年龄,挖掘银发人群对刺激商品和服务市场的潜能;通过恰当方式,保持老年雇员对雇主的吸引力,以提供就业服务支持,将老年人的技能和经验等优势转化为促进社会发展的宝贵资源;

  2. 随着预期寿命和退休年龄的提升,将适当提高开始支取国民养老金的年龄,缓解社会保障资压力;

  3. 在作为第三支柱的个人养老金等领域进行创新性尝试,适当提升缴款率、低税率和免税利息等多种税收优惠措施等方式,提升养老基金的储蓄水平;

  4. 增加包括自营职业者和合同雇员在内的劳动力市场缴纳企业年金及个人养老金覆盖范围,通过提高社会保障缴款和养老金计划资产水平、延长债务融资、提高医疗共同支付率、适当提升消费税等措施,更好地支撑养老金系统的平稳运营;

  5. 通过限制在退休年龄之前获得非必需福利的情形,保证退休基金最大程度专款专用;

  6. 适当采取倾斜性举措,较贫困养老金领取者群体的支持力度;

  7. 提高养老金计划资金管理的透明度,定期公布资金实时情况,设置严格的投资组合目标,改善养老金治理水平,增加民众信心;

  8. 为应对部分人群可能发生的紧急用款需求,制定更为人性化和灵活的提款政策;

  9. 推动技术革命和数字创新。采用智能与互联社会的新模式,通过建设智慧城市和发展老年人友好型产业,使用物联网技术或人工智能为老年人口和家庭提供支持,提升长期护理水平,构建对老龄人口友好的智慧体系,促进老龄化和城市化进程协同发展,为老年群体的高质量生活提供科技保障。

    (编辑  杨利红

     



* 杨洋,中信改革发展研究基金会项目主管兼研究助理。

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