经济导刊
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全力推动制度型开放 增创国际合作与竞争新优势

田予 来源: 2022.09.08 15:25:45


 

2018年中央经济工作会议首次提出了制度型开放[1],这是在面对百年未有之大变局的挑战背景下,中央为继续参与和推动经济全球化而做出的重大决策。对于制度型开放的基本内容和重大意义、制度型开放面临的严峻挑战、实施制度型开放需要做什么、如何贯彻中央的重大决策,本文提出一些看法和建议。

制度型开放的重大意义

持续发展背景下的主动对标

“制度型开放”这一表述,是2018年中央经济工作会议上提出的新要求,“推动全方位对外开放,要适应新形势,把握新特点,推动由商品和要素型开放向规则等制度型开放转变”; 20213月公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步强调,“全面提高对外开放水平,推进贸易和投资自由化便利化,持续深化商品和要素流动型开放,稳步拓展规则、规制、管理、标准等制度型开放”,“构建与国际通行规则相衔接的制度体系和监管模式”。[2]中央就对外开放提出的新要求,尤其是对制度型开放,包含以下基本内容:

第一,逐步由政策型开放转变为制度型开放。在商品和要素开放的初级阶段,我国的经济体制正在从计划经济体制向市场经济体制转型,对市场经济体制中的许多机制以“摸着石头过河”的方式进行探索,因此不可避免地需要以灵活的政策型开放为主。随着我国社会主义市场经济改革的深化,“放管服”改革向纵深推进,政府行为的规范化,使得这些改革逐步以制度、规则、规制、管理、标准等形式固定下来,需要促使我国在对外开放中逐步转变为相对稳定的制度型开放。

第二,国内规则与国际通行规则相衔接。我国不仅要在商品和市场要素层面上对外开放,在规则和制度层面上也要对外开放。规则和制度层面上的对外开放要求我们既要统筹国内法治与涉外法治[3],又要主动对标国际通行规则,包括主动对标WTO多边经贸规则中的基本原则和制度,在法律移植和法律输出[4]过程中建立起与国际通行规则相衔接的国内规则制度体系和监管模式。

增创国际合作和竞争新优势

习近平主席在谈到支持浦东新区高水平改革开放时指出:“要深入推进高水平制度型开放,增创国际合作和竞争新优势。” [5]适应新形势,把握新特点,推动全方位对外开放,要通过实现高水平的制度型开放,增创我国国际合作与竞争的新优势:一是通过制度开放解决我国进一步深化改革的方向问题。制度型开放需要主动对标国际通行规则,这一主动对标过程必须通过深化改革来推进,同时要朝着国内制度与国际通行规则相衔接的方向推进;改革我国经济制度中不符合竞争中性原则的制度;改革政府管理中不公开、不透明的制度;要实现我国经济制度的市场化、法治化、国际化。这些制度型开放是以对标改革为基础,决定下一步深化改革的方向,对于增创国际合作与竞争具有重大意义。二是通过制度型开放解决我国国际合作和竞争中成本优势减弱的问题。走向全方位对外开放,即从货物贸易到服务贸易、技术贸易、数字贸易、碳中和贸易;从实体经济到金融、虚拟经济;从国际贸易到国际投资;从商品和要素市场到其规则制度等,各方面都要提升对外开放的质量。在改革开放进入新的发展阶段,我国传统的土地、劳动力等低成本的竞争优势正在减弱,尤其是在数字经济、绿色经济等新经济领域中,土地、劳动力等传统低成本竞争优势呈现出边际效益递减的趋势,而制度比较优势的重要性日益凸显。因此,通过制度型开放发挥比较优势在新经济领域具有重大意义。制度型开放是适应新形势、新特点的对外开放;是促成国内规则与国际通行规则相衔接的对外开放;是高水平增创国际合作和竞争新优势的对外开放。

中央提出制度型开放的决策,是将中国经济和世界经济更好地融合在一起的战略自觉;是对国际通行规则体系这一国际经贸领域里的公共产品的一次主动对标,意在建立更加平等、公开、公正、可预期的国际通行规则体系;是一次需要克服固有观念,伴以思想解放的一种更加主动、更高格局的对外开放新策略。

制度型开放所面临的严峻挑战

作为一项对我国深化改革、扩大开放具有重要意义的决策,制度型开放在贯彻实施过程中将不可避免地面临严峻的挑战,能否有效、有力地回应挑战是决定其成败的决定性因素之一。

国际规则层面:三大矛盾被激化带来的严峻挑战

2022617日,WTO副总干事张向晨在接受澎拜新闻记者采访时指出:“WTO的结构性问题、体制性问题没有解决,各方的利益如何在越来越复杂的全球化的竞争中来加以平衡?发达国家与发展中国家之间的矛盾、发达国家之间内部的矛盾、发展中国家内部的矛盾怎么来处理?这些都是非常复杂的问题。”他指出的WTO结构问题中出现的各种矛盾,也折射出我们在国际化过程中可能面临的各类矛盾的挑战。

龙永图曾经说:“入世谈判时中国始终坚持了两个很重要的原则:一是中国属于发展中国家,二是中国实行的是社会主义市场经济。”[6]这表明中国入世时就在发展利益和制度利益两个方面同西方国家存在矛盾,现在无非是矛盾激化,引发了安全利益的对立和冲突。结合国际经贸规则发展的历史,我们认为,中国和美西方国家在国际经贸规则领域里的关系始终涉及三方面主要矛盾:

第一,发展利益矛盾。由于发展中国家的经济发展水平低于发达国家,导致发达国家企业与发展中国家企业在市场竞争中可能获得不公平竞争利益,从而在各国之间产生矛盾。我国和美西方国家在发展利益矛盾方面的核心冲突问题包括:中国是否仍属于发展中国家,是否在利用其发展中国家的待遇获得不合理的竞争利益。

第二,制度利益矛盾。由于各国在与市场经济相关联的国有企业和国家产业政策等制度方面存在差异,导致相关国家企业在市场竞争中可能获得不公平竞争利益,从而在各国之间产生矛盾。我国和美西方国家在制度利益矛盾方面的核心冲突问题包括:社会主义的市场经济是否属于市场经济,是否与以市场经济为基础形成的国际经贸规则的基本原则和制度相对立和冲突,是否必然导致国家间不公平竞争。

第三,安全利益矛盾。由于国家自身经济竞争和发展,可能导致对其他国家安全利益的影响,各国为维护其自身国家安全利益,进而在各国之间产生矛盾。我国与美国在安全利益矛盾方面的核心冲突问题包括:中国的制度安全是否需要得到承认和保护,中国发展的哪些事项威胁了美国的国家安全,美国是否在滥用国家安全,用不合理的制裁、脱钩等方式损害中国利益,抑制中国发展。2008年金融危机以来,三大矛盾交织在一起产生了“共振”,加剧了三大矛盾的对立和冲突,极大地增加了我国国内规则与国际通行规则相衔接的制度型开放的难度,这是我们必然面临的严峻挑战。

美西方国家策略层面:美国提出的投资、结盟、竞争策略带来严峻挑战

美国错误地认为,发展利益矛盾和制度利益矛盾已经发展到了对立和冲突的程度,并导致制度利益矛盾和安全利益矛盾不可调和,因此提出了投资、结盟、竞争的应对策略。为此,美国联合其他西方国家在国际上企图促成以下共识和措施:

第一,达成中国社会主义市场经济已经不属于市场经济的所谓“志同道合”的共识,并以制度利益矛盾不可调和为由,主导将WTO多边经贸规则向“拉帮结派”的区域性规则转变,建立不包括中国的区域性规则,同时联合区域规则体系各成员国与中国形成所谓竞争关系,共同遏制中国经济的发展。例如,美国联合欧盟、日本从2017年开始发表了数份联合声明,认定中国特色的经济制度是非市场经济制度;[7]20225月启动的由美国主导的印太经济框架(Indo-Pacific Economic FrameworkIPEF[8]等等。

第二,以完善发展中国家享有的特殊和差别待遇制度为由,取消中国的发展中国家待遇,激化中国和美西方国家的发展利益矛盾,进一步遏制中国经济的发展。

第三,以国家安全为由滥用国家安全例外条款,并依据其国内法对中国施加各种不合理的制裁、脱钩措施,意在从国际供应链中排斥中国,激化中美之间的安全利益矛盾,继续维护其全球霸权地位。美国这种错误判断可能严重激化矛盾,其主导将WTO多边经贸规则向“拉帮结派”的区域性规则转变的做法,是制度型开放必然面临的严峻挑战。

国内制度层面:我国经济制度与国际通行规则的差异带来的严峻挑战

随着中国全方位开放的深入,中国诸多开放领域都与国内制度密切相连,例如服务贸易的商业存在,投资的国民待遇,数字经济的国家安全,绿色发展中碳中和的国家责任等。只有使这些国内制度与国际经贸规则中的相关规则有机地融合在一起,不再形成制度障碍,全方位开放才能得到制度保障并顺利实现。由于我国实行社会主义市场经济,我国的市场经济与美西方国家的市场经济是有所不同的,制度差异导致的矛盾,既需要坚持我国社会主义市场经济的基本属性,又需要改革其中不符合国际经贸规则和市场经济公平竞争原则的相关制度。如果不能很好地厘清应该坚持什么、改革什么,也会使国内规则与国际通行规则相衔接的制度型开放面临新的挑战。

应对挑战,推动制度型开放的措施:对内改革与对外融合并举

坚持合作发展,是应对度型开放所面临挑战的基本策略。中国要继续坚持经济全球化,在认清经济全球化过程中国家间矛盾冲突本质的基础上,提出解决国家间矛盾的中国方案;以最大的诚意避免或减缓矛盾和冲突,促使相关国家逐步重新回到合作发展的道路上,维护经济全球化的继续发展。制度利益矛盾在我国入世时就存在,美国主导的区域性规则针对的主要是我国的社会主义市场经济,因此有必要以解决制度利益矛盾为基础,在缓和或解决制度利益矛盾的前提下,循序渐进地推动缓和或解决发展利益矛盾和安全利益矛盾,避免三大矛盾同时激化产生共振。与此同时,将各国在新形势、新特点背景下产生的新需求,通过法律移植和法律输出体系性地融和在一起,两大举措并举。

一方面,我国需要通过法律移植主动对标国际通行规则,改革国内不符合国际通行规则的制度,使得我国制度在与国际通行规则的衔接中更加通畅;另一方面,我国需要将经济发展中形成的有益于其他国家借鉴的成果经验和有益于缓解或解决各国矛盾的成功方法形成法律输出。只有这种双向的制度型开放才能使我国国内法治和涉外法治结合起来,使我国国内规则和国际通行规则衔接起来。

对内改革:通过法律移植对标国际通行规则,深化国内经济改革

我国与美西方国家在制度利益矛盾方面的核心分歧是,我国的社会主义市场经济是否仍然属于市场经济?这是一个国内规则与国际通行规则相衔接过程中必须解决的核心问题。依据《中华人民共和国宪法》第六条、第七条和第十五条的相关规定,在社会主义初级阶段,公有制为主体、国有经济是主导力量、按劳分配,是中国特色社会主义市场经济的三项原则[9],这三项原则是实现我国经济能够不断满足人民群众对美好生活需要的社会主义属性的制度保证。现有多边经贸规则既没有规定国家只能按什么比例设立多少国有企业,也没有规定国有经济在国民经济中只能起什么作用,更没有规范各国的分配制度。实践中有不少国家,比如新加坡和一些发展中国家,不仅设立了大量国有企业,而且这些企业在国民经济中发挥着主导作用;一些西方发达国家,其在历史上和现实中也不同程度地存在着相似的经济制度。因此,依据中国宪法规定形成的社会主义市场经济制度与多边经贸规则并不是矛盾的,也是中国必须坚持和维护的。

我国和美西方国家在制度利益矛盾方面对立和冲突的关键问题是,社会主义市场经济中三项原则的实现路径是否与多边经贸规则相一致。根据国际经贸规则基本原则和立法精神,除非涉及国家安全,在企业市场竞争微观层面,政府应该促使和鼓励各种所有制企业通过市场竞争机制公平参与竞争,在各种所有制企业公平竞争基础上,实现国家宏观层面的以公有制为主体、国有经济为主导的经济制度。换言之,政府不应该通过对不同所有制企业适用不同的行政保护措施和产业政策来实现国家的宏观经济制度。这与我国反对美西方国家在国际经贸规则中专门加入针对国有企业的规则有着同样的道理和逻辑。

因此,我国可以输入上述基本原则和立法精神,并从以下三个方面考虑借鉴对标、深化改革:

第一,改革不符合商业考量原则的公有制企业相关制度。对于为了实现公有制为主体的经济制度而专门针对公有制企业(主要是国有企业)实行的国有企业分类、国有企业经营指标等制度中可能存在的不符合商业考虑原则的相关制度进行改革,使得各种所有制企业在竞争中性的法治环境中充满同样的竞争活力。

第二,改革不符合公平竞争原则的非商业援助相关制度。对于为了实现以国有经济为主导的经济制度,专门针对如何整体性发挥国有经济主导力量实行的产业政策、市场准入、指定垄断、对产业政策和国有企业的财政金融支持等制度中可能存在的不符合公平竞争原则的非商业援助相关制度进行改革,使得整个国家宏观经济能够在促进公平竞争的条件下发展。

第三,改革非公开透明和可预期的政府管理经济模式。改革政府部门某些通过政策性文件、部门规章,而非法律法规管理经济的方法,使得政府部门对市场经济的管理模式转变为更公开透明、更具全局性和更可预见的法治管理模式。

上述三项国内制度改革,既可以吸引外资发展经济,以更高水平的对外开放推动外资量增质升,也是我国经济发展成为自主创新经济所必需的。

对外融合:通过法律输出针对各国新需求,提出国际通行规则改革新方案

在国内规则与国际通行规则相衔接的过程中,我国要对标国际通行规则深化改革,也要适时推动国际通行规则进行相应改革,完善和丰富关于缓和或解决矛盾方面的规则,使各国国内规则更易于与国际通行规则相衔接。国际经贸规则在其发展过程中,为了缓和或解决矛盾,形成了针对不同国家的不同情况而适用不同规则的差异性规则体系:为了解决发展利益矛盾,形成了以特殊和不同待遇为核心内容的差异性规则;为了解决制度利益矛盾,形成了以替代国价格、反补贴等调整不公平价格为核心内容的差异性规则;为了解决安全利益矛盾,形成了以国家安全例外为核心内容的差异性规则。这些成体系的差异性规则在过去比较有效地缓和或解决了三大矛盾,防止了矛盾发展到对立和冲突的程度。

在百年未有之大变局新形势和新特点下出现了新问题,面对美国提出的以“选边站”的区域性规则替代包容性的多边规则的解决办法,挑起矛盾更加对立和冲突,是“逆经济全球化”的;真正能够继续维护经济全球化发展的方法,将在坚持多边经贸规则基本原则和制度基础上,以前述成体系的差异性规则的方式,关联性、体系性地解决三大矛盾中产生的新问题(三大矛盾分别适用各自对应的规则解决避免矛盾各方发生对立和冲突。

在三大矛盾中,制度利益矛盾是主要矛盾,因此,首先通过制度型开放的方式加以缓和或解决制度利益矛盾。第一,反对美国将中国特色社会主义制度定性为非市场经济,制定能够进一步合理调整由于制度差异形成的不公平竞争利益的新的差异性规则。第二,我国社会主义市场经济中一个很重要的特色是在有效市场基础上,对市场失效的领域发挥有为政府的积极作用,这对中国经济的快速发展起了很好的作用。中国是最大的发展中国家,在其经济发展中摸索出来的这一经验对广大发展中国家具有一定借鉴意义。

在缓和或解决制度利益矛盾的同时,我国更在缓和或解决发展利益和安全利益矛盾方面,提出国际经贸规则应当改革和完善的建议。这些建议可以包括:第一,反对不合理地取消包括中国在内的一些发展中国家的特别待遇,但争取在发展中国家资格认定、特别待遇给予和取消问题、经济全球化导致的国家间产业转移可能引起的国家产业利益保护问题等方面形成共识,制定能够进一步合理调整由于发展差异可能导致的不公平竞争利益的新的差异性规则。第二,反对美国任意将制度利益矛盾转变为安全利益矛盾,在国际范围滥用其国内法长臂管辖,并依据其国内法对其他国家实施制裁、脱钩的行为。在推动限制一国依据其国内法实施制裁、脱钩以及有效适用阻断法等问题上形成共识,制定能够进一步缓和或避免政治冲突的新的差异性规则;争取在国家安全制度包括事项中加入制度安全,保护我国社会主义市场经济制度顺利发展,防止被恶意诋毁和不合理侵害。

综上所述,2018年中央工作会议做出了国内规则与国际通行规则相衔接的重大决策,确定了下一步深化改革的方向。2001年中国入世后,随着经济发展,围绕着中国是否属于市场经济国家,是否仍然应给予发展中国家待遇,是否危害着美国的安全利益,产生了制度利益、发展利益、安全利益三大矛盾。其实这三大矛盾在其他国家之间也存在,国际通行规则中已形成了调整矛盾的三类差异性规则,并且比较好地避免了矛盾发展到对立和冲突的程度。但是面对三大矛盾,美国不是在现有差异性规则框架下调整矛盾,而是提出投资、结盟、竞争的策略,企图以拉帮结派排斥中国的区域性规则调整矛盾,这是进一步深化改革必然面临的挑战。为了应对挑战,贯彻深化改革的重大决策,一方面应该以调整制度利益矛盾为抓手,主动对标国际通行规则中市场公平竞争的基本原则和制度,深化改革国内规则中不符合公平竞争的基本原则和相关制度,尽可能缩小与国际通行规则之间的差异。另一方面应该将各国对规则的不同诉求相互融合起来,特别需要针对美国滥用安全例外行为,研究制度安全诉求,坚持以体系性改革和完善差异性规则的方式调整矛盾,循序渐进地缓和或解决三大矛盾,避免三大矛盾发生共振。

(编辑  季节)



* 田予,律师,金诚同达律师事务所创始合伙人。

[1] 《制度型开放:全面对外开放的新阶段》,载人民网http://theory.people.com.cn/n1/2019/0116/c40531-30544434.html.

[2] 新华社:《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》,载中华人民共和国中央政府网http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.

[3] 参考《坚持统筹推进国内法治和涉外法治》,王轶,人民日报2021 3 19 日第 011

[4] 参考法制日报《推进法律移植与法律输出》201055

[5] 人民日报:习近平:在浦东开发开放30周年庆祝大会上的讲话 https://baijiahao.baidu.com/s?id=1683151629453731935&wfr=spider&for=pc 

[6]入世’20 年】龙永图:中国入世惠及全球,载腾讯新闻网https://new.qq.com/omn/20211211/20211211A0A6O000.html.

[7] Joint Statement of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union After a Trilateral Meetinghttps://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2021/november/joint-statement-trade-ministers-united-states-japan-and-european-union-after-trilateral-meeting

[8] Remarks by President Biden at Indo-Pacific Economic Framework For Prosperity Launch Eventhttps://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/05/23/remarks-by-president-biden-at-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity-launch-event/

[9] 《中华人民共和国宪法》(2018年)第6条:中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度,实行各尽所能、按劳分配的原则。国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。第7条:国有经济,即社会主义全民所有制经济,是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。第15条:国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法,完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序

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