经济导刊
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大力促进区域重大战略协同联动

范恒山 来源: 2022.09.08 15:29:15


区域问题是影响全局、关乎社会前途的重大问题。我国幅员辽阔,但地区发展很不平衡,运用国家战略促进区域协调发展进而推动整个国民经济和社会发展,是中国的一个创举,其效果已为过去几十年区域经济高速增长、日益协调的实践所展示和证明。可以说,区域战略在国家发展中具有举足轻重的地位。

我国区域协调发展战略的实施与实践效果

严格地说,我国促进区域协调发展战略的制定和实施始于上世纪90年代的中期。针对日益拉大且比较显著的地区差距,党的十四届五中全会提出,“应当把缩小地区差距作为一条长期坚持的重要方针”,并强调“从九五开始,要更加重视支持中西部地区经济的发展,逐步加大解决地区差距继续扩大趋势的力度,积极朝着缩小差距的方向努力”。[1]自此开始,缩小不合理地区差距、促进区域协调发展就提到了党和政府的重要议事日程之上。

遵循这个指导思想,国家陆续出台了一系列重大区域战略。到2006年,形成了以东、中、西和东北四大区域板块分类指导为特点的国家区域发展总体战略。针对四大板块战略覆盖的空间尺度仍然比较宽、一刀切状况依然是一定程度存在的事实,从2006年起,政府着手缩小区域政策的空间单元,通过为一些典型地区量身制订规划和方案,进一步将四大板块战略的实施加以深化、细化和实化。

国家区域协调发展战略即四大板块战略的实施,特别是对之深化、细化和实化带来了十分明显的效果,主要体现在三个方面:一是推动区域增长格局发生了革命性变化。所谓革命性变化,指的是前所未有的变化或根本性的变化。这个变化是,区域战略的实施扭转了长期以来东部地区经济增长一马当先、中西部与东部发展差距越拉越大的状况。2007年,西部地区的经济增长速度超过东部;而从2008年起,中部、西部和东北地区的经济增长速度全面超过东部。今天经济运行相对困难的东北地区,实际上从实施振兴东北战略的2003年起,一直到2012年,都曾实现了超高速的经济增长。实践表明,无论在计划经济年代还是在市场经济时代,东北地区经济发展都有过辉煌的表现。有人对东北经济运行有些担心甚至灰心,认为其发展难以出现新的转机,这种担忧是缺乏科学依据的,东北经济是可以搞好的,关键取决于我们怎样去做。

二是培育打造了一批重要的经济增长极。在京津冀、长三角、珠三角等东部地区的经济引擎能量得到进一步激发的同时,武汉城市圈、长株潭城市群、皖江城市带、成渝经济圈等一批中西部地区的增长极迅速崛起,显示出蓬勃旺盛的增长活力。

三是有力促进了困难地区的转型跨越。一批革命老区、集中连片贫困地区和资源枯竭型地区摆脱贫困,驶入经济发展的快车道,这得益于中央出台的一大批直接服务于它们的政策文件与发展规划。例如国务院《关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》,从实地调研到制定出台只用了90天时间。且这一文件措施实在,具有很高的含金量。经过这些年有针对性的扎实贯彻实施,赣南的发展面貌焕然一新,完全可以用今非昔比”“翻天覆地来形容。国家对乌蒙山、秦巴山等11个贫困连片地区和新疆南疆地区等三个深度贫困地区制定了区域发展与扶贫攻坚规划,这些扶持政策为贫困地区加快脱贫发挥了特别重要的作用。

实践证明,基于适宜的空间板块运用战略规划和政策文件实施分类指导,对加快缩小地区差别、促进区域协调发展是十分有效的。这个过程不仅带来了显著的实践效果,而且实现了理论上的重大突破,形成了一系列具有中国特色的区域经济理论和思想观点,完全可以构成一部中国独创性的区域经济学。

党的十八大以后,促进区域协调发展得到进一步的重视,战略谋划实施达到了前所未有的高度,党的最高层直接谋划与推动,一批区域重大战略陆续出台。与此同时,在政策指导上体现出一些新的特点,较为突出的有两个:一是更加注重跨区域、跨流域的经济区建设和一体联动。京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝双城经济圈建设等战略,所涉空间范围都是跨省域或跨区域、跨大流域的。二是更加注重聚力解决区域发展的突出矛盾和问题,最具标志性的就是实施扶贫攻坚战。绝对贫困是导致地区差距悬殊、影响区域协调发展的首要问题。经过艰苦努力,运用中国独创的方式,这场攻坚战成功实现了现行标准下农村贫困人口全部脱贫,在中华大地上第一次全面消除了绝对贫困,建立了全面小康社会。

今天,谋划、制定与实施区域战略和政策已列入各级党委、政府的核心议事日程,成为名副其实的“一把手工程”,也成为各地方各部门的自觉行动。地区的新领导、新班子到位后无一例外都把谋划区域发展格局作为优先开展的重点工作,区域战略与政策拥有的地位之高可谓前所未有。区域战略具有很强的感召力、集聚度和时代性,集高品位、强影响和大实惠于一体,作用举足轻重,成为推动高质量发展和全面建设现代化国家的根本支撑与关键抓手。中央要求深入实施区域重大战略和区域协调战略,促进东、中、西和东北地区协调发展。在今天,无论是短期谋划还是长期部署,区域战略与政策都成为当之无愧的主角。

实现区域重大战略协同联动的重要意义

我国地域广阔、情况复杂,尤其是区域发展严重不平衡。在实行全国一盘棋部署的基础上,根据不同区域板块的实际状况进行分类指导是十分必要的,能够大大提升区域战略指导的精准性、匹配度和有效性。虽然从空间上看,十八大以来所推出的区域重大战略是以跨省域或跨区域、跨大流域的,但从全国范围看,这仍然是一种区别了四大板块的另一种形式的分类指导。由于是一种基于较大地理空间的分类指导,换个角度看,它又是一种以自然地理为基础的相关省份间的一体联动,或者说是跨区域的一体联动。这样的一体联动有利于促进资源要素在更大范围流动和配置,从而能够提高区域整体经济运行的协调性和效率性。如果有科学理性的区域规划引领、坚强有力的组织机制推动、持之以恒的联动举措支撑等相配套,这种一体联动无疑有利于缩小战略覆盖区域各省份之间的发展差距,加快推动区域协调发展。

我国国情区情复杂性的表现之一是,即使以单个省份而论,其内部各地区间的发展差距也是很大的。从这个角度看,任何基于较大地理空间的分类指导同时也是一种缩小版的一刀切。此外,一般的逻辑是,战略覆盖的空间范围越宽,务实操作的难度就越大,不仅会因责任主体不清而影响工作力度,也容易导致实际操作浅尝辄止、大而化之。这构成了区域经济理论中一对有趣的矛盾:从合作联动角度看,空间范围似乎越大越好;从分类指导角度看,空间范围似乎越小越好,而它们又都是有利于促进区域协调发展的。

不少学者的研究成果表明,近些年在地区分化加剧的同时,地区间的发展差距又有所扩大,其产生的具体原因是什么,需要做进一步的研究。总结十一五及以后一个时期通过缩小政策指导空间单元带来的区域差距逐步缩小的成功经验,可以认定,秉持这样一种操作策略也是极为必要的,即在实施跨省域或跨区域、跨大流域的区域重大战略的同时,应着眼于一些空间尺度较小的特殊地带,量身打造具有针对性的战略规划和政策举措。这种基于区域板块细分的分类指导,能够弥补缩小版的一刀切或操作中大而化之带来的缺陷,从而有力地推动一些特殊地带摆脱困境、实现跨越发展。当然,这类基于较小空间板块的分类指导并非都需要由中央政府直接开展,其大部分应该是在国家指导下由省级行政区进行决策和实施。为了遏制区域差距扩大的势头,这项工作应与区域重大战略的谋划实施共同持续推进。

鉴于区域重大战略的独特功效和作用,必须促进各区域重大战略间的有机衔接和一体协同。这个问题如果处理不好,也会直接影响到对抑制不合理地区分化和缩小地区间发展差距所做出的各种努力。

区域重大战略是依特定区域的自然环境、当前基础、主要矛盾、基本需求等基本因素而制定的,其所体现的基本目标、战略定位、主要任务、基本政策安排等各不相同。这种不同是“因区制宜”的必然选择,也是体现其实施效果的必由之路。但有着明确区域指向的区域战略,也为各战略间的相互隔断提供了潜在条件,如果对其进行封闭性实施就有可能形成两种情形:一是各自为战。各自独立贯彻所涉区域的发展战略成了一件十分自然也非常正确的事情,但这也使一些地区囿于圈中而跌入自我循环境地。从宏观层面审视,这就是一种地区间的战略分割,准确地说,是在相互独立运作中使战略差别演变成为战略分割。二是各司其政。实施不同的政策成为相关地区的当然职责,也相应阻碍了相关政策在地区间的融通和灵活运用,形成了地区间的政策极差。

战略分割将导致要素自由流动直接受到限制,一些基于先行先试所形成的经验与做法得不到及时扩展,而规则、规制、管理标准等制度性要素开放也面临障碍等后果;而政策极差必然带来地区发展环境的差异、所得红利的悬殊,造成各地区发展机会的不均等和发展权利的不平等。也就是说,战略分割和政策极差都可能给区域发展带来新的不平衡,也可能会带来不合理的地区分化。这个问题往往被人们所忽视,包括被区域经济研究者所忽视。大家更多关注的是区域战略本身对促进区域发展和国民经济发展的正面作用,而区域战略本身的显著作用是毋庸置疑的。区域战略本身并不存在问题,但如何避免封闭性实施则是一个值得重视的问题。解决这个问题正确的思路是,大力推动并实现区域重大战略间的协同联动。

推动并实现区域重大战略的协同联动要关注开发性和平衡性:一是最大限度保持区域战略间措施实施的开放性。除了存在较大社会风险的先行先试项目、地域特性很强的发展改革举措、需要中央特殊授权或特别审批的事项这三种类型,各区域战略中所涉及的改革发展安排原则上都应对所有地区开放。一些体现现代市场经济本质要求的制度规则,尤其应允许各地相互借鉴和自主移植。二是最大限度保持区域战略间直接政策红利的平衡性。除了对特殊困难地区明确给予的政策优惠,原则上不应通过战略规划等直接给予特定地区优惠性财政金融政策支持,对处于经济发展高位的发达地区尤其如此。对这些地区的直接支持主要应集中在赋予其深化改革开放的先行先试权利上,而这种赋权又主要应集中于风险很大、成本较高、前景不明的试验项目上。一旦试验成功,应该及时向全国其他地区开放,防止因固化政策差别而形成或强化马太效应

强化区域重大战略协同联动的探索空间

任何实践活动的推进都需要理论的引领和支持,区域重大战略的研究、制定、实施是如此,促进区域重大战略的协同联动也是如此。作为理论工作者,我们要有强烈的社会责任担当和严谨的治学精神,在研究探索中应当把握住这样的导向或原则,即不仅要敢于批判,更要善于建设;不仅要讲否定什么,更要讲提倡什么;不仅要告诉不能做什么,而且要告诉应当怎么做;不仅要强调应当是什么,还要阐述只能做什么。总之,最为关键的是,既要提出问题,更要结合实际提出解决问题的思路与方案。

应当把推进区域重大战略间的协同联动作为一项重要使命,为之提供深刻的、源源不断的理论成果和政策建议。例如,各区域战略间的融合对接应秉持怎样的原则,可融合对接的主要内容有哪些,如何在实行战略开放中保障其直接覆盖地区必要的排他性探索权利,实现战略间协同联动需要构建怎样的体制机制,如何实现区域战略探索独特性和政策公平性的有机统一。与此相关值得研究的课题还有:不同层级区域战略实施对地区协调发展的影响、战略覆盖区域与非覆盖区域发展效应的差异、重大探索成果复制推广的原则与路径、区域战略协同联动的平台建设与运行,等等。

(编辑 杨利红)



* 范恒山,国家发展改革委原副秘书长。

[1] 《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》,江泽民在党的十四届五中全会闭幕时的讲话,1995928日。

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