马来西亚国有企业在国家经济发展中的作用及其展望

马来西亚是新兴经济体国家之一，曾被称为“亚洲四小虎”。本文重点研究马来西亚国有企业的发展状况、其在国家发展中所发挥的作用，以及未来可能扮演的角色。

马来西亚经济概况

马来西亚是一个多民族国家，主要由马来人、华人、印度人和原住民族组成。2023年，马来西亚总人口超过3400万，其中华人占23.0%马来西亚劳动力人数约1627万人，普遍接受中等教育，劳动力素质较高。2021年，马来西亚人类发展指数在193个国家中排名62位，略高于周边国家泰国的66位，中国的79位，属于高人类发展水平国家。平均受教育年限约为10.6年，高于周边国家泰国的8.7年，菲律宾的9年和中国的7.6年，但低于新加坡的11.9年。

马来西亚早期受印度教和佛教文化影响。15世纪，马六甲王朝成为其历史上第一个有史可载的王朝。16世纪后，马来西亚先后沦为葡萄牙、荷兰和英国的殖民地，并在二战期间被日本占领。1957年8月31日，马来亚联邦独立。1963年9月16日，马来亚联邦与新加坡、沙巴和沙捞越共同组成马来西亚。但随后1965年，新加坡脱离马来西亚独立。

马来西亚是君主立宪议会民主制的联邦国家，其政治体制是沿袭自英国的西敏寺制度。马来西亚独立后，1981年至2003年，在第四任总理马哈蒂尔执政期间，马来西亚经历了快速的经济增长，这得益于诸多原因。首先，马哈蒂尔采取“向东看”政策，主张学习日本韩国经验，打破关税壁垒，鼓励外资进入，专注于出口导向型工业化。其次，马哈蒂尔积极推动区域贸易合作，使马来西亚成为1992年成立的东盟自由贸易区的创始成员国之一，增强了马来西亚的国际地位。马哈蒂尔还积极推动马来西亚的基础设施发展，修建了各主要城市的轨道交通。马哈蒂尔倡导民族独立，推动民族经济发展，倡导亚洲价值观。通过与三菱、丰田等日本公司在汽车领域开展合作，马来西亚成立了宝腾（Proton），并成为东南亚第一个拥有国产汽车的国家。

2022年11月大选后，由人民公正党、民主行动党、国家诚信党组成的希望联盟同国民阵线、东马主要政党组成联合政府上台执政。

1. 独立后的经济发展

   马来西亚自独立以来成功实现了由主要依赖自然资源向多元制造业国家的转型。独立初期，其经济主要依赖农业和原材料出口，尤其是橡胶、锡、铁矿石和棕榈油。此外，在1956-1965年，马来西亚政府通过实施两个五年计划来增加对工业的投资，并修复在战争中被破坏的基础设施。

   自1970年以来，马来西亚的经济发展战略以三项长期政策为基础：1970年至1990年的新经济政策(NEP)，1990年至2000年的国家发展政策(NDP)和2001年至2010年的国家愿景政策(NVP)。19世纪70到90年代，马来西亚经济增长迅速，国家逐步向制造业和服务业转型。

   1997年的亚洲金融危机对马来西亚经济发展造成严重冲击，经济增长明显放缓。直到1999年后，马来西亚经济的增长仍呈现较大的波动，且经济增长率在2001年再次大幅下挫，表明其经济对外依赖程度越来越高，对国际市场的波动越来越敏感。此外，制造业的出口产品缺乏技术含金量，附加值较低。

   2001年，政府推出了“马来西亚2020”计划，目标是在2020年将马来西亚建设成一个高收入国家。该计划包括提升科技和创新能力、增强基础设施和改善人力资源等方面。

   2008年国际金融危机后，马来西亚的出口型工业再次受到冲击。政府在2010年推出了经济转型计划（ETP），这项计划着力发展服务业，投资建设公共基础产业，培育国内私人消费和投资的成长，旨在通过一系列的政策干预加强国内需求对经济的主导作用，突破中等收入陷阱。 2019年，马来西亚政府推出了“2030年共享繁荣愿景”。目前，马来西亚正在进行一系列经济和体制改革，制定2030年新工业大蓝图(NIMP 2030)和国家能源转型路线图(NETR)，以推动数字经济和绿色发展，促进国家财富实现可持续增长以及公平合理分配。

   （二）当前的经济结构与主要产业情况（三级标题）

   马来西亚经济结构较为多元。2024年，马来西亚国内生产总值按现价计算达到19467亿林吉特，同比增长约5.1%。马来西亚各行业产值及其增长率和GDP占比见表1。

   表 1 马来西亚各行业产值、增长率、GDP占比

与相邻东盟各国相比，2023年，在GDP总量上，马来西亚不及印度尼西亚、泰国、菲律宾，位列东盟十国中的第四位，以2015年不变价美元计算达到4011亿美元。在人均GDP方面，马来西亚则在新加坡、文莱后，位居东盟10国中的第三位，以2015年不变价美元计算，超过人均一万美元。总体来说，相较其邻国，马来西亚经济发展较好，在总量和人均方面均有优势（见表2）。

表2 2023年东盟十国GDP、人均GDP（以2015年不变价美元计算）

马来西亚的经济结构仍然较大程度地依赖出口（71.08%），但其国内需求也是经济增长的主要驱动力。马来西亚主要出口产品是电子和电器产品、石油、棕榈油等，出口主要面向新加坡、中国、美国等国。

目前服务业是马来西亚最大的产业部门，且增速较快，包括旅游业、信息和通信技术业（ICT）等。2022年，旅游业贡献了马来西亚14%的GDP，同比增长26.7%。 医疗旅游在马来西亚独具特色。

信息与通信技术业（包括电信服务、软件开发、数据服务、电子商务等）在“马来西亚数字经济政策”（Malaysia Digital Economy Blueprint）的支持下发展迅速，该行业占服务业总增加值的10.8%。

制造业是该国仅次于服务业的重要行业，出口导向型制造业在其中占比较大。这两年内销型制造业增速较快，2023和2024年同比增速分别为4.6%和6.2%。其主要产业部门包括电子、石油、机械、钢铁、化工及汽车制造等行业。电子与电气制造业占制造业总出口的近一半，是马来西亚制造业中最重要的细分领域。英特尔、德州仪器、索尼等跨国公司在马来西亚均设有生产设施。

20世纪70年代，马来西亚就在槟城设立了第一个自由贸易区（FTZ），8家外国零部件生产公司（八武士）在槟城设立了制造基地，形成集群效应，从而吸引了更多电子与电器制造业公司进入。槟城靠近主要国际航路，可以和邻近国家的电子制造中心（如新加坡、泰国等）形成紧密的产业链合作。此后，马来西亚进一步扩大自由贸易区的数量和规模，并为外资企业提供税收减免等优惠政策，进一步吸引外资。但马来西亚电子制造业仍集中于利用较低劳动力成本优势而发展的劳动密集型产业，多为低附加值的组装制造。进入21世纪，马来西亚电子产业开始转型，建立了设计和开发 (D&D) 中心，实施了国家半导体战略（NSS）、国家工业4.0政策框架。马来西亚是全球重要的半导体制造基地，拥有成熟的半导体封装技术，在全球半导体供应链中占据重要位置。受益于中美紧张关系带来的产业转移，马来西亚的半导体产业将继续增长。此外，马来西亚在LED产业实力雄厚，也是全球第三大光伏组件及产品制造商。

凭借丰富的石油和天然气资源，马来西亚在亚太地区具有显著的竞争优势。石油化工业也是马来西亚制造业重要的组成部分，目前拥有超过100家公司生产门类广泛的化学品。马来西亚当前的石化生产主要依赖于强大的基础原料（如烯烃、聚合物和芳烃），但近期正积极开发更复杂、更专业的下游化学品，如药品、农用化学品、高性能材料等。 此外，马来西亚继续推进多个大型石油化工项目，以提升产能和巩固其在全球市场的地位。例如，柔佛州的“边加兰综合石油中心”（PIC）是由马来西亚国家石油公司（Petronas）主导的一个大型石化综合体，涉及炼油、石化等6大相关设施，将成为东南亚最大的综合石化园区之一。 马来西亚政府还积极参与RCEP等区域经济合作和自由贸易协定，为其石化产业带来更多机会。

马来西亚国有企业的发展

（一）马来西亚国有企业发展的历史

1963年独立后，马来西亚建立了一批国有企业。这些国有企业是从接管的殖民地资产中整合，主要集中于公用事业、交通枢纽等基础建设领域，以及农业和农村相关的行业。 此外，马来西亚还将森林资源收归国有。

20世纪70年代，马来西亚实行新经济政策(NEP)，开始大规模成立国有企业，将其作为收入再分配和消除贫困的重要手段。马来西亚政府主要通过投资建立独资国有企业，以及与私人企业合资成为部分所有者、购买公司股票三种方式成立国有企业。 到1990年，马来西亚已有超过1000家国有企业，广泛分布在各行业，以国家石油公司、马来西亚土著银行、工业发展银行等为主要代表，在石油、天然气、银行、制造业等战略性行业尤为集中。这些企业均由马来族官员或马来族资本家进行管理。

这个时期是马来西亚工业化的重要阶段，国有企业发挥了重要作用，并贡献了大量财政收入。例如，成立于1974年的国家石油公司推动了马来西亚石油基础设施和石化工业的发展，并为其工业化提供了充足的能源和资金，其化工产品应用于多种工业。目前，国家石油公司贡献了马来西亚每年政府收入的15%～25%（2022年为27.5%）。 此外，1983年创立了由马来西亚重工业社（HICOM）与日本三菱合资的宝腾集团（Proton），作为东南亚第一家本土汽车公司，通过学习日本汽车工业的先进技术，推动马来西亚汽车工业的发展，1993年宝腾的国内市场份额达到74%。1993年，马来西亚又与日本大发工业合作，成立了马来西亚第二国产车公司（Perodua），专注于小型汽车领域，并取得了更大的成功，2023年市场份额达到41.3%。

目前，马来西亚汽车市场仍主要被本土品牌占据，市场份额排名第一的Perodua和排名第二的宝腾共销售481300辆汽车，在总销量中占60.2%。排在两大本土品牌之后就是日系汽车品牌：丰田、本田和三菱，但这三大品牌均出现了市场份额的萎缩。 宝腾的汽车销量已于2006年被Perodua超过，并于2017年被中国吉利集团收购实现私有化，但对于马来西亚工业化进程起到了重要推动作用。

20世纪80年代，全球私有化浪潮和国有企业亏损的状况导致马来西亚政府出现严重的财政压力。1985年，马来西亚进行了第一阶段的私有化改革，其经济计划署（EPU）签发了“私有化指南”，这一阶段私有化改革主要涉及公用事业、交通枢纽等基础建设领域，并通过产权出售、租赁、合同承包、BOT等主要形式进行。

1991年后，随着国家发展政策(NDP)的实施，马来西亚私有化改革进入第二阶段，集中在垄断性企业，如电力、石油、交通和电信等领域。这一阶段私有化的主要形式为对国有企业进行公司化和股份化改革。此阶段的私有化并不顺利，尤其受1997年亚洲金融危机影响，一些已私有化的国有企业陷入债务危机，导致一些在建的基础设施项目停建，政府不得不给这些困难企业注入资金。

在两个阶段的私有化改革之后，马来西亚国有企业仍然在国民经济中保留着重要作用，并在一些关键行业保持着政府的控制能力，如国民投资公司（Permodalan Nasional Berhad，PNB）和国家石油公司。

步入21世纪，马来西亚政府更加注重提升国有企业的治理和透明度，并继续发挥国有企业在战略性产业和关键领域的作用。马来西亚政府开展政府关联企业转型计划，并不断提出新的倡议。

（二）当前国有企业的状况及作用

当前，马来西亚国有企业包括政府关联投资公司（GLIC）、政府关联公司（GLC），法定团体、基金会、特殊目的公司（SPV）、发展金融机构 (DFI)、州经济发展公司 (SEDC)等类型。其中政府关联投资公司和政府关联公司是主要的两类。政府通过政府关联投资公司或直接控股的方式，来控制政府关联公司，包括国有企业。如表3所示：

表 3 马来西亚主要国有企业类型及数量类型

马来西亚的国有企业集中在仓储运输、公用事业、石油化工、金融服务、通信科技、农业等行业，具体占比如表4所示：

表 4 马来西亚国有企业主要行业占比行业

在马来西亚的国有企业中，国家石油公司规模最大，在2023年的《财富》世界500强排行榜中位列139位，是该国唯一入榜的公司。马来西亚国家石油公司是根据马来西亚《1974年石油开发法》成立的，其在开采和开发马来西亚陆上和海上石油资源方面拥有完全的垄断权和特权，除了占据马来西亚石油开采行业全部的市场份额，该公司还积极进军国际市场，例如其通过在大西洋盆地进行的新投资，将其全球液化天然气市场份额提高到10%的计划。从2005年到2015年，为了提高国有企业的效率和绩效表现，马来西亚政府针对5家政府关联投资公司和20家大型政府关联公司（G20）开展了政府关联公司转型计划。 在新的经济模式中，国有企业应发挥5大作用：（1）执行推进马来西亚国有企业的各种转型、重组、增长计划；（2）国有企业加强国际化，迈入国际市场；（3）投资新型知识型服务型产业，推动马来西亚在经济价值链上迈向更高水平；（4）在国内和国际市场带头与私营部门合作；（5）在公平的竞争环境下集中于核心业务，不断剥离非核心和非竞争性资产，释放这些资源以供私营部门优化利用。

 以经济学视角分析马来西亚国企发展

根据经济学有关国有企业的阐释，国有企业是在存在重大市场失灵现象，且监管、税收/补贴、私营部门合同承包、政府组织直接供给等其他方式不适用或相较于国有企业供给损失更多的情况下，所采取的纠正市场失灵的方式。马来西亚众多国有企业的存在是以市场失灵为前提；产生市场失灵有三个主要类型，分别为自然垄断，外部性和公共物品。

在公用事业和仓储运输行业占据80%以上的国有企业，如马来西亚电力公司和马来亚铁道公司，通过将价格设定在帕累托效率水平而非利润最大化水平，可以应对因自然垄断和规模效应产生的市场失灵。

外部性也是常见的重大市场失灵现象。马来西亚国家石油公司在传统石油和天然气业务的基础上，重视投资清洁能源和新能源技术， 提高空气质量，推动了绿色可持续发展，并为私营部门创造了新能源的市场机会，产生了正外部性。

马来西亚的国有企业要肩负关乎国家安全和社会稳定的公共物品的作用，这也是市场失灵的一个领域。譬如马来西亚石油公司控制着马来西亚的能源资源以保证能源安全；国家稻米公司负责稻米的收购、加工和分销，确保稻米供应稳定以保证粮食安全；马来亚银行提供稳定、安全的金融服务，以保证经济安全。与其他国家的国有企业类似，马来西亚的国有企业也将提供就业岗位并保证充分的就业，而充分就业也是一种公共产品，它促进了社会凝聚力。

同时，马来西亚国有企业也存在着技术效率和资源配置效率低下的问题。因软预算约束和监管的缺乏导致了更高的代理成本，降低了技术效率。而无法准确衡量公共物品的价值导致的估计误差则降低了资源配置效率。

此外，马来西亚存在极多的裙带资本主义和腐败现象，这也导致了国有企业效率和社会总福利的降低。2021年，根据《经济学人》的裙带资本主义指数，马来西亚裙带财富占 GDP 的比例位列世界第二位。 这使得资源配置更加倾向于关系和利益，国有企业更容易获得一些隐性优势，他们的市场竞争压力进一步减少，这将带来潜在的市场公平竞争失衡。当国有企业在某一行业占比较大时，私营企业在该行业的投资将会显著减少。

马来西亚的国有企业还存在过于强调财务目标而丧失其调节市场失灵作用的问题。例如，许多由政府关联投资公司投资的“私立”医院仍以盈利为主并与公立医院争夺人才，导致公立医院品质下降。

马来西亚国企如何在发展中充分发挥作用

作为政策工具，马来西亚国有企业促进投资，推动国家战略性产业发展。2022年，马来西亚第10任总理安瓦尔·易卜拉欣提出的“昌明大马”框架中，六家领先的政府关联投资公司共同承诺在未来五年内投入1200亿林吉特用于国内直接投资（DDI）。主要针对高增长高价值（HGHV）行业，例如能源转型部门、生物制药、先进制造业（尤其是半导体领域）等。 同时，在执行马来西亚2030年新工业大蓝图（NIMP 2030）期间，马来西亚国有企业则专注于电子与电气领域，帮助占比较大的中小企业向资本密集型企业转变，以提高其附加值。

作为政策工具，马来西亚国有企业在减少碳排放，推动国家绿色和可持续发展中发挥重要作用。例如，在马来西亚国家能源转型路线图（NETR）中，马来西亚电力公司和国家石油公司等国有企业将实施一系列项目，如氢与氨混燃项目、混合水力浮动太阳能项目等。 由于马来西亚石油化工领域主要由国有企业控制，因此，将国有企业作为推动该转型计划的主要政策工具最为有效。这些项目可以扩大在清洁能源方面的应用，并帮助实现第十二个马来西亚计划中阐明的“到2050年温室气体零排放”的承诺。

作为政策工具，马来西亚国有企业可以创造就业机会，改善人民生活水平和就业环境。在马来西亚国家能源转型路线图实施过程中，创造了8万多个就业机会，远多于预测值。 在“昌明大马”框架中，政府关联投资公司和政府关联公司还将采取有效行动，改善其组织和生态系统（包括被投资公司）中员工的生活。在国企工作场所实现更公平的性别代表性来确保平等机会；有针对性地提供员工再培训和技能提升计划等。

总之，马来西亚国有企业在推动战略性产业发展，可持续发展和就业等方面发挥作用，作为政策工具，是“昌明大马”框架、国家能源转型路线图（NETR）、第十二个马来西亚计划等国家战略推行的重要工具。

  马来西亚的国企发展及其作用对其他国家的启示与借鉴

与许多国家发展路径类似，马来西亚国有企业的发展源自原殖民国家独立后推动工业化和经济发展的需要。这给诸多发展中国家的启示是，在经济发展初期，在国外和私人资本投资不足，政府监管能力有限的情况下，国有企业在促进投资、有效利用资源等方面集国家之力，具有独特优势。

然而，国有企业也需要不断进行调整和改革，以适应经济发展的需要。马来西亚国有企业的转型与发展历程值得其他国家借鉴。与一些缺乏监管能力、但在市场化、全球化和网络化的氛围下直接将国有企业撤资以推行私有化的国家相比，马来西亚的两次私有化及其后的转型计划富有启示。马来西亚在进行部分私有化时，仍然对国有企业保有控制权，国有企业仍然控制着具有自然垄断性质的公用事业、基础设施和能源化工等领域，并通过转型计划提升其经济效率。在实施转型计划的10年间，20家政府关联企业的股东总回报率平均每年增长11.1%，其主要措施包括推动国有企业国际化，关注国有企业绩效与主要经济指标表现，业务重组与整合等。

一些对国有企业布局进行调整的国家借鉴了马来西亚国有企业的转型经验，譬如面临监管能力不足，管理效率低下。一些未能顺利私有化的发展中国家，如印度和印度尼西亚，这些国家借鉴马来西亚的转型计划，通过引入绩效管理体系、推动国有企业国际化等方式来提升其国有企业的表现。

此外，马来西亚国有企业作为一种政策工具在解决市场失灵方面也发挥着重要作用，值得其他国家借鉴。马来西亚国有企业积极推动经济多元化，发展新兴产业，如数字经济、绿色科技和先进制造业，帮助国家在全球经济的不确定性中保持竞争力。马来西亚在石油化工等行业国有企业占主要地位，有利于产业政策的推行，既可以保持与私营部门互动并促进创新，也可以降低合同成本，促进更高效直接的生产。同时，这些面向新兴产业和绿色产业的政策提供了关乎国家安全的公共物品，消除了正外部性，成为解决市场失灵的良好工具。

马来西亚的这些经验对其他国家进行产业多元化、发展新兴产业富有启示，尤其是单一依赖自然资源的国家，如沙特阿拉伯、阿联酋等。这些国家学习马来西亚的经验，通过国有企业投资新兴产业，减少了对单一资源的依赖，推动绿色可持续发展。

（编辑  季节）