攻坚阶段的国有企业改革
国有困难企业的政策性关闭破产
国有困难企业的政策性关闭破产工作，是从1994年由国家经贸委组织的“优化资本结构”城市试点开始起步的。最初的试点城市是18个，1996年经国务院批准扩大到58个，1997年继续扩大到111个，基本已经扩展到全国。试点范围的迅速扩大反映出改革试点政策已得到高度认同和渴求，这项艰难的探索性工作为国有企业改革脱困准备好了一把真正的“杀手锏”。
国有困难企业关闭破产是一场大规模的结构调整，最直接的目的是让资不抵债、扭亏无望的国有企业有可能通过破产机制退出市场。这个目标本身意义重大，只有让困难企业能够实现正常退出，市场竞争优胜劣汰的机制才能发挥作用，而其更深层次的价值在于，通过这种方式来化解在经济转轨中必然带来的结构性矛盾，国家的产业结构才有可能优化。这对于中国的经济体制改革来说意义更加重大。
我国的国有企业大部分是在计划经济时期建立的，即使在改革开放之后，在相当长的一段时间内也是按照计划经济的模式建设的。计划经济配置资源的出发点与市场经济完全不同，经济发展的环境也不一样。计划经济时期建设的企业转轨到市场经济后从体制和结构上不一定能适应，有些甚至难以生存。形成了经济转轨中的结构性矛盾，需进行主动、有效的调整，这是我国经济体制改革面临的最大挑战之一。国有困难企业的政策性关闭破产工作，就成为我国改革过程中最重要也是最艰难彻底的调整方式。
国有困难企业政策性关闭破产工作的正式提法为“国有企业兼并破产和职工再就业工作”。除了企业破产之外，还有企业兼并和减员增效两种方式。
当时国家之所以提倡企业兼并和减员增效两种方式，是因为社会承受能力不足，担心企业破产过于集中而影响社会的稳定，有一段时间在政策上还强调“多兼并，少破产”。因此，1997年和1998年实施的项目分布是：企业破产1031户、企业兼并2540户、减员增效1494户。但是，企业兼并和减员增效两种方式的实施效果有很大的不确定性。
减员增效企业虽然大部分减少了亏损，但真正实现了扭亏的很少，1998年实施的减员增效项目中只有5.5%的企业实现了扭亏。企业兼并有一些成功的案例，但出现的问题也很多。一些地方政府操作“拉郎配”，强令本地优质企业去兼并困难企业以享受政策，但结果往往很不理想；也有一些企业利用兼并政策盲目进行“低成本扩张”，使自身背上了沉重的包袱，甚至最终把自己拖垮。
直到1999年之后，随着再就业中心在全国城市中形成了网络，社会的承受力提升，这项工作才逐渐调整到以企业破产为主。2000年以后，企业兼并项目也不再安排了。
国有企业破产工作最大的难题，一是如何筹集改革成本，二是如何安置职工。
破产企业职工安置费用通过优先清偿给予保障，是国有企业政策性关闭破产与按1986年《破产法》依法破产的最大区别，这将解决企业破产在成本支付方面最大的一个难题。由于优先保障了职工的安置费用，企业破产后债权银行的清偿率都非常低，一般不会到5%，实际上是用银行的资金补了社会保障，国有商业银行为此付出了巨大代价。
企业破产后对下岗职工如何管理，这在工作初期也是个难题，1997年全国开始筹建再就业服务中心后，这项工作就有了一个较稳定的依托。1997年3月，国务院决定成立全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组，由国家经贸委为组长单位，国家体改委、财政部、劳动部、中国人民银行、国家土地局、国资局等部门组成，并邀请全国人大法工委、最高人民法院参加。全国领导小组的日常工作由国家经贸委负责。
由全国领导小组办公室在充分听取各省市意见的基础上，直接提出项目名单，送财政部和中国人民银行审核，再由中国人民银行组织相关金融机构提出意见后，报国务院批准下达。工作的重点也越来越突出，主要推进纺织、煤炭、有色、冶金、军工、制糖等困难行业国有大中型亏损企业的破产。
这样一套组织体系和计划管理方式非常必要。
当然，这种工作的组织形式和计划管理方式确实行政色彩很重，学者们也有一些批评和非议，但这种模式很可能是在当时条件下能保证工作有序推进的有效办法。
国有困难企业的政策性关闭破产，是整个国有企业改革中推进最为艰难、社会风险最大的工作。在推进过程中群体性事件频发成为这项工作一个最突出的外在特征。
企业破产引发群体性事件很难完全避免。企业破产使职工失去了工作岗位，而企业之所以要破产的原因与职工基本没有关系。尤其是一些老工业基地的大型国有企业，往往是一家人、几代人都在同一家企业工作。虽然政府为下岗职工支付了经济补偿金，但企业破产对职工切身利益的冲击实在太直接、太大了，化解群体性事件几乎成为国有企业关闭破产工作中一个标配的任务。
为缓解企业破产对社会稳定的冲击，地方政府想了各种各样的办法。一种相当普遍的做法是，以破产剩余资产首先重组一家新企业，然后安排一部分下岗职工再就业，部分地缓解一些矛盾。这种做法一开始并未得到高层的认可，但最后这种做法也被默许了，底线是再就业的职工必须转换身份、重组的企业不能仍然是国有企业，以保证新重组的企业不会再作为传统的国有企业出现第二次破产。
由于地方党委、政府要对本地的社会稳定负总责，在当地有国有企业操作破产时，政府都要组织清算组进入企业，主要是做稳定职工的工作。当时提出的口号是“无情破产，有情操作”。一旦有群体性事件发生，负责破产操作的政府部门要在第一时间组织工作组到基层做工作。工作组基本都会被下岗职工围困，多少个小时不让吃饭、不让上厕所；工作组成员打不能还手、骂不能还口，只能耐心跟群众做政策解释工作，直到警察把他们救出来；解救出来后，往往还要再次返回继续做工作，直至事态平息。很多省市工业系统负责国有企业改革的同志大都有这样不堪回首的经历。
资源枯竭矿山企业关闭破产有关问题。1998年为解决煤炭和有色金属行业的困难，中央向地方政府下放了一批中央直属企业。这些企业中有一些是资源枯竭的矿山和需要破产退出的困难企业，它们的破产是工作中的难点。
一是作为中央下放的企业，各项破产成本的支出责任往往并不十分清晰，而企业和职工都是拖不起的，工作稍有迟缓就会出事。二是其中有不少资源枯竭的矿山企业，地处偏远、缺乏社会依托，职工再就业的机会很少，处置面临一些特殊的困难。三是这些企业规模都比较大，职工人数很多，聚集程度较高，非常容易出现群体性事件。中央下放的有色金属企业中，需要破产的有198户，涉及职工61万人；1999年在国有重点煤矿中，资源已枯竭的煤矿有124处，涉及职工88万人。
为明确中央下放企业破产相关费用的支出责任，国务院于1999年5月下发了《研究辽宁部分有色金属和煤炭企业关闭破产有关问题的会议纪要》。
“33号文件”对职工安置的经费来源、离退休人员养老金拖欠、公共设施移交地方后的补偿等问题做出了比较具体的规定，划分了中央与地方的支出责任。
资源枯竭矿山的转型处置是世界各国都曾遇到过的难题。发达国家一般的做法是：制定中长期调整规划，逐步关闭矿山，多渠道安置员工；同时，投入资金、制定优惠政策，帮助当地逐步实现产业转型。这个过程一般都很长，法国关闭国内煤矿历时20年，日本关闭本国煤矿用了30年。按理说，资源枯竭矿山的关闭和企业因经营不善而破产在性质上完全不同，但当时由于没有专门制订的政策，除了国有企业政策性关闭破产之外找不到别的处置方式。
与一般的国有企业破产相比，资源枯竭的矿山企业破产的难度要大很多。本溪煤炭实业有限公司（简称本煤公司）是全国第一家实施整体破产的大型国有煤炭企业，是中央下放企业之一。本煤公司有90多年的开采历史，进入20世纪80年代后，煤矿资源逐渐枯竭，煤矿进入了衰老报废期，企业还有全民所有制在职职工1.5万人，全民离退休职工2.1万人；集体所有制在职职工1.6万人，集体离退休职工两千多人。
1999年7月，本溪煤矿公司的破产进入了法律程序，由本溪市负责操作。破产过程中出现了大量群体性事件。职工累计上访、信访达到10万人/件次，上访人员堵塞铁路15次、阻断公路28次、冲击省市两级党政机关上百次，最多时聚集了近万人。
事件发生后，国务院立即派出由国家经贸委牵头、有关部门组成的工作组到沈阳、本溪研究解决问题。工作组在现场深入研究了有关的政策问题，听取了企业和地方政府的意见，形成了《关于研究本溪煤炭实业公司破产有关问题会议纪要》，对相关政策进行了调整完善，这个纪要后来被称为“本煤政策”。这次政策调整对本煤公司破产的继续实施和事件的逐步平息起到了关键作用。
在此基础上，由中央财经领导小组办公室牵头，组织有关部门对涉及的政策问题进行了深入调研。2000年6月，出台了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》，即“中办发2000年11号文件”，内容比本煤政策更加规范和全面，在职工安置政策方面有新的突破。
这些新的政策适合资源枯竭矿山企业的实际，体现了国家对这类特殊企业和职工应尽的责任。“11号文件”日后成为资源枯竭的矿山企业实施政策性破产的主要政策依据，这个文件的制订和发布对于我国解决资源枯竭矿山的实际问题具有重要意义。
2001年之后，随着相关政策不断完善、各地的操作办法不断改进，国有企业政策性关闭破产工作一直按照既定的节奏向前推进，每年都有一批国有大中型困难企业通过这种方式顺利退出了市场。2003年，由新成立的国务院国资委，继续牵头组织实施国企改革和管理工作。
此时，新的一轮金融体制改革正在酝酿，新修订的《企业破产法》已经开始征求意见，这都预示着这种特殊时期的企业退出过渡方式最终要向规范的依法破产过渡。在这样的形势下，国务院国资委经报国务院同意，开始安排编制“全国国有企业政策性关闭破产工作总体规划”。并对全国国有大中型困难企业进行一次全面的摸底，梳理出那些应该破产而未能实施的企业集中进行处理，为转向依法破产做好准备。
2006年1月，国务院办公厅转发了全国领导小组《关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作的意见》，即“国办发2006年3号文件”。“3号文件”高度肯定了国有企业政策性关闭破产工作所取得的成效，明确了总体规划的实施范围：共计2116户企业，涉及国有金融机构债权2272亿元，职工351万人；工作的区域重点是东北等老工业基地和中西部地区，行业重点是军工企业、资源枯竭的矿山企业和有色金属困难企业。“3号文件”明确，总体规划的实施期限为2006-2008年，2008年以后不再实施政策性关闭破产项目。
2006年8月，新修订的《中华人民共和国企业破产法》正式发布。这部法律在修订过程中借鉴了国有企业政策性关闭破产工作的实践，法律的严密程度和可操作性有了很大提高。
新的《企业破产法》在企业进入破产程序后增加了一个重整的程序，为困难企业的处置提供了更多的选择。新的《企业破产法》把破产企业对职工所欠的工资、保险费和应当支付的经济补偿金都列为破产财产清偿的第一顺序。这一改变无疑会增加债权人的损失，但对破产实施的可操作性非常重要，为日后国有困难企业进行依法破产打好了基础。
到2008年底，在国务院规定的期限内，总体规划中的2116户企业全部完成了审核工作，并开始进入破产的操作程序。
在2008年之后，国务院国资委对相关历史数据进行了汇总。从1994年18个优化资本结构城市试点开始，通过国有企业政策性关闭破产的途径，一共有5010户国有大中型困难企业退出了市场，涉及在职职工和离退休职工共984万人。
国有企业政策性关闭破产是一项在特定时期、用特定方式、帮助特定企业退出市场的专项工作，是一场规模空前、难度空前的结构调整。在国有企业改革的攻坚阶段，这项工作为实现国有企业的改革脱困目标发挥了极其重要的作用。其重大意义主要在于：
第一，突破了长期以来国有企业不能够破产的观念障碍，解决了以往国有企业因难以破产涉及的大量复杂问题，制订完善了一系列非常具体的操作性政策。由此，在国有企业中初步建立起优胜劣汰的机制。
第二，化解了大量经济转轨国家必然会产生、也必须解决的结构性矛盾，甚至与经济体制转轨并无直接关系的资源枯竭矿山、军队所办企业等问题也纳入这种方式中解决。由此，国有经济的结构得以优化。
第三，这是在国有企业改革中对社会稳定冲击最大、最为惊心动魄的工作。改革中的利益调整和社会冲突不可避免，通过各级政府的艰苦努力，中国的经济体制改革挺过了社会风险最高的阶段。
从1994年18个优化资本结构城市试点开始，到2008年总体规划执行完毕为止，这项工作有头有尾、有始有终。在14年极为艰难的推进改革过程中，面对大量复杂的具体问题、尖锐的利益冲突、多方向的博弈，相关的政策和工作方法在不断调整和完善，但始终没有放弃，并最终实现了既定的目标。这对于一直在摸着石头过河、在探索中推进的国有企业改革来说，是非常不容易做到的事。
再就业中心和社会保障制度建设
对中国的国有企业改革而言，最难的问题一直是“钱从哪里来、人往哪里去”。其中人员的分流安置问题涉及社会的稳定；国企改革和结构调整能走多快、能走多远，很大程度上取决于这个制约因素。
在国有企业三年改革脱困时期，人的问题尤为突出。当时的情况是：国有企业人浮于事非常普遍，即使经营情况尚好的企业，也有减少富余人员的迫切要求；国有中小企业改革和国有企业政策性关闭破产工作已经全面展开，大量职工下岗已不可避免；我国农村剩余劳动力正在大规模进入城市寻找工作，国有企业的富余人员、下岗职工在就业成本上完全没有竞争力；由于配套的体制建设远远不到位，企业之外缺乏一个有效的社会保障系统作为安全网。
国有企业内部的富余人员究竟占多大比例？一般估计在40%左右。几个典型企业的例子是：中石化分拆上市时股份公司进入了51万人，存续企业（非上市部分）有70万人；中石油分拆上市时股份公司有48万人，存续企业有100万人。当然，存续企业中还有非主业资产和办社会机构；但另一方面，股份公司的用工也绝非精干，这两家公司可比产品的人均产出大约为国外油公司的十分之一左右。
人员过多造成的问题首先是人工成本过高。单一员工的成本并不高，但加总的人工成本很高，很大程度上抵消了我国人工成本低的竞争优势。造成的另一个问题是企业难于管理。能进不能出，定岗定员难以做到，很多管理制度不能真正落地。因此，减少企业富余人员一直是中国国有企业改革的一个重要内容。
富余人员减员存在观念上的障碍，更大的问题在于当时在企业之外没有一个社会保障的安全网。那些年，即使一些企业通过内部改革硬化了用工机制，由于没有构建健全社会保障机制企业富余人员也只能在企业内部自行消化，而国有企业三年改革脱困正好处在我国社会保障制度转型的空档期。
在计划经济时期，我们对国有企业职工实际上有一套保障制度，但性质是单位保障制。职工的保障责任由其工作的企业来全部承担，当时的国有企业职工都是“单位人”，离开了工作单位，所有的保障都会悬空。这种单位保障制度契合计划经济时期的运行，国有企业与政府在财务上直接联通，企业的保障支出多了利润上缴就会少一些，保障支出不够政府就有责任给予补贴。
改革后国有企业进入了市场，企业自身没有了保障，政府与国有企业的财务补助关系也被切断。一个自身没有了安全保障的主体，已经不可能再为职工承担保障责任。
市场经济中的社会保障必须是社会化的。社会化的保障制度还没有建立起来。国有企业改革不得不在没有社会安全网的状态下推进，但职工分流安置不是企业自身能解决的。
面对越来越大的职工下岗压力，各地政府发挥了极大的主动性和创造性，尤其是第一批18个优化资本结构的试点城市。这些城市要率先试点国有困难企业的破产，也就要率先想办法去破解职工分流安置这个大难题。
青岛市在1995年前后在全市实施了“双优工程”，优化资本结构的试点与优化劳动力资源配置相结合。上海市探索的则是日后推广到全国的再就业服务中心。当时上海市属国有企业分流安置职工的压力非常大。作为全国最重要的老工业基地，上海市属国有企业的数量多、职工人数多，而且有相当多的劳动密集型企业，如上海国有纺织工业系统有职工55万人，国有轻工业系统有职工40万人。这两个系统的国有企业历史上贡献很大，曾经创造出众多的国内知名品牌。
1996年初，再就业中心在上海纺织控股公司和仪电控股公司率先成立。之前，上海纺织控股公司下属12家国有纺织企业准备破产，但因为职工无法安置一直不能实施；再就业中心建立后，先把职工托管出去，企业才得以进入破产程序。
对进入再就业中心的下岗职工，上海市明确不仅要“管”起来，还要想办法“流”起来，使其尽快走出中心实现再就业。为此上海市对下岗职工进行了大规模的再就业培训，帮助下岗职工提高再就业技能。上海市规定，全市各行各业需要招工的，都要先去再就业中心招聘下岗职工[1]。
由于多方面的支持和扶持政策，走出再就业中心、实现了再就业的下岗职工比重越来越高。在实际工作中，进入再就业中心实际上是一种“托底性”的安排，有了这个“底”，就可以采取更多的方式分流安置职工，如提前退休、自谋职业、停薪留职等。
对上海市建立再就业中心的成功实践，中国人民银行、国家经贸委和劳动部等部门及时进行了调研和总结并上报，受到了党中央和国务院领导的高度重视。1997年1月，党中央、国务院召开了全国再就业工作会议，会上充分肯定了上海市建立再就业中心的做法，决定在全国国有企业广泛建立下岗职工再就业中心，并明确了建立“三条保障线”的任务。
1998年5月，党中央、国务院再次召开全国国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议。会后，下发了《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，即“中发1998年10号文件”。这个文件对再就业中心建设和相关工作提出了更加明确和具体的要求。
两次全国再就业工作会议后，各地再就业中心建设明显加快。到1998年底，全国各城市的再就业中心已经基本形成网络。
依托再就业中心平台，各地政府根据国务院的要求，结合本地实际又进行了多方面的探索，主要方向是促进下岗职工再就业。
再就业中心安置的主要是破产企业或困难企业的下岗职工。在三年改革脱困期间，一些经营状况比较好的国有大型企业也在想方设法减少企业内部的富余人员，主要方式是“内部退养”和“协议解除劳动关系”。
在依靠再就业中心分流、安置、管理下岗职工的同时，我国新的社会保障制度的建设也在加快。2001年国务院下发了《完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，决定从当年7月起在辽宁省开始进行试点。
辽宁省的试点工作开始之后，国务院下发了一系列有关社会保障制度建设的基础性文件，涉及养老保险、失业保险、基本医疗保险、城市居民最低生活保障等多个方面，构建出新的社会保障制度体系基本的政策框架。
从2003年开始，根据国务院的统一部署，各地陆续开始撤销再就业中心。此后国有企业的下岗职工不再进入再就业中心，而是直接进入社会保障系统实现了下岗职工基本生活保障向失业保险的“并轨”。
“再就业中心”已经成为一个历史名词，但它标志着一段特殊的改革历史时期。在国有企业改革脱困任务非常紧迫的形势下，建立一个完整有效的社会保障系统无论如何也来不及。党中央、国务院肯定了地方建立再就业中心的成功经验，并在全国进行推广。这是意义重大、非常及时的决策。
在1997-2003年期间，国有企业累计有2700多万名下岗职工进入了再就业中心，得到了有效管理并保障了基本生活，其中有1850万人通过多种渠道和方式实现了再就业。作为社会保障制度临时性的替代物，再就业中心直接支持了当年的改革和结构调整，缓解了国有企业职工大规模下岗对社会稳定的冲击，为新的社会保障制度的建设赢得了宝贵的时间。
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