攻坚阶段的国有企业改革
断臂求生：国有企业改革攻坚阶段的评述
国有企业改革攻坚阶段是从1998年到2003年，即朱镕基同志任国务院总理的5年。最具标志性意义的工作是国有企业改革脱困三年两大目标（从1998年到2000年），主要工作包括：国有中小企业改革、国有企业政策性关闭破产、再就业中心建设，和针对特定行业、特定类型企业的脱困措施。这几项工作使连续多年净亏损的国有中小企业通过改制退出了国有序列，使大量亏损的国有企业通过破产方式退出了市场，准确地切断了国有企业两个最主要的亏损源，改革取得的经济效果非常明显。
1997年底，国有及国有控股工业企业净亏损的有12个省市，到2000年底全部扭亏为盈；5大亏损行业中有3个实现了扭亏，煤炭和军工行业的亏损额也有较大幅度下降。全国国有及国有控股大中型工业企业的亏损面由1997年底的39.1%下降到27.2%；1997年底6599户国有及国有控股大中型亏损企业中，有4799户通过多种途径摆脱了困境。
2000年12月27日，国家经贸委主任盛华仁同志受国务院委托向全国人大报告：“经过三年的艰苦努力，国有企业改革和脱困取得了明显成效，中央提出的三年两大目标已基本实现。”
2002年，我国国有及国有控股工业企业实现利润进一步上升到2633亿元，2004年达到了5312亿元，三年改革脱困确实使国有企业的经营状态出现了一个转折性的变化。
一些人批评三年改革脱困主要用的是行政手段，应该更多地依靠市场机制、采用市场的办法，这种批评脱离了中国的实际。中国当时处于转型期，理想化的市场机制、市场的办法当时尚不存在。我国当年既没有一个依靠市场能自动使结构调整优化的机制，也不存在一个依靠市场能顺利实现人员流动的机制，行政手段可能是在当时国情条件下能够把改革和结构调整推动起来的唯一办法。这也是中国在改革道路中如何转型、如何以政府行政手段，创造条件，构建市场机制的宝贵实践经验。
重要的是，我们用行政手段去实现的目标，符合建立社会主义市场经济体制的改革方向。这种行政手段的有效运用，大大加快了国有企业乃至整个经济体制的市场化进程。
在国有企业改革的攻坚阶段，我国国有企业改革的思路和内涵实际上发生了一个重大改变。以往国有企业改革的内涵是狭义的，主要是体制层面的改造或调整，包括企业承包经营责任制、建立现代企业制度，从改革的攻坚阶段开始，国有企业改革已开始转化成一个广义的概念，包括体制机制的改革，也包括调整结构、历史负担的化解和人员分流安置等。
这个改变是被形势倒逼出来的。1998年之前，企业承包经营责任制已经难以为继，现代企业制度试点也没有使企业的经营行为和经营状态产生实质性变化，财政体制和金融体制改革又使矛盾急剧激化。此时，国有企业已滑向全面崩溃的边缘。
这样的局面清楚地表明，只在体制层面进行调整已经不可能解决国有企业的危机，必须对国有企业存在的所有问题综合施策、进行全方位的处置，动一次“全身性”的大手术。这样的认识符合中国国有企业的实际，也非常重要和及时。
但改革思路的转变马上遇到了现实的挑战。首先是配套的体制和条件不具备。改革触及产权就涉及国有资产的管理问题，但当时多头管理下的体制责任不清晰、政策不完备，出现问题几乎不可避免；社会化的保障体制还没有建立，职工离开企业后难以保障基本生活，好似在没有安全网的情况下进行“高空作业”，非常危险，难免会引发很多社会矛盾和冲突。这些改革所需要的配套条件都不是短时间内能够创造出来的，这个阶段的改革实际上是在一边推进、一边出事、一边补漏的状态下艰难前行。
其次是改革的社会风险急剧加大。结构调整、人员流动导致的既得利益调整幅度巨大。企业破产会使职工全部下岗，国有中小企业改制退出职工也是不情愿的。这一阶段的改革对职工权益和社会稳定的冲击非常直接，各级党委和政府付出极大的努力来化解群体性事件，稳定企业和社会。
配套条件不具备、社会风险巨大，这个阶段的改革能够坚持走下去，主要得益于党中央、国务院对国有企业改革的高度重视和坚强领导，以及三年改革脱困工作营造出的社会氛围和承受力，再加上地方政府主动性和创造性的充分发挥。
一般认为，国有企业改革的攻坚阶段具有最典型的“问题导向”的特征，这的确很有道理。这一时期，党中央、国务院对改革的宏观指导与第一线的改革实践结合得非常紧密，中央对改革的要求都非常准确地指向改革中亟待解决的重大问题。
这一时期的改革也体现出一种非常值得称道的思想作风和工作作风。从中央到地方，没有人打官腔、说套话，官僚主义、形式主义基本没有市场；大家都眼睛向下，直面问题、研究问题，说真话、讲实话，扎扎实实地想办法解决问题。这个时期发布的有关国有企业改革的文件不少，但篇幅都不长、论述性的说法很少，要解决什么问题、如何解决是最主要的内容。
仅仅用“问题导向”概括这个时期的国有企业改革似乎还不够完整，应该是“问题导向”和“目标导向”相结合。在中央政府层面，对改革方向的把握非常准确，什么该做、什么不该做非常清楚。这一时期改革的各项工作在方向上基本没有出现偏差，大量具体问题的解决则大大加快了中国市场化改革的进程。
在改革的大局上目标导向，在改革的操作上问题导向，在解决问题的过程中逐步向最终的目标趋近，可能是最合理的改革方法论。
在国有企业改革的攻坚阶段，主要的、最难的工作都是由地方政府操作的。国有中小企业改革由地方政府主导，再就业中心是地方政府的创造，企业破产的操作和维稳任务由所在地党委和政府负全责，中央直属的困难企业也都下放给地方处置。
相比较而言，地方政府尤其是市县级政府直接面对企业，企业状态不好时承受的压力最大、改革的动力最强；而同时，它们的功能和手段更加完整，有能力从本地实际出发解决复杂问题。
这个阶段改革的动力机制非常清晰：财政体制和金融体制改革把地方政府逼到一个非改革不可的境地，本地国有企业的问题如果解决不好，不但影响地方经济发展，社会稳定也难以维护。试想，如果当年财政仍向国有企业发放经营性亏损补贴、银行仍会给亏损的国有企业贷款发工资，各方面还有回旋和拖延的余地，谁也不会冒着风险去推动这样破釜沉舟式的改革。这个阶段也是中央和地方在改革上互动最好的时期之一。中央政府确定改革的方向和原则，地方政府想办法解决具体问题。地方做的对，中央政府总结、推广；地方做错了，中央政府出面纠正。中央给了地方党委和政府非常大的施展空间。
基层的积极性和创造性是这一时期改革推进最重要的基础。改革中很多复杂问题处理不可能事先都想周全，相关的政策文件中也不可能有现成的规定，如果第一线的官员不敢担当、不敢作为、不去主动研究和解决问题，而是等着上面的说法，工作的状态和效果会完全不同。正因为如此，这一时期中央政府对改革工作的指导非常主动，把各地好的经验和办法总结出来，在规范化的基础上进行推广，是非常有效的改革推进方式。
同时，中央对地方也给予了最大程度的支持、信任和爱护。改革中发生的“事件”很多，但从来没有因为改革“出了事”而处理第一线的官员，往往是中央派工作组到现场，与地方政府和企业共同研究如何解决问题。“摸着石头过河”的改革必然包含试错，也需要有容错的机制；如果改革出了问题就处分下面的官员，中国的国有企业改革很可能会戛然而止，后面会是一个什么局面就很难说了。党中央、国务院的胸怀和担当给了第一线的同志信任感和安全感，让他们没有后顾之忧地投入工作。事实证明，宽松的氛围和环境最能够激发出人的潜能。
国有企业改革的攻坚阶段是我国国有企业改革进程中解决难题最多、成效最显著的阶段。在这个阶段，国有经济、国有企业的面貌和状态发生了巨大而深刻的变化。
1998年之前，国有经济的战线漫长，系统内有大量不具备体制优势的国有中小企业和严重亏损的特困企业，国有经济不堪重负、步履艰难，全社会对国有企业几乎完全失去信心。2003年之后，国有经济的战线大大缩短，而且越来越集中于能够发挥自身优势的重要行业和关键领域，国有企业的经营状态和精神面貌开始改善，政府承担的压力和负担明显减轻，各方面看到了国有经济的希望。
1998年之前，受到传统观念、现实利益和配套条件的约束，国有企业的破产、国有企业职工的流动在社会上还很难被接受，各级政府也对潜在的风险顾虑重重、不敢触碰。在2003年之后，国有企业资不抵债要破产，国有企业的职工也要进入市场合理流动，这些观念已逐渐为各方面所理解；社会观念的改变和相关配套条件的逐步具备，使国有经济的结构开始能够通过优胜劣汰的机制得到优化。
在1998年之前，由于体制僵化、观念落后、包袱沉重、亏损严重，国有企业已成为很多地方经济发展的包袱和社会稳定的隐患，各级政府“压力山大”。在2003年之后，随着观念转变、负担减轻和体制机制的改革，国有企业开始逐渐适应市场经济的环境和市场的竞争，逐步成为国家和各地经济社会发展中正面的促进因素和重要的发展主体。
这些变化对于中国的国有经济和国有企业而言，都具有“历史性转折”的意义。历史无法假设。但如果我们回顾1997年前后国有企业问题的严重程度和蔓延的速度，就会意识到，以三年改革脱困工作为标志的改革攻坚，使我们避免了由于国有企业问题集中爆发而导致的社会危机。
受惠于国企“断臂求生”式的改革，中国国有经济和国有企业的发展翻开了新的一页。历史应当记住国有企业改革攻坚阶段的贡献者：提出了国企改革、主持了国企改革，为改革承担了重大责任的朱镕基总理；在改革一线殚精竭虑、冲锋陷阵，做出了重大贡献的地方党委和政府的官员；以及千千万万为改革付出了代价、做出了牺牲的国有企业职工。虽然只有五年的时间，这个阶段的国有企业改革并不是完整的。国企改革是阶段性的，需要在下个阶段不停滞的改革中继续探索解决。
国资委成立后的国有企业改革
2003年，我国国有中小企业改革和国有困难企业的政策性关闭破产工作都进入了尾声，余下的国有企业主要是经营状态尚好的国有大型企业。从2003年开始，中国的国有企业改革进入以国有大企业改革为重点的阶段。
国务院国资委成立的体制背景
国有大企业之前所经历的改革，主要是建立现代企业制度的全国性试点。这项试点的规格很高、范围很大，从中央到地方各个层面倾注了极大的努力、寄予了很高的期望，企业层面的操作也非常认真，但未能取得实质性的预期效果。
在试点中，企业都按照《公司法》进行改制，建立董事会、监事会、经理班子等公司法人治理结构，运作方式也按《公司法》的要求进行规范。但是，由于企业国有资产出资人不明确、不到位，公司治理机构完全由企业内部人员组成，而且成员高度重合。国有资产出资人缺位使企业由内部人控制的格局依旧，没有人代表国家股东对企业提出要求、进行督导，因而企业行为没有实质性变化。经营者和监督者之间的角色转换非常困难，而且降低了工作效率。以致有一段时间有关方面曾要求国有企业撤销董事会。
对于国有大企业而言，由于改制后仍是国有或国有控股企业，仍在国有的体制框架内，政府和企业的关系就成为一个绕不过去、又非常纠结的难题。
从计划经济转向社会主义市场经济，“政企分开”是主导的方向。此前的改革在这个方向上进行了大量探索，政企不分、政府不放手，企业就难有活力；政府放手了、政企分开了，又会带来内部人控制问题，政府难以接受，因为守护国有资产是政府的责任，而且国有企业一旦出了乱子仍然要由政府来收拾残局。
国有企业经营的是国有资产，国有企业与政府的关系不可能完全切断；如果完全切断了国有企业和政府的关系，企业国有资产将成为无人管理、无人负责的“无主资产”，国有资产流失不可避免，企业本身也会出现较大问题。因此，对国有企业而言，实现政企分开的前提是政府内部的政资分开，使政府的社会公共管理职能与企业国有资产管理职能相分离，这是国有企业实现政企分开唯一可行的途径。由此，“政府和企业要分开、国有资产出资人要到位”，应该是国有企业构建政企关系唯一合理的框架。
关于国有资产管理问题，在1991年4月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中，在强调继续坚持和完善企业承包经营责任制的同时就提出：加强国有资产的管理，逐步建立与社会主义有计划商品经济相适应的国有资产管理体制和管理办法。[1]
1993年11月，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》明确：“对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式途径。加强中央和省、自治区、直辖市两级政府专司国有资产管理的机构。”提出如此明确的要求，显然与之前国家国有资产管理局（简称国资局）的开创性工作和一些地方政府进行的探索有关。
1988年3月，第七届全国人大批准了国务院机构改革方案，建立归口财政部的国家国有资产管理局，这是中国第一个专司国有资产管理的政府职能机构。国资局最初的管理职能比较宽泛，1994年再次进行了明确：“按照建立社会主义市场经济体制的要求，国家国有资产管理局要加强国有资产的综合管理，重点是对各类企业占有、使用的国有资产进行宏观管理，配合有关部门共同进行国有资源性资产的管理工作，加强对地方国有资产管理工作的指导、监督。”
国资局成立后，在国有资产管理方面进行了大量开创性工作。一是在全国范围内组织开展清产核资，不仅包括经营性国有资产，还涵盖了资源性国有资产和行政事业单位占用的国有资产；二是研究制定了比较完整的国有资产基础管理的政策体系，包括产权管理、产权界定、产权交易、资产评估、清产核资、国有股权管理、国有资产统计等。这些方面的工作奠定了我国国有资产管理最初的基础。
由于国资局的职责定位是对企业占有、使用的国有资产进行“宏观管理”，以及当时对国有企业实际管理的既定格局所限，国资局实质上是一个国有资产管理的政策制定部门，而不是一个企业国有资产的出资人代表机构。因为“政资分开”的改革当时还没有提上日程，很多党政部门还都拥有某一方面“资”的职能。
国资局在国有资产管理政策制定方面所做的工作意义重大，但对一家具体的国有企业而言，国资局仅仅是当时可以参与管理的众多政府部门之一，而且是一个相对不太重要的部门。当时国有企业最直接的管理主体是行业主管部门，企业领导人员的选任、投资管理、薪酬分配、改革指导等职权都由其他部门掌控。在多头管理的既定格局下，国资局能够发挥的作用十分有限，这一点在国有中小企业改革时对国有资产未能进行有效管理的情况中看得很清楚。国资局一旦想发挥更积极的作用，就会与其他党政部门发生直接的摩擦和冲突；这种情况发生过多次，可能是当年国资局最为苦恼的事情。
在中央提出探索国有资产管理及经营形式的任务后，一些中心城市政府率先进行了这方面的探索。其中在全国影响较大、最为典型的是上海市和深圳市的做法。
这两个城市最初都研究构造出三个层次的国有资产管理和经营的构架：第一个层次是专司国有资产管理的行政机构，第二个层次是国有资产经营公司，第三个层次是国有独资、控股、参股企业。两个城市第一和第三个层次的差别不大，第二个层次的组建方式不一样，结果则完全不同。
深圳市于1992年、上海市于1993年分别成立了市级国有资产管理委员会，由市委、市政府的主要领导同志牵头，各有关党政部门的主要负责人参加，作为市级国有资产管理的最高机构，之下设立国资办作为常设办事机构。国资办的组建意义重大，使原由各部门分散行使的国有企业管理职能初步实现集中化和一体化，可以理解是日后市一级国资委的雏形。
上海的国有资产经营公司最初由各工业局改建。这些工业局原先就是一层管理实体，内部有一批行业人才，与下属国有企业有长期的管理关系。这种背景下的改建以及母子公司体制构造比较自然和顺利，通过进一步的调整和改革，行业特征和行政色彩逐步淡化，最终成为大型企业集团。上海的模式实际上演变成两层结构：国有资产出资人代表机构直接面对大型企业集团。
深圳是一个新兴城市，原来并没有很“实”的行业管理部门，最初的三家国有资产经营公司是由政府新建的。但公司成立后与各方面的矛盾不断，向上与市国资办在权力、责任、管理范围方面纠结不清、摩擦频发；向下对企业收权、搞审批、直接干预过多，最后不得不在2003年撤销，重新构造出两层结构。这些城市的探索，都为以后企业国有资产管理体制改革提供了宝贵的实践基础。
稽察特派员制度也是想使国有资产出资人职能到位的一种尝试。在朱镕基总理的主导下，1998年，国务院进行了一次力度很大的机构改革，冶金、机械、化工等9个国家工业部被撤销，改组为由国家经贸委管理的国家工业局，这次改革中最大的变化是国家工业局已不再具有管理企业的职能。撤销行业管理部门是我国政企分开改革迈出的重要一步，但行业管理部门撤销后对原直属企业出现了两个管理上的缺口，一是对企业负责人选任和管理的缺口，二是对企业监督的缺口。干部管理的缺口由同年成立的中央大型企业工委承接，监督管理的缺口则由同年建立的稽察特派员制度来承担。
1998年3月，第九届全国人大通过了《国务院机构改革方案》，定由国务院向国有重点大型企业派出稽察特派员，负责监督企业的资产运营和盈亏情况。稽察特派员由国务院任免，一般由部级、副部级国家工作人员担任。国务院专门设立了稽察特派员总署，工作机构设在国家人事部。稽察特派员制度在中国的国情条件下是一种力度很大、见效很快的监督方式，派出后发现并查处了一批违法违纪案件，其威慑的效果使得国有企业中的腐败问题、财务失真问题开始减少。加强监督是企业国有资产管理的一项重要职能，但仍难以涵盖企业国有资产管理职能的全部。
在2003年之前，政府对国有大企业管理最突出的特点是在政企不分基础上的多部门共管；许多党政部门都有某一方面的管理权限，有时在一个方向上还不止一个部门参与管理。
多头管理在不同时期略有差异。大致的格局是：重要企业主要负责人是组织部门选任和管理，副职早期由行业主管部门、机构改革后由中央企业工委选任；企业的基本建设投资由国家计委审批，技术改造投资由国家经贸委审批；企业国有资产管理的职能在国资局，1998年国资局撤销后由财政部直接负责；国有企业的收入分配由劳动部门管理，包括企业负责人的工资标准和企业的工资总额；国有企业改革在国家体改委撤销后由国家经贸委负责，国家计委负责行业改革和计划单列企业集团的试点工作；对国有企业的外部监督由人事部稽察特派员总署负责，中央纪检委和审计署也有很大的监督检查权力。
这种管理格局就是当年被广泛诟病的“五龙治水”“九龙治水”的格局。多头管理造成的问题是多方面的：
一是政企不分、责任不清。由于政府部门对国有企业的管理大都很具体，企业的自主权有限，企业出了问题自身要承担什么责任说不清楚；同时，由于众多部门都从不同方向在实施管理，政府层面的管理责任也说不清楚。当年一些国有大企业出了问题，国务院要求查清责任，但几乎无一能够查清真正的责任者或责任机构。
二是政策方向不一致，企业无所适从。参与管理的各个部门职责不同、价值取向差异很大，对改革的认识也不一样。各个部门都按照自己的想法进行管理。“上面多条线、下面一根针”，政策矛盾都集中到了基层；党政部门都是领导，企业听谁的、不听谁的都很为难。
三是部门协调的难度很大。对国有大企业的管理权分散配置于不同的机构，任何一个部门的权限都不能推动企业的整体工作；而部门之间又很难合作，除非高层领导出面，否则都协调不动。尤其在企业出现重大危机时，任何一个部门的权限都解决不了问题，只能把最高层推到第一线，成为运行成本极高的体制。
对于国有企业而言，政府必然要代表国家对企业行使特定权力，单方向强调“分开”，国家所有权就“虚置”了，结果只能是内部人控制。但国家所有权的体现方式需要深入研究和探索。国家所有权组织合理、行使有效率则效应就是正面的，反之效应将是负面的。因此，国家所有权如何组织好、行使好，是国有企业改革一个基本的逻辑起点，之后才谈得上企业层面的改革问题。
多部门分权管理无疑也是国家所有权行使的一种具体形式，但这种形式既不科学、也不合理，企业的自主权无法保证，国家所有权的行使没有效率，部门之间协调过程的内耗太大。如果不改变这种不科学、不合理的管理体制，国有大企业要想改革好、发展好非常困难。
政企不分、多头管理、无人负责的体制弊端显而易见，但想改变并不容易，对任何一个实权部门而言这都是个敏感话题。国有企业状态好的时候问题会非常突出，谁都希望对优质资源具有影响力。涉及部门的既有权力大家都不会主动退让，这几乎是所有行政机构一个本能的行为；即使部门的领导能从大局出发想放掉某些权力，下面也会有很大阻力。解决这种问题需要中央领导下大的决心，推动大力度的改革。
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