“十二五”末期，《人民日报》、新华社等国家主流媒体在盘点我国经济社会发展成就时，曾用过这样的评价，“过去一个时期中国经济社会发展的重大亮点是区域经济发展，中国区域发展从来没有像今天这样精彩纷呈”。这个评价也非常适用于今天，我国在区域经济发展方面可以说“一个精彩连接着一个精彩”。
如果说区域经济发展是这些年令人瞩目的一个亮点，那么亮点的核心就是区域战略及政策的制定和实施，进而成就了区域经济的精彩和辉煌。我们看到，实施区域发展战略，促进区域协调发展，是党中央国务院重大举措中不可或缺的重要内容。谋划实施区域发展战略，成为各级党委和政府的核心工作，是名副其实的“一把手工程”。
国家区域战略具有重大功效
在社会上，我们曾听到这样的说法，“四流的政府跑资金”，“三流的政府跑项目”，“二流的政府跑政策”，“一流的政府跑战略”。区域战略对于地方发展最为重要，它把资金、项目、政策等都囊括其中。为什么从中央到地方都高度重视区域发展战略的研究制定与贯彻实施？这是因为区域战略具有特殊的功效。运用区域战略促进区域协调发展是中国特色社会主义的一个创造，而国家区域战略对于促进区域经济发展乃至整个国家经济社会发展都发挥了显著的作用。主要体现在如下几个方面：
首先，区域战略往往是为一个区域量身打造的：一方面，含金量高，集项目、政策、功能平台、先行先试权利等为一体，是国家给予这一区域的独特发展红利；另一方面，针对性很强，地方看得见、摸得着，发挥和提升了区域的比较优势，有助于最大限度地激发地方的潜力，快速形成区域竞争力和发展的高位势。
其次，国家区域战略具有“一朝结缘，长期受益”的衍生红利。一方面，国家在科学评估的基础上，以不同形式一轮又一轮地延伸相关战略的实施。比如广西北部湾，2008年北部湾地区发展上升为国家战略，我国着手实施《广西北部湾经济区发展规划》。得益于此，北部湾地区成为广西发展的高地。规划实施期满后，在认真评估的基础上，国家按照新的形势进一步对规划做了及时修订，出台了新的政策举措。再如浙江的嘉善，2013年，党中央国务院批准其成为县域科学发展示范点后，国家发展改革委已连续三轮、每一轮五年为其制定了县域经济试点的方案。十多年来，嘉善发展突飞猛进，现在已经呈现中等城市的面貌。过去十多年来，国家就一系列重点地区的发展制订了多轮接续性指导规划文件，为相关区域发展持续提供了强大动能。另一方面，战略覆盖的区域也能够借水行舟、举一反三，一步一步地拓展延伸政策红利。不仅如此，有了国家战略指导，也就有了“跑部前进”的依据。
其三，国家区域战略破解了地方发展中一些棘手的难题。我们靠常规的办法解决不了的很多难题，依托国家战略就相对好解决，特别需要强调如下两点：
第一，解决了地方发展政策不连续、不稳定的问题，有利于做到将一张蓝图贯彻到底。比如安徽属于中部地区，现在又是长三角区域的一员，早些年的发展比较缓慢，在中部六个省份中常常排列第五或第六名，一个重要原因是发展思路不能持续稳定。有些地方换一个领导就换一套思路，有的提出东向发展战略，有的提出唱好“黄梅戏”（发挥旅游、煤炭、文化优势），不一而足。自从国务院出台了《皖江城市带承接产业转移示范区规划》以后，安徽的发展思路稳定了，发展速度也明显加快，不少指标在中部地区已跃居前列。安徽现在同时享受中部和长三角两个区域战略政策之惠，发展机会前所未有。安徽的发展证明了一张蓝图贯彻到底的重要性。
第二，解决了一些战略规划高高在上、不接地气，也就是国家意志与地方需求不对接的“两张皮”问题。“上有政策、下有对策”是很长一个时期我国政策实施中存在的问题，一个重要的原因是一些文件、政策跟地方发展需求不对接，闭门造车的色彩浓厚。我在担任国家发改委地区经济司司长时，承担了大量的区域战略与政策文件的研究制定工作，我曾努力做了两个方面的改进：一是所有文件起草之前都要做深入的调查。那个时候的调研往往是几十个部委联合进行，视角多元、领域广阔、触点具体，是比较深入细致的。例如江苏先后出台了一系列区域性的重大战略，如沿海发展战略、苏南现代化发展战略规划等，都是在深入调研的基础上形成的。二是开门写文件。几乎所有的区域战略文件的起草都会邀请地方同志参与，甚至请他们直接进入起草组工作。这样既可以及时准确地把握地方情况，又可以合理吸收地方建议。国家区域战略既涉及国家意志，又涉及区域需求，要把这两者有机结合起来。真若如此，就能有效解决“上有政策、下有对策”的问题。不仅有利于把国家要求落到实处，而且有利于充分调动地方积极性和创造性。
正因为如此，国家区域战略给相关的区域带来了实实在在的发展。这些年的实践表明，凡有国家战略覆盖的区域，经济增长明显高于一般地区，经济发展的效益显著优于一般地区，合作开放的步伐大大快于一般地区，民生改善的力度普遍强于一般地区。从整体上看，国家区域战略所产生的作用主要体现为：
第一，带来了区域增长格局的革命性变化。一系列鼓励沿海率先发展的措施大大提升了东部地区增长速度，也拉大了东部与中西部地区的发展差距，“八五”末期形成一个高点。1999年后出台的推进西部大开发、振兴东北等老工业基地，促进中部地区崛起等战略，以及2006年后围绕这些战略形成的强有力的深化细化实化举措，带来了区域增长格局的革命性变化，西部、中部乃至一个时期东北地区的增长速度都超过了东部。与此同时，东部地区保持稳定增长的势头，经济结构不断改善，发展质量持续提升。
第二，促进了一大批落后地区的加快崛起。区域战略尤其是针对“老少边穷”地区出台的一系列政策举措，有力地促进了落后地区跨越式发展。如江西赣南原中央苏区，尽管解放后许多方面发生了翻天覆地的变化，但总体上仍处于贫困状态。按照时任国家副主席习近平同志的批示，国家发展改革委牵头进行调研，用不到100天的时间制定了支持赣南等原中央苏区振兴发展的意见，赋予了一系列支持政策。通过上下各方面的共同努力，这些地区发展步伐大大加快，形成了新的发展格局。
第三，培养了一批新的增长极。在国家区域战略与政策的推动下，长三角、京津冀、珠三角等传统经济引擎进一步增能。与此同时，一批新的增长极在中西部涌现，如武汉城市圈、长株潭城市群、成渝双城经济圈、北部湾经济区等通过国家区域战略赋能，这些年获得了长足的发展，都成为地区发展的龙头。
第四，促进了国民经济的持续发展。分类指导及时化解了难点与矛盾，也加快提升了区域比较优势，因而带来了地区的加快发展和国民经济的持续发展。这些年，我国经济有效抵御了亚洲金融危机、世界金融危机等的冲击，始终保持旺盛的发展势头，区域战略发挥了举足轻重的作用。
总之，对地区来说，有没有国家区域战略指导，带来的结果是完全不一样的。在实践中，国家区域战略是通过文件和规划体现的，因此，文件和规划的质量决定着区域战略的效能。除了具有含金量之外，很重要的品质是要接地气，有针对性，不是放之四海而皆准的抽象的教条，也不是晦涩难懂、不知所云的学术作品。区域文件和规划要具体实在，可操作，有能效。
淮海经济区需要国家区域战略赋能
在国家区域战略整体构成中，淮海经济区理所当然应该有一席之地，或者说，淮海经济区发展也需要国家区域战略赋能。其主要理由是：
淮海经济区的区域文化底蕴厚重。不少城市具有超过2000年的建城史。如徐州2600多年，连云港2200多年，宿迁2700多年。这里是楚汉文化、淮河文化等的重要发源地，集两汉文化、儒家文化、运河文化、红色文化等于一体。徐州、济宁、商丘等等，都是国家的历史文化名城，连云港也是江苏的文化名城。这一区域在中华文明中占有十分重要的地位，对中华优秀传统文化和革命文化的传承创新起着举足轻重的作用。
淮海经济区的区域地理方位特殊。这里四省交会、三河贯通，东濒黄海、西邻中原，北接齐鲁、南连江淮，靠近南北分界线，地跨东中部，是统筹东中西、协调南北方的重要支点，这里还是“中国之腰”的重要组成部分。
淮海经济区的区域战略地位重要。这里处于京津冀协同发展，长三角一体化、黄河流域生态保护和高质量发展等多个国家区域重大战略实施的交汇地带，还是新亚洲大陆桥东部走廊，兼具“一带一路”向东向西双向开放的重要功能，能够在促进国家区域协调发展，推动形成双循环新发展格局中发挥支点撬动和短板托举的作用。
淮海经济区的区域协同基础良好。区域内貌特征相近，风土人情同脉，资源禀赋优良，生态系统完整，人员交流密切，经济联系广泛，拥有共同的历史文化记忆与纽带，认同感、归属感都比较强。过去一些年各类合作也逐渐走向深入，在政府层面和社会层面都建立了不同形式的区域合作机制。
淮海经济区的区域的发展水平亟待提升。淮海地区是名副其实的欠发达或发展中地区。整体上看，区域内十市的经济总量多数处于本省中下游水平，总量最低的城市只有1000多亿元，人均地区生产总值只有本省平均水平的70%左右。有八个城市的一些重要经济指标低于全国。具体来看，这一地区经济结构老化，资源支撑型色彩比较重；创新能力不强，城市发展的能级不高，城镇化水平偏低，中心城市的带动能力较为薄弱；城乡差距比较大，公共服务一体化发展不足，实现共同富裕任重道远；等等。
这些因素充分显示了对这一区域实行国家区域战略赋能的必要性和重要性。无论是从基础条件看还是从发展需要看，淮海经济区都应当获得国家区域战略的特殊对待和专门指引。而在国家战略推动下加快淮海经济区高质量协同发展，对促进区域协调发展，优化区域生产力布局，加快推进中国式现代化具有重要的意义。
《淮海经济区高质量协同发展规划》意见稿从几个方面谈到了加快淮海经济区高质量协同发展的重大意义：有利于服务国家区域重大战略融合发展，汇聚发展合力，推动形成区域协调发展新局面；有利于探索多省交界地区一体化发展新机制，建立行政区和经济区适度分离的管理体制，打破行政区划藩篱；有利于推动特殊类型地区振兴发展，共同激发经济区内生发展动力，打造资源型城市和老工业城市转型升级新标杆；有利于推动苏鲁豫皖结合部崛起，加快东中部相对欠发达地区社会主义现代化进程，形成全国有影响力的高质量发展合作区。
淮海经济区概念的提出已经有30多年了，但时至今日，这片区域仍然缺乏国家量身打造的战略规划。
今年3月13日，两会受权发布《关于2023年国民经济和社会发展计划执行情况与2024年国民经济和社会发展计划草案的报告》，作为推进长三角一体化发展的重要组成部分，制定淮海经济区高质量发展规划纲要被写入“促进区域协调发展和融合发展的政策举措”。党中央国务院将进一步重视淮海经济区的发展。这不仅因为其建设过程曾经凝结了其中一些领导同志的心血，更因为它是新时代促进区域协调发展的实际需要。
立足合作联动推动淮海经济区高质量协同发展
全面建设社会主义现代化强国的征程已经开启，淮海经济区契合国家现代化征程的必然选择是推动和实现高质量的协同发展，其关键词有二：一是“跨越”，另一是“引领”。“跨越”和“引领”是基于对这一地区发展基础与战略使命的统筹把握，两者之间是有机统一、相辅相成的，淮海经济区的发展过程应当是对这两者辩证把握、有机结合并实现相互促进的过程。
我以为，淮海经济区四省十市共同推动《淮海经济区高质量协同发展规划》的编制是极具智慧和富有远见的。从地位上看，《淮海经济区高质量协同发展规划》是一个指导和推动淮海经济区高质量发展的规划；从内容上看，这是一个引导和推动十市深化合作的规划。要实现“跨越”与“引领”，手段是合作，出路也是合作。
其实，一个地区发展的动能来自两个方面，一是内部资源要素的积极性、创造性的充分调动，即激发内生动能；二是区域间的合作积极展开与深入推进，即有效集聚外部动能。区域合作有利于突破行政区域的限制，拓展经济运行空间，更大范围利用和配置资源要素；有利于促进合理分工，发挥各自比较优势，避免恶性竞争；也有利于整合资源要素，在最高水平上形成创新能力和抗冲击力的能力。区域合作还能让域内老百姓获得最高水平的基本公共服务。就两种动能的关系而言，推进区域合作不仅不会妨碍内部动能作用的发挥，反而能使之达到更高的水平。建议各地在重视发挥内部发展动能的同时，进一步加深对区域合作的认识，把它放到应有的位置上。区域合作对发展快的地区和发展相对较慢的地区都有着积极的重要作用。对相对落后的地区来说，通过合作可以趁力借势，如承接层次较高的产业的转移，对接先进的体制标准和做法，引入高水平的技术和人才。对于相对先进的地区来说，依靠合作能够锦上添花，如实现供应链、产业链的有机协同，解决经济回旋空间不足、资源配置条件不充分等问题，拓展增长潜力、培育潜在市场等。
淮海经济区是多省交界地区，而合作对于多省交界地区来说有着特殊的重要性。普观全国省域交界地区，多数都处于欠发达的状况，背后的原因主要有两个：从内部看，由于资金、交通、精力等因素导致鞭长莫及或无力顾及，边沿地区就成为边缘化地区；从外部看，分属于不同省份的各行政区之间往往为一己利益而互不相让。深入分析这个问题，就会充分认识到在多省交界的边沿地区推进合作的极端重要性。从理论上说，解决边沿地区或交界地区边缘化问题有两个途径：一是运用行政手段进行区划调整，但这样做成本较高，也不可持续；二是利用经济办法，通过双方或多方合作实行一体化运作。后者是一种尊重现有行政区域划分和各自合理利益需求的科学做法，有利于各方将边沿变成中心、冷区变成热地、竞争变成互助、封闭走向开放。
那么，淮海经济区推进各方合作需要把握哪些关键方面？
从方向上看，要紧紧扣住全面实行区域现代化这个总目标，着力实现四个定位：要依靠十市的紧密合作，把淮海经济区打造成为多省交界地区现代化建设示范区、资源连片地区转型发展的样板区、中华文化传承创新引领区、国家重大区域战略融合发展的试验区。这四个定位充分考虑了这一地区的发展基础、比较优势，是需要着力破解的难题，是现代化建设的重点任务，也是区域现代化建设的突出特色。 从内容上看，淮海地区十市要通力合作，遵循客观规律要求，推动一些重点领域的协同发展。
合力打造一流的营商环境
一般来说，营商环境是企业等市场主体从事生产经营活动所涉及的体制机制性条件和因素，是政府管理经济社会活动的手段与方式的总和或综合体现，涉及体制机制、政策法规、程序路径、方式方法、手段技巧等，营商环境对经济发展状况的影响是直接和显著的，其效果立竿见影，决定着投资愿不愿意来、企业愿不愿意矢力创新、能动性生产经营活动能否持续等状况，最终影响着地区发展的潜力与竞争力。
但营商环境建设并不嫌贫爱富，它与政府部门的努力密切相关，相对落后地区、欠发达地区的营商环境建设是可以走在全国前面的。前几天我受邀参加中央电视台《对话》节目，与沈阳、呼和浩特和无锡三个城市的市长一起讨论优化营商环境问题。这三个城市的发展水平、行政层级都有差别，但在营商环境建设上都有创新举措和新鲜经验，可供其他地方学习借鉴。
淮海经济区应在学习借鉴国内外先进做法的基础上，紧扣两个方面推进营商环境建设。一是要以具体问题的解决为牵引，不断建立良好的体制机制。总体上说，近些年的营商环境建设是以解决一些具体事项为抓手的，但不能止于这个层面，每一个具体问题的后面都有体制机制根源，要一挖到底，从根本上化解产生问题的症结。二是要以“给方便”为起点，不断朝“壮信心”方向拓展。这些年各地营商环境建设集中在通过“放管服”改革提高行政效率、改善公共服务，重点是压缩审批清单、简化审批程序、优化审批方式。但仅仅“给方便”是不够的，关键是要“壮信心”。企业或投资经营者最为看重的是稳定与规范的制度，有了公正的制度、稳定的政策、透明的决策和规范的操作，就有了对政府的信任和市场的信心，也就有了发展的动力和创新创造的积极性。
协同推进产业优化布局与不断提升
产业发展的重要性可以用两句话来概括：其一，产业的发展状况直接决定经济发展状况，地区增长的潜力和竞争能力都取决于产业发展的水平。其二，地区发展的潜在威胁在于产业老化，而地区间最大的伤害来自产业的同质同构竞争。淮海经济区高质量协同发展应当把协同推进产业的合理布局和不断提升放到特别重要的位置，在产业发展上不能我行我素、各自为政，应把握如下四个方面：
（1）依据比较优势进一步优化产业分工。充分考虑到资源禀赋、现实基础和发展潜力，推动形成十市间各具特色又相互支撑的产业链供应链衔接配套格局。现在建立的十市间的协调机制是一个好平台，定期或不定期对一些重大问题开展协商十分必要。建议协调机制能够召开专门的会议研究地区间的产业协同，深入研究内部的同质性有多高、外部的竞争力有多强、各地区的比较优势是否得到有效发挥等问题，在这个基础上尽快推动制订十市间产业协同发展专项规划。
（2）从实际出发着力培育具有竞争力的产业体系。辩证看待传统产业，不要把传统产业一律视为低端产业加以排斥淘汰，始终坚持运用现代技术改造赋能传统产业。一经现代技术改造赋能，传统产业也就蜕变成为现代产业。我们要积极发展高新技术产业，但也不要脱离实际一味追求高新技术产业，缺乏资源要素支撑的高新技术产业是空中楼阁，很难持续发展壮大。推动产业发展不宜全部画地为牢，在一个地方很难发展的新兴产业和未来产业，可以通过共建产业集群或者合办产业园区，联合培育。
（3）一、二、三产业结构调整优化要以发展先进制造业为支撑。只有坚持发展先进制造业，区域经济才会稳定增长和可持续发展，才能经得起各种风险的冲击。“第三产业比重越高则产业结构越好”是一种片面认识，脱离第一、第二产业单纯追求发展第三产业，就如在沙滩上建高楼。只有把先进制造业做强做大，产业基础才会牢固，产业活力才能持久，囿于特殊基础与战略定位，部分城市把发展第三产业作为主体是科学的。但就一个区域而言，必须坚持以发展实体经济为主体，把先进制造业发展放到突出重要的位置上。
（4）未来产业的布局要量力而行。未来产业决定着地区发展的前途，应及早谋划，争取主动。但也要量力而行，不能仅凭一腔热情见高就上、见新就攀。应综合考虑自身基础和资源要素的集聚能力谋划和培育未来产业，力争在较短时间内抢占若干引领性产业发展的制高点。
共同促进基本公共服务的建设分享
基本公共服务均等化是协同发展的标志体现，也是根本性成果所在，发展动力所在，与治理能力、发展实力、协调程度和人民日益增长的美好生活需要紧密相关，与区域的全体人民共同富裕直接联系。如果基本公共服务共建共享做得好，区域的凝聚力创造力就会大大增强。淮海经济区各城市应通过深化合作，推动基本公共服务均等化惠及全域人民，特别是推动发达地区高品质的公共服务、一般地区具有特色的公共服务惠及全域人民。实现各地区基本公共服务合理对接、优势互补。这项工作的本质是保障区域内所有人员平等发展的机会和享受公共服务的平等权利，需强化三个方面的工作：一是打破地区行政壁垒，以资源要素的自由流动促进区域产品、服务的充分供给与共同分享，以体制贯通促进机会均等、权利平等。二是协同建立基本公共服务的标准体系，以标准化促进基本公共服务的均等化、普惠化。三是创新跨地区公共服务的机制，通过清单管理不断扩大基本公共服务共享的领域和范围。
一体构建高水平的数字基础设施
数字技术是正在蓬勃兴起的第四次科技革命和产业变革的标志性成果，是新兴经济和未来经济的坚实基础，一个国家和地区未来发展的核心竞争力主要体现在对数字技术的掌控能力上。以数字技术渗透融合为特征的新型基础设施对经济社会发展产生的推动作用更为显著。因此，必须加快推进数字技术应用和整个新型基础设施的建设，不断提升质量与规模。数字技术、数字经济对欠发达地区有着特殊的益处。数字技术能够有效颠覆传统时空模式，化解既有地理环境的约束，超越现实发展基础，克服行政治理存在的随意性、粗放性等缺陷，更加广泛、自如、精准、高效地配置资源，从而为欠发达地区创新发展、跨越发展、后来居上提供条件。不需要翻山越岭、跨洋渡海，一个电脑终端可以配置全国乃至全世界的实物资源，开展各种类型的生产交易活动，这就是数字技术革命的威力所在。
淮海经济区应当紧扣“一体”和“先进”两个关键词，扎实推进数字技术基础设施或新型基础设施建设。要切实解决相互分割、互为壁垒的问题，做到一体化建设、全面贯通，共同分享、高效利用。要利用一切有利条件，动员一切有生力量，集中财力建设高水平的、处于领先位置的数字技术体系和数字经济结构。在这方面，要奋勇争先，大干快上。
（编辑 宋斌斌）
