国资委成立后的国有企业改革（续）
党的十六大与国务院国资委的组建
2002年11月，党的十六大召开，提出坚持和完善基本经济制度，深化国有资产管理体制改革的任务。
党的十六大报告明确提出：“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的
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前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”“中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。”
2003年3月，第十届全国人大批准了国务院机构改革方案，国家经贸委被撤销，原有职能分别划入其他国务院相关部门，同时决定成立国务院国有资产监督管理委员会。
2003年4月6日，国务院国资委正式挂牌成立。4月25日，国务院办公厅印发了《国务院国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，即俗称的“三定方案”。明确国务院国资委是国务院直属的正部级特设机构，根据国务院授权，代表国家履行国有资产出资人职责，其监管范围是不含金融类企业的中央所属企业的国有资产。
除中组部和中纪委对53户中央重要企业主要负责人的选任、管理和查处权外，授权范围内国有企业的出资人职责基本归并到位，中国政府历史上第一次在内部实现了政资分开。这是我国国有企业改革迈出的重要一步。
国务院国资委共有555名编制（不含外派监事会），在当时各政府机构中是比较充裕的。工作人员由四个方面组合而成：原中央企业工委的全部，原国家经贸委未转入其他政府部门的司局，财政部负责国有资产管理的两个司，中组部负责国有企业领导人员管理的半个局。这样的人员构成并不理想，相当一部分人员以往并没有真正做过经济工作，尤其是企业工作，需要逐步学习和适应。好在国务院国资委第一任主任李荣融、第一任党委书记李毅中都有长期的企业工作阅历，经验丰富，可以胜任这样的业务性质。
国资委组建时设立了18个业务司局，这样的机构设置基本体现了国务院国资委的职责定位，也反映了参与组建各方的现实平衡。2003年10月，国务院办公厅印发通知，公布了纳入国务院国资委履行出资人职责的189户中央企业的名单，后来又增加到196户。
2003年5月，国务院国资委与国务院法制办共同起草通过《企业国有资产监督管理暂行条例》，并以国务院第378号令的形式正式发布实施。这个文件明确了企业国有资产管理体制的基本框架：
一是在坚持国有资产由国家统一所有的前提下，由中央人民政府和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责；二是明确要求在国务院、省级、地市级人民政府设立专门的国有资产监督管理机构，根据同级人民政府授权，依法履行出资人职责，并按照“权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合”的原则，规定了国有资产监督管理机构的职责和任务；三是明确要求各级人民政府实行政资分开，国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职责，政府其他部门、机构不履行企业国有资产出资人职责；四是所出资企业及其投资设立的企业享有有关法律、行政法规规定的企业经营自主权，国有资产监督管理机构除履行出资人职责外，不得干预企业的生产经营活动；等等。这个暂行条例以行政法规的形式，为开展企业国有资产监督管理工作提供了法律依据，国务院国资委开始步入正常运作时期。
外界一般认为，国务院国资委是一个权力很大的机构。但实际上，国资委面对的首先是挑战，而不是权力。
第一，国有资产出资人业务性质的挑战。对国有企业进行出资人管理在中国是全新的实践。以往政府部门对国有企业都是基于报告和审批制度的行政管理，出资人代表机构的职责没有可借鉴的经验。对出资人监管企业、包括指导国有企业的改革，是一项专业性要求很高的工作。国资委的工作人员大都是党政机关干部出身，对企业运作的了解非常有限，能否适应是一个很大的问题。出资人职责集中对开展工作是好事，但如果定位不准、监管不当，矛盾会表现得更加突出。
第二，国有企业改革继续深化的挑战。2003年之前，国有企业改革的主要进展是在“退”的方面，而且是在竞争失利形势下的被动退却，国有体制下的大企业的改革发展问题并未解决。尤其是中央级的国有企业，由于没有地方政府的支持，很多难题自己解决不了。自身观念和机制僵化、历史负担沉重的状态依旧。在其他所有制企业的规模和实力越来越大、市场竞争日趋激烈的大背景下，这批中央企业能不能改革好、发展好，能不能在市场竞争中站得住脚，都还有待在实践中回答。
第三，监管能力的挑战。国资委成立时归并了企业国有资产出资人的
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相关职责，但并不是全部。重要的中央企业，即“53户企业”主要负责人的任免和查处权并不在国资委的职责范围内。中央企业的负责人都不是一般人物，其眼界、能力、见识、背景和行业影响力都不容小觑。这些中央企业负责人是不是认同国资委的工作、愿不愿意接受国资委的管理，对国资委的业务水平和监管能力是一个非常大的考验。
第四，责任清晰化的挑战。我国的一些政府部门有很强的“抓权”文化，这些部门的工作很难说清楚责任，也没有制度化的问责机制。在以往多头管理的格局下，国有企业改革发展得好与不好在政府层面找不到真正的责任机构，各个相关部门的压力都不大。国资委成立后，对国有企业的监管职责相对集中了，责任也随之清晰化了。如果国有企业的改革和发展状态不理想，或者出现了重大问题，国资委要承担责任。责任明确，压力非常之大。
国务院国资委组建初期的制度建设
组建国务院国资委，首先要做的工作是构建制度框架，建立企业国有资产管理的办法和政策，实现“先管起来”的目标。制度和政策设计工作以往没有人做过，企业国有资产出资人应该管什么、怎样管是全新的课题。国务院国资委为此进行了一系列基础性和探索性的制度建设。
1.清产核资，摸清家底。
从2003年9月开始，国资委在中央企业范围内组织开展了全面的清产核资工作。为规范推进这项工作，国资委制定下发了《国有企业清产核资办法》（国资委令第1号）和《中央企业清产核资工作方案》。对国有企业清产核资的范围、内容、程序、组织、要求以及相关当事主体和当事人的法律责任等，做出了明确规定。
清产核资的主要内容包括：账务清理，以保证企业账目全面、准确和真实；资产清查，对企业的各项资产进行全面的清理、核对和查实；价值重估，对企业账面价值和实际价值背离较大的主要资产进行重新估价；损溢认定，对企业申报的各项资产损溢和资金挂账进行认证；资金核实，重新核定企业实际占用的资本金数额。
到2005年1月底，中央企业清产核资工作基本完成。清产核资的结果是：截至2004年底，中央企业资产总额为9.20万亿元，负债总额为5.25万亿元，平均资产负债率为57%。这次清产核资清理出各项资产损失或不良资产3521.2亿元，占企业净资产总额的8.9%；也清理出企业账外资产和或有的潜盈资产343.4亿元。
通过清产核资，初步摸清了中央企业的家底；各中央企业的资产损失或历史包袱，按照规定，基本上予以消化处理，从而提高了企业的资产质量，同时使大部分中央企业初步完成了新旧会计制度的财务过渡工作，推动了中央企业逐步建立稳健的会计核算制度，促进了中央企业内控制度的建设。
2.建立企业经营业绩考核制度。
在国资委成立之前，我国国有企业没有经营业绩考核制度。一家经营数百亿、上千亿元国有资产的大型企业，经营中连业绩考核目标要求都没有，听起来不可思议，但当时实际情况就是如此。
国务院国资委成立后，把建立企业经营业绩考核制度作为一项重要工作推进。2003年11月，国资委下发了《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》（国资委令第2号），明确从2004年开始对中央企业进行业绩考核工作。2003年12月，国资委与中央企业负责人逐户签订年度及任期经营业绩责任书。
经营业绩考核是一项非常复杂又很重要的工作。不同行业、不同类型企业的考核指标设定是不一样的，不但要考虑企业的现实基础，也要考虑同行业企业间的比较。考核指标对企业是一个导向，导向出了偏差，企业的发展也会出现偏差。
国资委成立初期的考核指标分为基本指标和分类指标两大类。年度基本指标选择了年度利润总额和净资产收益率，反映企业的经济效益和资产经营效率；任期基本指标选择了企业国有资产保值增值率和三年主营业务收入平均增长率，反映企业国有资产的保值增值情况和可持续发展能力；分类指标则体现了不同行业和具体企业的特点，侧重于短板考核。
对上百家情况完全不同的中央企业进行简单划一的考核，很难做到科学、公正，需要在日后不断改进和完善。但这个初创的制度毕竟使企业有了一个明确的奋斗目标，激励的作用非常明显。企业的经营目标明确后，各企业大都对指标进行了内部分解并与奖惩挂钩，从而推进了中央企业内部经营责任制的建立和企业管理水平的提高。
3.建立国有企业负责人的薪酬管理制度。
国有企业负责人的薪酬一直是一个非常敏感的话题，很少进行公开的研究和讨论，透明度很低。
由于问题过于复杂和敏感，从2003年开始，国资委做了一系列基础性工作，包括对中央企业负责人的薪酬现状进行调查摸底，对地方政府出台的相关政策进行研究，听取企业、国内外专家和咨询机构的意见。在此基础上，2004年6月，国资委发布了《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》和《中央企业负责人薪酬管理实施细则》，由此中央企业正式开始实行年薪制。
这两个文件规定了中央企业负责人的薪酬由基薪、绩效薪金和中长期激励构成。按月发放的基薪是企业负责人的基本收入，主要根据企业的经营规模、经营管理的难度和所在地区企业的平均工资、所在行业的平均工资、本企业的平均工资等因素综合确定。绩效薪金与企业经营业绩考核结果挂钩，以基薪为基数，根据年度经营业绩考核结果确定，绩效薪金的40%要延期兑现。而中长期激励办法未能按时出台。
2004年是中央企业实行年薪制的第一年，这一年中央企业一把手的平均年薪是税前39万元。对国有企业实行年薪制是有政策依据的。1999年，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中，对年薪制的正式说法是“可以继续探索”，全国大部分省市政府据此已经在地方国有企业中大面积实施。所以，当时国务院国资委实行年薪制并不是一个新事物，但在中央企业这个特殊的重要群体中实施确实需要些勇气。
中央企业年薪制的实行，使一度非常混乱的中央企业负责人的薪酬问题纳入了企业国资监管机构制度化的管理轨道，实现了企业负责人的收入与经营业绩考核结果挂钩，能升能降。但由于制度建设是规范的、一视同仁的，年薪制的推进过程并未遇到实质性阻力。
4.加强国有产权转让管理。
国有产权转让是一个非常敏感的话题，涉及以往国有企业改革中争议很大的国有资产流失问题。
从静态看，任何一笔企业资产都会有一个评估价格，但一般都是基于重置成本法，其陈旧贬值程度很难准确判断；国有中小企业改革中经常出现这样的情况：如果一家企业改制后经济效益很好，就会有人反映当初资产评估评低了，是国有资产流失；如果改制后企业状态不佳、又亏损了，职工群体不稳定，这是国有中小企业改革一直有很大争议的重要原因之一。
在国有企业改革和布局结构调整的过程中，国有经济要通过有进有退、有所为有所不为不断进行优化配置，国有资产的流动和调整成为常态。如果这个过程不进行规范化的管理，将给改革的推进带来非常大的争议和困难。
在深入调查研究、广泛听取各方面意见的基础上，国资委和财政部于2003年12月发布了《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委、财政部令第3号，（以下简称“3号令”）。
3号令是国有产权管理的一个重要的基础性文件。其侧重点在于规范程序：企业国有产权转让必须进场，阳光操作、公开进行，并要引入市场竞争的机制；在程序规范的前提下，产权的最终成交价格由市场决定。
3号令发布后，国资委在全国范围内认定了三家比较规范的产权交易机构，作为中央企业国有产权交易的平台。同时会同财政部、监察部、工商总局等部门，共同开展了企业国有产权管理的专项检查，使各地国有产权交易的进场率不断上升。
到2004年底，很多省市国有产权交易的进场率已超过90%，上海市则达到了100%。由于引入了市场竞价的机制，国有产权的实际成交价格比挂牌价格都有了不同程度的提高。在2004年之后，社会上对国有资产流失问题的反映已经开始减少，3号令为国有经济的布局结构调整和国有产权的流动重组解决了一个大的操作性难题。
5.投资规划与主业管理。
企业的投资规划与主业选择在性质上属于企业的内部事务，出资人机构要不要介入管理，采用什么样的方式、管到什么程度，在国资委内部的意见并不完全一致。
在国务院国资委组建初期，中央企业之间这方面情况的差异很大。相当一部分中央企业的产业定位并不清晰，尤其是一些由原政府部门直属企业脱钩后打捆组建的企业集团，大都存在业务方向过多、经营范围过宽的问题，集团内部子孙公司之间业务关联性不强，核心竞争力不突出；还有一些中央企业急于扩大规模，通过并购、无偿划转等方式低成本扩张、多元化发展，导致经营风险很大。
在这样的现实情况下，国有资产出资人机构确有必要进行阶段性的介入，帮助企业理清发展思路、确立和提升主业意识。
2004年11月，国务院国资委发布了《中央企业发展战略和规划管理办法（试行）》（国资委令第10号）。文件明确提出，企业发展战略和规划要符合国有经济布局和结构的战略性调整方向，突出主业，提升企业的核心竞争力。
同时，国资委公布了49家中央企业的主业。这些企业的主业确定前，国资委都与企业进行了反复的研究和协商，并达成了一致；对一些涉及业务领域较多、核心业务不够明确的企业，还组织专家进行了专题论证。中央企业的主业确定后，凡主业范围内的企业投资，国资委只对其中的重大项目进行备案管理；对企业发展规划之外的非主业投资项目和并购活动，国资委要进行核准。
国资委成立之初进行的投资规划和主业管理，实际上是对中央企业进行了一次全面的发展方向梳理，促使所有中央企业对自身的发展战略进行了一次深入的反思和研究。这项工作对日后中央企业不断优化资源配置、提高主业的核心竞争力，打下了最初的工作基础，也发挥了重要的引导性作用。
6.规范企业领导人员管理。
国务院国资委成立后，中央企业领导人员的管理格局有所调整。53户国有重要骨干企业的董事长、总经理、党组（党委）书记仍由中组部管理，副职由国务院国资委党委管理；原来由中央企业工委管理的143户中央企业的领导人员，也交由国资委党委管理。
2003年7月，国资委党委发布了《国务院国资委党委管理的企业领导人员任免工作暂行办法》，中央企业领导人员的选拔使用工作初步实现了制度化和规范化。2004年6月，国资委党委又出台了《中央企业负责人管理暂行办法》，分别从中央企业负责人的任期、职数、任职条件、考评、薪酬、监督与惩戒、培训交流、免职、辞退、退休等多方面的管理进行了比较全面的规范。
在对中央企业领导班子进行全面分析的基础上，国资委通过深入考察，提拔了一批政治素质好、业务能力强的优秀年轻干部进入中央企业的领导班子，优化了班子的年龄结构和专业结构。同时又与一些大型跨国公司合作，每年定期选派中央企业的领导人员到境外进行业务培训。
国务院国资委成立后，还积极探索国有企业经营管理者选拔方式的改革。2003年9月，国资委发布招聘公告，首次组织中国联通等6家中央企业的7个职位进行公开招聘，在社会上引起了很大反响。2004年，国资委进一步完善和规范了公开招聘的工作程序，选择了中国电子科技集团等22家中央企业的23个职位面向海内外公开招聘。在2003年至2006年的4年中，共有78家中央企业的81个高管职位进行了公开招聘。
以上是国务院国资委成立后进行的主要的制度建设。其他方面的工作还有很多，如企业国有资产监管的法规建设、加强对企业的财务监督、对企业收入分配总水平的管理、推动省市级地方国资委的组建，等等。这些工作基本是在两年中完成的，新制度研究设计好了，也实际运作了。
这一套制度体系的建立，初步搭建起我国企业国有资产监督管理最基本的框架。这一轮制度建设基本实现了对中央企业的国有资产“先管起来”的目标，授权监管的企业不致再出现重大的失控性问题，接下来就能够集中精力去解决国有企业改革和结构调整中的一些重点难点问题了。
规范各地的国有企业改革
国务院国资委成立时，由各地方政府主导的国有中小企业改革已进行了数年。这项改革是以国有经济从中小企业层面退出为目标，方向是正确的，符合国有经济有进有退、有所为有所不为的方针，有利于国有经济布局结构的优化。
但是这项改革中问题也不少，改革工作相当粗糙。原因一方面在于，地方政府“甩包袱”的意向非常明显，因此改革推进过快、过急；另一方面也在于，在对国有企业多头管理的体制格局下，没有任何一个部门能对国有企业改制的全过程负责，相关的政策不完善。在这样的大背景下，大规模的改革进程中会出现各种问题。对此社会各界反响强烈，高层领导的批示也很多。
国务院国资委成立后，企业国有资产的监管责任清晰了，规范国有企业改制的责任也随之清晰了，国务院国资委必须对全国国有企业改革的规范推进负总责。这是国资委成立后面临的又一大挑战，因为涉及的面很大，而且此前各地的改革已经形成了惯性。
国资委起草了《关于规范国有企业改制工作的意见》，并于2003年11月由国务院办公厅转发，即《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发〔2003〕96号。以下简称“96号文件”）。这个文件对国有企业改制过程中的批准制度、清产核资、财务审计、资产评估、交易管理、定价管理、转让价款管理、债权人利益保护、职工合法权益保护、管理层收购10个方面做出了规定。
这些规定都非常具有针对性。但是对于问题较多的管理层收购，由于各方面的意见很不一致，文件只进行了较严格的限制：向本企业经营管理者转让国有产权的方案，要由直接持有企业国有产权的单位负责制定；企业经营管理者不得参与转让国有产权的决策、财务审计、清产核资、资产评估、底价确定等重大事项，严禁自卖自买国有产权；企业经营管理者收购国有产权的资金不得向本企业借款，不得以本企业的资产作为抵押物融资；经营管理者对企业经营业绩下降是负有责任的，不得参与收购本企业的国有产权。
96号文件是中央政府发布的第一份有关规范国有企业改制工作的政策文件，应该是企业国有资产管理职能集中行使后的一个具体成果。这个文件发布后在社会上引发了极大反响，有学者评价，这个文件对规范国有企业改制具有里程碑的意义。
2004年下半年，国资委派出了7个检查组到15个省市进行督查。一方面检查96号文件的执行情况，同时也进一步调研国有企业改革中仍需解决的突出问题，因为改革涉及的问题非常复杂，不可能一步规范到位。
2005年4月，国务院国资委和财政部联合印发了《企业国有产权向管理层转让暂行规定》（国资发〔2005〕78号，以下简称“78号文件”），对当时社会各方面争议很大的管理层收购做出了进一步的限制。
78号文件首先明确，国有中小企业可探索国有产权向管理层转让，大型国有及国有控股企业及所属从事该大型企业主营业务的重要全资或控股企业的国有产权和上市公司的国有股权，不得向管理层转让。这个文件重申并细化了96号文件对管理层收购的限制条件，同时明确：管理层应当与其他拟受让方平等竞买，产权转让公告中的受让条件不得含有为管理层设定的排他性条款；企业国有产权持有单位不得将职工安置费等从企业的净资产中抵扣，不得以各种名义压低国有产权的转让价格；同时更具体地列举了存在5种情形的企业管理层，不得受让标的企业的国有产权。至此，对管理层收购的规范基本到位。
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