党的二十届四中全会明确提出，“十五五”时期要“持续提高新能源供给比重，推进化石能源安全可靠有序替代，着力构建新型电力系统，建设能源强国”。2025年11月25日，习近平主席向第七届中俄能源商务论坛致贺信，强调要“推动建设更加公平公正、均衡普惠的全球能源治理体系，为世界能源安全与绿色低碳转型注入更多稳定性”。能源作为现代社会的“工业血液”，不仅维系着经济运转，更与全球安全、政治、外交、军事等息息相关，在全球治理格局中发挥着核心纽带和关键变量作用。“十五五”及未来一个更长时期，我国发展环境将面临深刻复杂变化，不确定难预料因素增多，战略机遇和风险挑战并存，需要主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素，通过深度参与全球能源治理，筑牢国家能源安全屏障，加快推进能源强国建设。
一、能源治理是全球治理中的核心枢纽和关键变量
全球治理的本质是对全球性公共事务的协同管理，而能源治理因其覆盖领域的广泛性、影响范围的全局性，成为全球治理体系的“中枢神经”。
从理论层面看，能源治理遵循“公共产品理论”，其稳定供应（即资源可获取性）、价格调控（即价格可承受性）、低碳转型（即环境可持续性）等议题具有典型的非排他性和非竞争性，需要各国超越单边主义实现协同共治。从实践维度看，能源治理的影响力早已突破能源领域本身，深度渗透到安全、政治、经济、外交、军事、环境等核心领域，使各领域的治理体系相互交织、盘根错节。
自20世纪60年代以来，全球能源治理陆续形成了以传统产销方协调机制和多边专业机构为主的治理网络。
1960年成立的石油输出国组织（Organization of the Petroleum Exporting Countries，简称OPEC）。据2024年的数据，OPEC有13个成员国，其石油剩余储量、年产量、出口量分别占到全球的约70%、33%、50%，在全球能源市场上扮演着举足轻重的角色。2019年，我国开始建立与OPEC的定期双边对话机制，旨在深化能源政策协调与市场稳定合作。截至2024年，共举办了七届对话会，主要聚焦全球石油市场动态、OPEC机制运行、能源安全保障、消除“亚洲溢价”以及油气产业转型等核心议题。双方在数据共享、技术交流、原油贸易合作等方面达成共识，并探讨能源转型挑战应对方案。
1974年成立的国际能源署（International Energy Agency，简称IEA）。作为经济合作与发展组织（OECD）的辅助机构，拥有31个成员国，覆盖了全球75%的能源需求，主要任务是协调成员国能源政策、降低石油进口依赖度、实施紧急石油分享机制、推动能源生产国与消费国对话合作及能源技术发展，成员国需履行保持不低于90天石油进口量的战略储备义务等，已成为世界消费国阵营的核心协调机构。根据2015年11月的部长级会议决定，中国正式与IEA建立了联盟关系（Alliance Relationship），以加强双方在能源安全、能源数据统计、能源政策分析等领域的合作，主要采取定期举行双边高级别会议、中方派专家参与IEA工作、开展联合研究和成果发布等方式。
再者是2009年成立的国际可再生能源署（International Renewable Energy Agency，简称IRENA）。属于政府间国际组织和国际合作的主要平台，现有约170个成员国及欧盟。主要是支持各国推进能源转型，提供涵盖技术、创新、政策、金融和投资领域的尖端数据与分析，并推动各类可再生能源的广泛采用与可持续利用，通过发布《全球地图集》《可再生能源容量统计》等报告，提供技术支撑平台、项目导航仪、可再生能源就业年度审查及成本研究等工具，支持成员国制定可再生能源政策。2013年1月，中国宣布加入IRENA。2023年4月，成立中国—IRENA合作办公室并建立“1+1+N”合作框架。2025年10月，双方签署《中国国家能源局与国际可再生能源署关于加强合作的谅解备忘录》，次月在第30届联合国气候变化大会（COP30）上与宁德时代联合发布首份储能领域专项研究报告《光伏与储能助力能源转型》。
另外，还有一些有影响的国际能源组织，比如，世界能源理事会（WEC）、世界石油理事会（WPC）、世界煤炭协会（WCA）、国际燃气联盟（IGU）等。特别是国际能源论坛（International Energy Forum，简称IEF），作为政府间的非营利性国际组织，为促进能源生产国与消费国对话，提升油气市场透明度，维护能源市场稳定，发挥着重要的作用。IEF拥有70个成员国，覆盖全球90%的石油和天然气供需，其中既有IEA成员国，又有OPEC成员国，还有阿根廷、中国、印度、墨西哥、俄罗斯、南非等新兴经济体。
除此之外，一些新兴多边平台也在全球能源治理中发挥着越来越重要的作用。比如，全球能源互联网发展合作组织（GEIDCO），是由中国发起成立的非政府、非营利性国际组织，于2016年3月29日在北京正式成立，宗旨是“推动构建全球能源互联网，以清洁和绿色方式满足全球电力需求”，即构建清洁主导、电为中心、互联互通、智慧高效的现代能源体系，促进能源生产清洁化、消费电气化、配置广域化和业态数智化，为实现能源与气候、环境协同治理提供方案。GEIDCO拥有会员1346家，覆盖142个国家，涵盖能源、电力、交通、信息、金融、科技、气象、环保等多个领域。“一带一路” 能源合作伙伴关系也已扩展至 34 个国家，成为南南合作的重要载体。上海合作组织（SCO）在中亚推动油气管道和可再生能源项目，强化区域能源互联互通。2025年，中国—上海合作组织能源合作平台正式成立。
透过现有全球能源治理机制分析，世界各国深刻认识到携手保障能源供应安全的重要性。近年来，俄乌冲突、中东乱局等地缘政治事件频发，地区性、阶段性能源供应中断风险陡增，能源安全依然是国家安全的核心支柱。因此，加强国际能源合作始终是大国博弈的“筹码”和多边外交的重要纽带。可以说，全球能源治理的每一次调整，都会引发全球政治经济格局的连锁反应。谁能主导能源治理规则的制定，谁就能在全球发展中占据主动地位。
我国在全球能源格局中具有的“三重身份”（最大生产国、最大消费国、最大进口国），决定了必须从“被动适应者”转变为“主动塑造者”。2024年数据显示，当年我国进口原油5.5亿吨、天然气1.3亿吨，煤炭进口量达5.4亿吨，分别占到全球原油、天然气、煤炭贸易量的约25%、15%和33%，庞大的能源贸易规模使我国对全球能源市场波动高度敏感，同时也具有举足轻重的影响力。
二、建设能源强国需要深度参与全球能源治理
实践证明，全球绝大多数国家都不可能完全依靠自己的力量获得能源安全保障。没有哪个国家可以成为能源孤岛，建设能源强国离不开全球能源治理的支持和保障。对我国来说，建设能源强国与成为全球能源治理的中坚力量，二者是相辅相成的关系。
（一）关于能源强国的理解和认识
能源强国是指在能源供应保障、能源技术创新、能源产业竞争力、能源治理能力、能源绿色转型等核心维度均达到全球领先水平，能够通过能源领域的优势支撑本国经济社会高质量发展，同时对全球能源格局产生重要影响力的国家。其核心定义可以拆解为以下几个关键特征：
1.稳定可靠的能源供应保障能力。拥有多元化、韧性强的能源产供储销体系，既能保障本国经济社会发展的能源需求，又能有效应对国际能源价格波动、地缘政治冲突等外部冲击。
2.领先的能源技术创新与装备制造能力。在能源勘探开发、清洁高效利用、新能源发电、储能、氢能、碳捕集利用与封存（CCUS）、智能电网等关键技术领域掌握核心知识产权，具备技术研发和产业化转化能力。
3. 高水平的能源绿色低碳转型成效。率先实现能源结构的清洁化、低碳化升级，非化石能源消费比重和发电装机比重持续提升，化石能源消费总量合理控制并逐步下降，碳排放强度和总量达到国际先进水平。在能源生产、消费、运输全链条践行绿色发展理念，形成与“双碳”目标相适配的能源发展模式。
4. 强大的能源产业国际竞争力与话语权。能源产品、技术、服务能够深度参与全球市场竞争，在国际能源贸易、能源技术合作、能源标准制定等方面拥有重要话语权。可以通过能源投资、技术输出等方式影响全球能源发展方向，同时具备参与和引领全球能源治理的能力。
5. 完善的能源治理与安全保障体系。构建起市场化、法治化、国际化的能源治理机制，能源价格形成机制、市场监管体系成熟完善，能源安全预警与应急响应能力突出。能够统筹传统能源安全与新能源发展安全，兼顾能源供应安全、生态安全与经济安全。
（二）建设能源强国是深度参与全球能源治理的核心前提
能源强国不仅是“能源大国”，更要实现从规模优势向技术优势、质量优势、治理优势的跨越，既是本国发展的“能源压舱石”，也是全球能源转型的“引领者”。
建设能源强国，首先要具备雄厚的能源产业硬实力，要在能源的生产、消费、技术、装备、储运等全产业链环节具备领先优势。其次要拥有稳定的能源安全保障能力，能够实现自身能源供应的多元化、韧性化，既能保障本国经济社会发展的能源需求，也能在全球能源供需波动时发挥“稳定器”作用。
最后，具备践行绿色低碳转型的示范引领力。在“双碳”目标推进、能源结构优化上走在前列，形成可复制、可推广的转型模式。比如在可再生能源消纳、储能技术应用、氢能产业发展、碳市场建设等领域积累经验，为其他国家提供参考，这种示范效应能提升在全球能源转型治理中的影响力。
（三）深度参与全球能源治理，是建设能源强国的必然要求
争取更公平合理的国际能源规则话语权。当前全球能源治理体系仍存在规则失衡、话语权分配不均等问题。作为中坚力量参与治理，能够推动构建多元共治、公平公正的全球能源治理新秩序。比如，在能源贸易定价机制、碳边境调节机制、可再生能源补贴规则等方面，发出符合发展中国家利益和全球共同利益的声音，避免被既有规则“卡脖子”，为我国能源产业发展保驾护航。
拓展能源技术与产业的国际合作空间。全球能源转型是共同目标，技术创新和产业协作是核心路径。发挥中坚作用，可牵头或参与国际能源技术研发合作（如新能源并网、先进核电、碳捕集利用与封存等）、共建跨境能源基础设施（如跨国输电通道、油气管道）、推动能源装备与服务的出口，带动国内能源产业向高端化、国际化迈进。
塑造能源强国的国际形象与软实力。以中坚力量身份参与全球能源治理，通过落实能源援助、分享减贫与能源普及经验、推动南南合作等举措，展现我国负责任大国的形象，提升能源领域的国际公信力和影响力，这种软实力也是能源强国的重要组成部分。
正视全球化退潮下的能源治理困境与风险
当今世界变乱交织、动荡加剧，地缘冲突易发多发，大国博弈更加复杂激烈；全球能源治理也遭遇到“去全球化、阵营化、政治化、工具化”的多重冲击，治理体系的碎片化风险不断加剧，导致相互交织的复杂治理困境。特别是，部分国家出现能源气候政策“回摆”，美国政府退出《巴黎协定》，使全球气候治理进程受阻。
第一，能源地缘政治深度渗透。俄乌冲突引发能源供应链重构，欧盟对俄液化天然气（LNG）进口依赖度从 2022 年的 45% 降至 2024 年的 19%，转而加大与美国的能源贸易。能源基础设施成为地缘博弈焦点。能源出口国分化加剧，中东国家在维持石油收入的同时，加速布局氢能等新兴领域；俄罗斯则通过 “向东转” 战略深化与中国、印度的能源合作。
第二，能源“政治化”趋势增强。20世纪90年代以来，在国际能源市场化和全球化的推动下，能源输出国和消费国的相互依赖程度日益增强，逆全球化的出现和大国竞争的加剧，使国际能源的“政治化”趋向越来越明显。乌克兰危机后，随着美欧对俄能源制裁的升级，近半个世纪的能源自由贸易面临“终结”，全球石油市场和国际能源秩序日趋割裂。
第三，能源“工具化、武器化”现象频发。一些国家将能源作为施压手段，动辄实施能源禁运、技术封锁，导致能源安全从“市场风险”转化为“政治风险”。美国在亚太地区通过渲染“能源安全威胁”重塑区域能源合作格局，严重阻碍了全球协同治理的推进。同时，全球气候治理还面临“公共产品赤字”和“融资赤字”，各国对绿色能源的投入意愿下降，进一步延缓了转型进程。
第四，能源“阵营化”格局凸显。“阵营化”撕裂了多边治理框架，个别国家试图构建“小圈子”式的能源联盟，将能源合作作为地缘政治博弈的工具，破坏了全球能源治理的包容性，导致全球能源治理出现一定程度倒退，传统治理机构的协调效能被削弱。
第五，美国政府的国家安全战略将带来新的冲击。2025年12月，美国特朗普政府发布的新版《国家安全战略》，呈现出向本土及西半球收缩、侧重能源主导与资源控制等特征，其能源相关的战略导向将从市场、规则、技术等多维度冲击全球能源治理。一是强调美国能源主导，此前美国能源部已调整架构重点扶持石油等传统能源，还计划扩大联邦煤炭开采用地、削减油气开采特许权使用费。二是清洁能源市场将出现分化。美国政府大幅削减对太阳能、风能等领域的支持，撤销清洁能源示范办公室等，会导致美国4500个清洁能源项目停滞。三是能源治理规则将进一步呈现阵营化。美国试图构建“价值观导向”的能源治理体系，将能源贸易与相关议题绑定。四是单边规则冲击国际共识。美国以“国家能源紧急状态”为由放松油气监管，还通过次级制裁等手段，迫使企业在市场准入和特定商业利益之间抉择。五是全球气候治理进程严重受阻。美国作为温室气体排放大国，其战略转向对全球减排影响重大。
四、统筹推动能源强国和全球能源治理体系建设
（一）筑牢国内能源安全保障根基
1. 强化国内能源生产供应能力，夯实自给基础。要稳定煤炭的兜底保障作用，持续推动油气增储上产。进一步壮大非化石能源的规模实力，有序推进新能源对传统能源的有效替代，加快清洁低碳安全高效的新型能源体系建设。
2. 完善能源储运和互联互通网络，提升调配韧性。要建设多元化、智能化的能源储运设施，增强能源的调峰、应急和缓冲能力。推进全国能源管网互联互通，打破区域壁垒，提升能源在不同区域、不同季节的灵活调配能力。
3. 推动能源技术创新，突破关键核心瓶颈。要攻关能源勘探开发技术，提高资源开发效率和利用率。突破能源转化与储能技术，解决新能源消纳和能源系统低碳转型的技术难题。发展智慧能源技术，实现源网荷储一体化协调运行，提升能源系统的智能化水平。
4. 深化能源国际合作，拓展多元供应渠道。构建多元化的海外能源供应体系，拓展油气进口来源地，避免对单一地区的过度依赖，同时推进风电、光伏等新能源装备的国际合作。建设安全畅通的能源运输通道，保障能源进口通道的安全稳定。深度参与全球能源治理，积极推动能源贸易、技术、标准等领域的国际协作，参与国际能源规则制定，提升我国在全球能源市场的话语权。
5. 健全能源安全保障机制，强化政策制度支撑。完善能源安全预警与应急体系，建立能源供应风险监测预警机制，制定应急预案，提升应对极端天气、地缘冲突等突发事件的能力。健全能源价格形成机制，发挥市场在能源资源配置中的决定性作用，同时强化政府的宏观调控和监管职能。完善能源生产、储运、消费等环节的法律法规，健全能源安全保障的制度保障。
（二）以能源治理为突破口，提升全球安全与发展影响力
为保障全球经济增长和低碳转型稳步推进，国际社会需要加强能源生产国和消费国战略对话与合作，积极推动国际能源“去政治化”，反对能源“武器化”，深化全球能源治理改革。针对现有治理机构的不足，应采取“深耕多边机制+拓展新兴平台”的双线策略，共同促进能源全球化，维护国际能源市场稳定
首先，在传统能源领域，发挥最大进口国的规模优势，构建多元化供应体系和价格话语权。加强与OPEC+核心成员国的战略沟通，通过与主要能源出口国签订长期供货协议，优化进口结构；依托上海原油期货市场，提升人民币在能源定价中的影响力。在新能源领域，放大出口国的产业优势，推动光伏、风电、新能源汽车等优质产能出海。同时，借助与IEA、IRENA的技术合作，提升在国际能源标准、规则制定中的话语权。
其次，在应对气候变化方面，坚守负责任大国定位，在落实“双碳”目标的同时，为发展中国家提供技术和资金支持，特别是帮助OPEC成员国等传统产油国实现能源转型，扩大治理共识，彰显引领力。依托我国在光伏、电动汽车等领域的产业优势，填补美国清洁能源退潮留下的缺口，同时指导企业多元拓展国际市场，规避单一市场风险。推动多边合作与规则共建，依托《巴黎协定》框架，联合欧盟、东盟等推进气候治理效能提升。
再者，在传统机构层面，深化与IEA的务实合作，推动其规则制定更多兼顾新兴市场需求；与OPEC及OPEC+保持常态化沟通，建立“产消对话”机制，将我国进口需求预测、储备调整等信息及时共享，参与产量协调的前期磋商，避免单边政策冲击市场。在新兴平台层面，完善“一带一路”能源合作伙伴关系，推动金砖国家能源合作机制升级，依托上海合作组织设立能源转型工作组，形成传统机构与新兴平台相互补充的治理格局。
（三）推动全球能源治理从 “西方主导” 向 “多元共治” 转型
中国在全球能源治理中扮演着多元角色，既是新兴市场的引领者，也是技术创新的推动者和国际规则的重塑者。深度参与全球能源治理，我们需要努力成为技术标准与产业输出的主导者、国际合作网络的构建者、国内转型与全球责任的平衡者、地缘博弈与供应链安全的应对者、全球治理体系的改革者。为此，我国需在国际规则制定中提出更多 “中国方案”，比如推动建立全球碳市场互认机制。在氢能、储能、碳捕集等领域的技术标准争夺中，我们需加强基础研究投入，突破 “卡脖子” 技术（如高端储氢材料），并通过国际合作避免技术孤岛。
发展中国家是全球能源治理的重要力量，也是我国天然的合作伙伴。要深化与中亚、非洲等地区的能源合作，通过 “南南合作 + 商业投资” 模式，建立南南能源合作基金、开展技术培训，帮助发展中国家实现能源可及性与低碳转型的双重目标，形成推动全球能源治理变革的合力。
中美欧在能源领域既有竞争更有共同利益，特别是气候变化议题仍是合作的重要抓手，而IEA正是这一合作的关键平台。我们应坚持“斗而不破、和而不同”的原则，以IEA的能源技术合作计划为切入点，在碳减排技术研发、新能源标准对接等领域深化合作。对欧盟碳边境调节机制等贸易壁垒，既要通过双边谈判积极沟通，也要加快国内碳市场建设和产业绿色转型，提升应对能力。同时，利用中欧绿色合作平台，推动将我国新能源技术标准与IEA的技术指南对接，参与制定公平合理的碳核算规则，避免形成“阵营化”的治理格局。对美国，可在页岩油技术减排、储能技术研发等领域寻找合作点，推动治理规则更具包容性。
（四）推进制度型开放，打造国际能源治理人才队伍
推进制度型开放将为深度参与全球能源治理提供制度保障，核心是要进一步深化能源领域市场化改革，营造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。要推动电网、油气管网设施向各类主体公平开放，通过推进竞争性环节市场化改革、加强自然垄断环节监管、健全完善监管制度等措施，优化能源领域管理体制，提升治理效能，为推进制度型开放提供良好的制度环境。健全市场准入制度、推动完善生产要素获取机制、规范能源市场秩序，吸引更多市场主体参与能源市场公平竞争。加快构建全国统一电力市场，实现电力资源全国优化配置。加强与国际规则对接，推动规则规制管理标准相通相容，比如建立与国际接轨的绿电绿证体系，推动绿证国际互认，参与国际电力标准制定等，更好地融入全球能源市场，实现能源资源的全球优化配置。
人才是参与全球治理的核心要素。面对全球能源格局经历的深刻变革，以及围绕规则制定、技术标准、气候治理等问题的激烈竞争，强化国际治理人才培养已成为一项紧迫任务，需要加快构建系统化、长效化的人才支撑体系。要在高等教育中深化跨学科建设，培养复合型人才；要完善选拔机制，主动发现并推荐具有潜力的优秀人才到国际治理机构实习任职，积累实战经验；要完善派驻保障、畅通职业发展通道、建立智库网络、提供智力支持；鼓励能源企业、高校和科研机构人员参与国际谈判和规则制定，并将我国在能源转型、低碳发展等方面的成功实践转化为国际公共产品，最终为全球能源治理的完善贡献中国智慧与中国力量。
（编辑 尚鸣）
