艰难的变革：国有企业改革的回顾与思考（十）

建立国有资本经营预算制度（续）

根据国发26号文件的精神，2007年12月，财政部和国务院国资委联合印发了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》（财政部〔2007〕309号，以下简称“309号文件”），对中央企业国有资本经营预算试行期间的操作办法进行了细化。

309号文件规定，中央企业国有资本收益由财政部负责收取，国务院国资委负责组织所监管企业上交。国有独资企业上交年度净利润的比例分为三档：石油石化、电力、电信、煤炭、烟草五个行业的企业上交比例为10%；钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性行业企业的上交比例为5%；军工企业和转制科研院所三年内暂不上交。2014年时，三个档次的上交比例分别调整为15%、10%和5%。

2007-2009年，309号文件执行的结果是，中央国有资本经营预算收入共1572.2亿元，主要来源是试行范围内中央企业上交的税后利润；支出主要用于国有经济的结构调整、中央企业的灾后重建、中央企业重大技术改造和节能减排项目，以及中央企业改革重组的费用补助。

相比国有企业改革的大多数举措，建立国有资本经营预算制度没有很大的难度和社会风险；主要的难度在于跨部门操作的部门协调，这是大家都很“怕”的事。我国政府部门之间的关系比较复杂，缺乏规则和规范，能不能合作好有很大的不确定性。有时上一届领导配合得还不错，但换了人就不行了。所以大家都很忌惮这种跨部门的工作，尤其是一些地位不太高、缺少话语权的部门。这也是深圳市和上海市最初的制度设计独立性较强的主要原因。应该说，这些中心城市国资委的意见是有些道理的。所谓国有资本经营预算的收入实质上是“股东分红”。如果按“分红”来定义，股东单位对分红的使用方向应该有较大的决定权；但由于1993年的中央文件已经提出了“国有资产经营预算”的概念，如果按照“预算”来定义，财政部门有理由统一管理。

国有企业的改革需要成本、发展需要资本金投入，国家股东两手空空对国有企业的改革发展不利。比较好的兼顾方式是明确国有股东分红收入的一个比例上缴财政，用于社会保障等方向；其余部分由股东单位自主支配，或者用于改革成本支付，或者用于企业的发展投入。比例和规则明确了，部门间的摩擦就减少了，否则政策的任何模糊地带都可能造成很大的内耗。

国有资本经营预算制度是国有企业改革和企业国有资产管理体制改革的一项重要的制度建设。其意义主要在于两个方面：

第一，规范了国有企业和国家的分配关系。在1994年前后，在“拨改贷”已全面实施的背景下，为支持国有老企业自我改造和补充资本金，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发〔1993〕85号）中明确规定：“对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法。”由于当时绝大多数国有企业都是全资的老企业，这实际上成为对国有企业的普适性政策，并延续了十几年。这种不设时限的豁免政策也反映了当时一种普遍性的悲观看法，那个时候没有多少人认为，这些已经陷入困境的国有老企业以后还能起死回生，向国家上交利润。

为解决历史遗留问题，对国有老企业在一段时间内豁免利润上交是合理的，但时间长了不利于国有企业建立对出资人负责的意识，也不利于市场的公平竞争。国有资本经营预算制度建立后，国家作为企业的出资人有了参与国有企业利润分配规范的制度安排，这是国有资产管理体制建设的一个重大进展。

第二，国有企业改革的成本支付有了正式的预算渠道。国有企业改革中的成本筹集，即“钱从哪里来”，一直是困扰改革推进的最大难题之一。国有企业改革中的很多工作必须有资金投入，尤其是结构调整、困难企业处置、职工的安置补偿等，这是改革操作中绕不过去的问题。但我国财政的公共预算中一直没有正式的改革成本安排，这是改革过程中一个很大的制度和政策缺失。

实际上，我国各级政府为国有企业改革付出的成本并不少，但由于缺乏事先的政策安排和正式的渠道，这些改革成本都是一事一议“挤”出来的，大多数情况下是被职工“闹”出来的，其中包含了大量的报告审批、部门协调、讨价还价、难以及时到位等问题。国有企业改革的过程中经常会出现一些“火烧眉毛”的紧急事态，拿不出救火的资金，使改革一线的工作异常艰难，而且社会成本巨大。

国有资本经营预算制度建立后，国有企业改革有了可以支付改革成本正式的预算渠道，国有资产出资人机构第一次部分地拥有了解决问题的手段，不再是“手无寸铁”。这一点对改革的顺利推进意义重大。

职责所在：国资委成立后国有企业改革的评价

国资委成立后的国有企业改革，是中国国有企业改革整体进程中一个非常重要的阶段。在政资分开的基础上，这个阶段的改革在政企分开的方向上实现了重大的、具有可操作性的突破。其标志性的概念是：行使公共管理职能的政府部门不行使国有资产出资人职责，国资监管机构不行使公共管理职责。对于国有企业来说，政府内部的政资分开是实现政企分开的唯一途径。

政资分开的改革之后，我们国家的“全民所有制”第一次实现了实体化和责任的具体化，“国家所有权”不再是一个完全抽象的概念。而且，企业国资监管机构作为政府公共管理部门和国有企业之间的一道屏障，初步阻断了政府部门直接干预国有企业的通道，初步确立了国有企业独立的市场经营主体的地位，从而奠定了国有企业改革最重要的体制基础。

特别重要的是，对于仍在国有体制下的企业如何适应市场竞争的环境、如何与市场经济相融合，这个阶段的改革在体制机制建设方面进行了极有价值的探索。至此，在工商业企业范围内，国有企业改革完成了整体性的覆盖。

从这个阶段开始，中国的国有企业逐渐从以往各地经济发展的包袱和社会稳定的隐患，转化成为国家经济和社会发展正面的积极因素。国有企业的整体面貌和状态发生了巨大变化。

这一时期国有企业改革最突出的一个外在特征，是改革的经济效果非常明显。从2002年底到2012年底，也就是国务院国资委成立后的十年中，中央企业的营业收入从3.36万亿元增加到22.5万亿元，年均增长20.9%；实现的净利润由1622亿元增加到9247亿元，年均增长19.0%；上缴税金由2927亿元增加到1.9万亿元，年均增长20.6%；中央企业上缴税金占全国税收总额的比重由16.7%增加到18.9%。

上述数据表明，这一时期中央企业的经营状态和对社会的贡献都有了明显提升，地方国有企业总体上也是同样的趋势。这是改革开放后国有企业发展最好的一个时期，初步扭转了很长时间在市场竞争中极其被动的颓势。

有学者认为，有些领域改革的效果不易评价，但有一些领域改革的效果是可以测度的。除农业农村改革外，国有企业改革也是效果可以测度的改革之一，测度的指标就是企业在市场竞争中的表现。如果改革前后企业在市场中的表现没有明显变化，很难认为改革是有成效的；如果改革后企业的市场表现明显改善，而且能够持续，显然不能说改革是不成功的。

这一时期与国有企业脱困的阶段不同，国家没有出台针对国有企业的特殊和优惠政策，国有企业经营状态的改善完全是因为改革和结构调整，使国有企业初步适应了市场经济。

如果对国务院国资委成立后制定的政策、推进的工作进行一次全面梳理，就可以发现，这一时期国有企业改革取得好的经济效果并不是偶然的，是一系列措施叠加互动的结果。

在结构调整方面：通过企业间的合并和重组，消化掉一批发展前景不好的企业，实现了资源向优势大企业的集中，而且大企业集团的功能也更加完备；通过主业管理和企业的内部整合，使企业的发展方向更加清晰，企业内部的资源配置更加集中、更趋合理化。

在体制改革方面：依托资本市场进行的公众公司改革，为企业筹集到了发展的资本金，同时引入了市场化、多元化的机制和更严格的外部监管，企业的运作更加规范；董事会建设提高了企业决策的科学性，减少了重大决策失误和企业的资产损失。

在企业内部机制和管理方面：与国际先进企业对标、向国外先进企业学习，使企业开阔了视野、明确了赶超方向；中央企业之间管理经验的交流和借鉴，促进了企业管理水平的提高，使企业的内部机制更多地建立在科学的管理制度建设和运行的基础上。

在企业减负方面：主辅分离、辅业改制使企业的辅业负担减轻、富余人员减少，而且反推了主办企业的改革；国有企业各类办社会职能的逐步分离，不但使企业可以更多地集中精力于生产经营和产业发展，而且直接减少了企业的办社会支出。

在企业的动力机制方面：经营业绩考核制度使企业有了明确的发展目标和努力方向，与考核结果挂钩、能升能降的薪酬制度初步形成了对企业负责人正向的激励机制；企业内部的人事、用工和分配制度改革，调动了企业各个层面员工做好工作的积极性。

上述措施都从不同的方向解决了国有企业的特定问题，虽然都还不够彻底、需要进一步推进和完善。由于这些措施都不是短期性的刺激或优惠政策，而是相对完整地把结构调整、体制机制转换、管理制度建设和减轻负担结合在一起，所以会出现综合性的改革效应，具有一定的可持续性。

从国资委成立后中央企业和一些地方国有大企业的改革实际看，国有控股的体制、公众公司的模式、市场化的运营机制，三者的内在统一，很可能是竞争性国有大企业改革一条走得通的道路。其中市场化的运营机制，包括企业的内部机制，也包括政府对国有企业的管理机制，以及优胜劣汰的市场退出机制。

在国资委成立之前的国有企业改革中，国有中小企业在市场竞争中一败涂地，不得不被动退出；退完国有中小企业后再退国有大企业，最后的方向是“国有企业从一切竞争性领域退出”，这是当时很多人的看法。如果循着这个方向走下去，国有大企业将是解体、出售或是改制让别人控股的前景；至少在竞争性领域，中国的国有企业将是全军覆没的结果。

在这样的认知氛围和舆论环境中，思想上稍微“松”一下、改革走错一步，都会覆水难收、无法挽回。面对各个方向的压力，国务院国资委基本把握住了国有企业改革的方向，该退出的坚决退出，不该退出的通过改革发展，使国有大企业在体制、机制和结构上逐步适应市场竞争的要求。这样的战略定力值得肯定。

国资委成立后的改革初步解决了国有企业“进”的问题，从而为国家保住了一批国有大企业。

国有企业改革的起步阶段主要解决了一个“探路”的问题，国有企业改革的攻坚阶段主要解决了一个“退出”的问题，但始终没有触及“进”的问题。所谓“进”的内涵是，国有企业在平等的市场竞争中能够不依靠外部扶持，实现自立和自主发展。虽然社会上强调国有企业的重要性、强调保持国有经济的比重和控制力的说法也很多，但在市场经济的环境下，比重和控制力都无法人为设定，而是市场竞争、优胜劣汰的结果；企业如果自己站不住脚，谁都没有办法。

在国有企业改革的不同阶段，难点和挑战完全不一样。在以“退出”为主的改革阶段，难点主要在于退的过程把控和社会风险的应对；在解决“进”的改革阶段，由于改革后的企业仍在国有体制之下，难点转化为构造科学合理的体制，而且要实施到位，使改革后的国有企业体制能够与市场经济相容，企业能够经受住市场竞争的考验，这个阶段改革对业务素质的要求很高。对于中国的国有企业改革而言，这方面工作实际上是一个全新的课题和巨大的挑战。

通过国资委成立后有效的改革和结构调整等措施，大型国有企业的经营状态和精神状态明显改善，逐步适应市场经济的规律和要求，能够在市场竞争中有所发展。这一点对中国的经济和社会发展意义重大。

这些大型国有企业都是国家和人民几十年积累起来的宝贵财富。这批企业如果站不住、垮下去，将是国家和民族的巨大损失；而且，这批国有大企业如果真出了问题，会成为国家沉重的经济和社会负担。通过实实在在的改革和结构调整，在体制和结构上保住了一批国有大企业，并使之成为中国经济和社会发展一支正面的促进力量，这可能是国有企业改革最重大的历史性贡献。

中国国有企业改革的前景展望

国资委成立后的国有企业改革解决了国有大型企业存在的大量共性问题，使国有大型企业在体制机制和结构上初步适应了市场经济和市场竞争的要求。

这一时期国有大型企业的改革还是初步的，改革的成果还具有阶段性，还需要巩固和完善。一些改革、调整、减负的工作还需要持续推进；一些重点难点问题还需要进一步研究解决的办法。整体的工作需要进一步深化和细化，其中最需要提上日程的，是分类改革和监管。

关于分类改革和监管

以往国务院国资委对所监管的中央企业一直是作为一种类型、一个整体来对待的，业绩考核使用同样的财务绩效指标，体制上实行同样的治理模式。这种一刀切、齐步走的办法，在工作早期、以解决共性问题为主要任务的改革阶段是可以的，在某种程度上也不得不如此，但长此以往很难深化和科学化。

国有企业之间的类型差异很大：有些企业以公共服务为宗旨，盈利不是主要任务；有些企业处于完全竞争性的领域，财务回报和资产保值增值是主要目标；有些企业承担着非常明确的产业发展责任，完成特定产业发展任务是第一要务。这些企业的功能定位不一样，简单化地统一处理、都按照完全竞争型企业的标准来要求，可能出现不符合企业功能定位的“误导向”的结果，很难适应各类企业改革发展的客观实际。

而且，以往对国有企业的一些批评和争论，很大程度上也与没有进行科学的分类有关。例如，一些承担公共服务职能的国有企业，如各城市的地铁公司、公交公司等，由于政府惠民的票价政策而大都有亏损、需要政府给予补贴，否则公共服务难以持续；但如果笼统地以为政府仍在补贴国有企业，就会出现误判。再比如，在一些政府尚未放开的领域或自然垄断行业，如电网公司、电信基础运营商等，在行业中仍具有垄断地位；但如果一般地认为国有企业都是垄断的，就不符合实际了。所以，如果不进行科学的分类，国有企业的改革和监管难以深化，国有企业自身的一些重大问题也说不清楚。

目前，从我国国有企业的经营目标和业务性质看，大体上可分为三种类型。

第一类是公共保障性业务。国务院国资委监管的中央企业中如电网、石油天然气管网、基础电信网运营、政策性储备等；地方国有企业中包括地铁、公交、水务、供气、市政、环境保护与治理等，这些企业承担着明确的社会服务职能，社会公益目标高于企业的商业目标；政府有行业准入限制，或是独家经营或是寡头竞争；产业或服务价格由政府直接管理，企业自身没有定价权。

第二类是特定功能性业务。中央企业中如军工企业、石油天然气上游开采、仍有行业服务职能的转制科研院所、大飞机制造等；地方国有企业中如机场、港口运营等，这类企业有特定的产业发展责任或特殊的经济功能，同时也要兼顾盈利性。

第三类是商业性业务。这类业务在中央企业中很多，如装备制造、汽车生产、建筑施工、钢铁、化工、建材等，这类业务面对的市场是开放的，处于平等的市场竞争之中；业务性质是商业化的，企业以财务回报和资产保值增值为目标。

这样的业务分类在概念上大体清晰，但到具体企业层面情况可能会非常复杂。一是国家的行业管理政策会进行调整。如中国盐业集团有限公司在专营体制下应属于特定功能类企业，专营放开后就成为竞争性的商业类企业。二是由于历史的原因，相当一部分国有企业是混合型业务。如军工产品生产是典型的特定功能类业务，但所有中央军工企业集团的民品比重都超过了50%，民品生产一般是商业性的；再如中石油、中石化上游的油气开采业务属于特定功能性质，下游的炼化业务则大部分属于商业的性质。

在这种复杂的情况下，需要根据国家行业管理政策的变化，对企业的分类进行适时调整；在混合型企业内部，可能需要对不同性质的业务在财务和考核上分开管理，最好由不同的子公司经营。

分类改革和监管在实施中并不很容易。企业方面会有一定阻力，所有企业都不愿被划入公共保障类型，原因主要是怕被重新纳入行政管理系统，内部的市场化改革不能继续推进，薪酬体系也担心受到影响，而这些企业一般都是规模较大、社会影响很大的企业。分类改革和监管也会使各级国资委的工作更加具体和复杂，业务方面的要求很高、挑战很大；但同时也将更加规范和科学化，有助于最终形成一种可以长期、稳定实施的体制框架和监管模式。这是国有企业改革和企业国资监管体制建设必须提升到的一个更高的层次，当然也对企业国资监管机构的专业化提出了很高的要求。

在企业国资监管方面，首先要做到的是分类考核和评价。尤其对公共保障类和特定功能类企业，应量身定制不同的考核指标和权重，很可能是一个企业一套考核评价指标。

公共保障性国有企业要以尽可能低的成本提供优质的公共产品和服务，服务质量、社会满意度、成本控制应是考核的最主要指标，需要建立社会和公众评价的机制。特定功能类企业要完成特定的产业发展或功能目标，同时要兼顾经济效益，完成专项任务和经济效益指标并重，其中要引入相关政府部门的行业评价机制。商业类国有企业应根据年度和任期目标，主要考核经济效益和国有资产保值增值指标。对于混合业务的企业，应在企业内部业务、管理、财务分开的基础上进行分别考核。

在体制构造方面，公共保障性企业保持国有独资是比较现实的选择，其董事会和监事会中应有相关政府部门和消费者组织的代表，使企业的发展决策符合政府的相关规划，并更好地服务于社会和公众。特定功能类国有企业应积极推进公众公司改革，按照上市公司的要求建立董事会，并依法规范运作；监事会中应有政府相关部门的代表，以对企业完成专项任务的情况进行考核评价。商业类国有企业应积极推进股权多元化，其治理结构和内部机制应完全市场化，以保障企业科学决策，提高企业应对市场竞争的能力。

对这三类不同的国有企业，其战略管理、领导人员任免、薪酬分配制度等方面也有所区别；但其内部机制都应该进行彻底的市场化改革，以保证企业的效率和内部的管理能够到位。实际上，对不同级次的国有企业体制方面的要求也应有所不同。