欧盟-南共市自贸协定的影响分析

欧盟与南方共同市场历经20多年的贸易谈判后，最终在2024年12月达成协定。我国是南方共同市场的主要工业品供应国和主要大宗商品购买国，而欧盟－南共市自贸协定加强了欧盟在拉美地区的存在感。因此，进一步深化与南方共同市场的经贸关系，有必要对欧盟-南方共同市场自贸协定相关内容及其对南方共同市场可持续发展构成的消极影响，包括加深贸易结构失衡、增加对原材料出口的依赖、服务贸易逆差扩大和资本流出风险增加进行分析，梳理风险因素，为我国有针对性地深化与南方共同市场的经贸关系提供依据。

欧盟－南方共同市场自贸协定的谈判背景

南方共同市场成立的影响

1991年3月，巴西、阿根廷、巴拉圭和乌拉圭4国总统在巴拉圭首都亚松森签署《亚松森条约》，宣布建立南方共同市场（简称“南共市”），成立的宗旨是促进自由贸易以及资本、劳动和商品的自由流通，通过有效利用资源、协调宏观经济政策、加强经济互补，推动拉美地区经济一体化进程。1995年1月1日，南共市正式运行。目前正式成员国（缔约国）为巴西、阿根廷、乌拉圭和巴拉圭。联系国为智利、秘鲁、哥伦比亚、厄瓜多尔、苏里南、圭亚那、玻利维亚。官方语言为西班牙语、葡萄牙语和瓜拉尼语（系南美洲原住民的瓜拉尼人的语言，主要分布于巴拉圭）。委内瑞拉在2012年正式成为成员国，但4个创始国在2017年以“委内瑞拉未按期履行南共市有关贸易、司法和人权方面的协定”为由，根据《乌斯怀亚议定书》中有关成员国和联系国民主承诺的条款，决定中止其成员国资格。

南共市人口数量近3亿，国内生产总值近5.2万亿美元，约占拉美地区国内生产总值80%。4个创始国人口超过2.5亿，国内生产总值超过2万亿美元，约占拉美地区国内生产总值的40%，其中巴西和阿根廷作为G20成员，在国际政治格局中发挥着重要影响力。

表1  南共市成员国概况

资料来源：世界银行数据库

欧盟与南共市的博弈

欧盟与南共市分属世界第二大和第八大经济体，欧盟－南共市自贸协定（简称“协定”）将整合全球约25%的GDP、8亿人口和超过1000亿美元的商品和服务贸易额，两者合作或将成为世界上最大的自由贸易区，对全球经济发展也具有重大意义，但协定的谈判也经历数次波折。

首先，双方对区域一体化有实际的需求，但难以平衡具体利益分配。自20世纪90年代以来，区域经济一体化在全球范围内广泛深层次发展，自贸协定成为加强双边关系的关键补充。早在1995年，欧盟和南共市就签署区域合作协议，决定于2005年建成当时全球最大自贸区，然而谈判进程并不顺利。自1999年起，双方围绕自由贸易区谈判的原则、方式、关税及非关税问题和敏感商品等议题启动磋商。2004年因在农产品和工业产品市场准入问题上分歧严重，双方中止谈判。欧盟和南共市于2010年宣布重启自贸协定谈判，但进展缓慢。2016年，双方正式互换减免关税商品清单。2019年完成谈判后，协定文本进入最终审议阶段，但谈判代表在重要细节上仍存分歧，协定尚未正式签署。2023年3月，欧盟提出附加条件，要求南共市承诺减少森林砍伐，出口产品须符合欧盟环保要求，否则欧盟将不会批准协定，并有权发起制裁。南共市拒绝了这一带有明显保护主义性质的条款，协定谈判再度搁浅。虽然欧盟委员会主席冯德莱恩2024年12月6日在乌拉圭首都蒙得维的亚宣布，欧盟与南方共同市场达成已谈判20多年的贸易协定，但协议仍需经过漫长的法律流程审批。

其次，地缘政治格局使欧南双边关系的发展更加复杂。进入21世纪以来，全球地缘政治格局加速演变，“全球南方”国家崛起，战略价值持续显现，南共市也成为地缘政治和地缘经济竞争的重要分赛场。与此同时，全球经济分工协作体系呈现方向性改变，产业链布局趋于区域化重构，加之乌克兰危机和“北溪”管道爆炸等事件凸显了欧盟产业链对外依赖的单一性，在“去风险”路线下，欧盟亟须强化产业链和供应链的韧性。南共市丰富的农林能矿资源是欧盟缓解能源危机、推动能源转型的必需品。另外，南共市作为全球第四大区域经济组织和南美最大的区域一体化组织，参与全球和地区治理的活跃程度日益增加，对自己在地缘政治中的角色和利益诉求认知愈加清晰，因此与欧盟的对话中也表现得更加自信和主动。欧盟与南共市的制度合作是欧盟主导下的南北型的地区间主义，协定中的一些条款未充分顾及南共市产业升级、对外贸易等方面的长远利益。

南共市经济结构的薄弱环节

作为南共市经济体量最大的两个成员国，巴西和阿根廷在南共市占据举足轻重的地位，下面将主要以这两国为研究对象展开分析。

过早去工业化 

过早去工业化指一些发展中国家在工业化进程尚未完成的情况下，制造业份额就开始持续下降，可能导致经济增长放缓、就业机会减少。与发达国家经历的去工业化不同，发达经济体去工业化进程表现为经济结构优化调整，制造业专注于高附加值生产，服务业吸收大量就业人口，经济保持增长动能，根本原因在于社会生产率的提高。过去50余年，巴西和阿根廷制造业增加值占GDP的比重呈现下降趋势，目前为10%和15%，而两国的非正规就业人口比例高达37%和50.4%，主要分布在农业和服务业低附加值门类中，导致技术创新和产业升级的动力不足，限制了其在全球价值链中的上升空间。

贸易结构失衡 

过早去工业化导致南共市在全球分工中更多地被定位在低附加值的初级产品生产上，而高附加值、高技术的制成品更多地依赖进口。从全球范围看，2012—2022年，巴西制成品出口额占比从59%降至27.3%，原材料出口额占比从65.6%升至72.7%；阿根廷制成品出口额占比从32%降至16.3%，原材料出口额占比从67.9%升至83.7%。从对欧盟的贸易关系看，巴西2022年对欧盟出口的原材料额占自巴西出口欧盟商品总额的近80%，自欧盟进口的制成品占巴西进口欧盟商品总额的83.3%；阿根廷2022年出口欧盟的原材料占出口欧盟商品总额的74.7%，进口欧盟的制成品占进口欧盟商品总额的80.2%（表2，表3）。

表2  欧盟对阿根廷贸易额占比情况（2022年）

表3  欧盟自巴进口、向巴出口前五大商品及占比（2022年）

数据来源：欧盟统计局

协定对南共市可持续发展带来挑战

产业升级难度增加

首先，协定或将加深南共市贸易结构失衡。欧盟推动进口关税减免的核心领域是汽车制造、机械制造、化工和医药，以及纺织品。南共市迫切希望欧盟削减农产品的进口关税，欧盟也承诺将给予南共市国家的牛肉、鸡肉以及生物乙醇更优惠的进口配额。根据协议，南共市将在协议生效后的10年时间里，对91%的欧盟进口商品免除关税。欧盟对92%的南共市进口商品免除关税。工业品方面，欧盟对100%的南共市进口产品免除关税（包括汽车及其零部件、机械、化工品和药品），南共市对90%的欧盟进口商品免除关税。农产品方面，欧盟对82%的南共市进口产品免除关税，南共市对95%的欧盟进口产品免除关税。

其次，协议执行后，欧盟获益程度将远超南共市。根据测算，截至2032年，欧盟对南共市的商品出口额将增加72.7%，而南共市对欧出口额仅增长13.1%。农产品和食品方面，欧盟对南共市出口额增加35.1%，南共市对欧出口增长22.8%。工业品将尤其加剧双边经贸关系的不平等性，届时欧盟对南共市工业品出口将增加74.3%，而南共市对欧出口仅增长7.9%。在化工、冶金、汽车及零部件、机械、电子设备等方面，欧盟出口增幅均远超南共市。南共市本土制造业将面临巨大的外部竞争压力，对欧盟输出工业品难度大大增加，产业升级困难的问题加剧（图1、2）。

图1 欧盟－南共市进出口额增幅预测（％）

图2 欧盟－南共市部分产品进出口额增幅预测（％）

数据来源：LSE Consulting，https://www.lse.ac.uk/business/consulting/reports/sia-in-support-of-the-association-agreement-negotiations-between-the-eu-and-mercosur

对原材料出口的依赖加剧

首先，南共市对关键原材料不能征收出口税。出口税是很多国家政府或国有企业保障资源供应安全的政策工具，但双方协议中关于商品贸易章节的第八款要求，协议生效后的第三年双方不得对出口商品施加出口税。南共市仅有权在条款的附件部分增写豁免清单，目前只有阿根廷和乌拉圭完成了增写，但只能对一少部分产品征收出口税：阿根廷增写的部分包括大豆、生物柴油和皮制品，乌拉圭仅增写了皮制品。阿根廷政府还承诺，将削减大豆以及生物柴油的出口税，但金、银、铜和锂等一级原材料并不在豁免清单内。此外，废电池或废电池板等二级原材料的出口也不在豁免清单之列，从这些材料中可提炼出金、银、铜、钯、钴、镍和锰等金属。欧洲在这方面技术优势明显，能够持续推动研发能力，但南共市则相对缺乏从废旧电池中提炼金属的政策支持和技术条件。

其次，协定不能充分化解资源矛盾。协定倾向保障欧盟的原材料供应，这不仅无益于南共市摆脱对原材料出口的依赖，更限制了其原材料政策的独立自主性。在能源转型和工业去碳化的背景下，南共市对原材料需求上升，本土企业和外企的资源矛盾将加深，但协定中对彻底解决这一矛盾的立场并不坚定，例如协定仅规定，外企企业开采时可与当地社区协商并允许其参与，而对比依照联合国的规定可以发现，在开采森林时，联合国不仅要求本地居民享有事先知情权，还赋予其决定用途的权力。

服务贸易逆差扩大

欧盟作为世界最大的服务贸易经济体，在金融、研发、设计和咨询等高附加值领域的比较优势明显。欧盟的服务贸易结构呈现多元化，成员国之间不同的优势领域形成较强的互补性。而南共市服务产品主要集中在运输、旅游和文化服务等，附加值较低，且服务贸易普遍结构单一。欧盟对南共市的服务贸易出口始终保持顺差，总体呈现增长趋势（图3）。

数字产品贸易是服务贸易的一个重要部分，随着物联网、人工智能、大数据、云计算、区块链、3D打印等新兴电子技术发展，越来越多的数字产品通过电子传输交易，全球数字交付的服务贸易出口规模从2005年的1.2万亿美元增长到2020年的3.1万亿美元，远超同期商品和服务贸易的增长速度。这意味着数字产品税成为潜在巨大财政来源，但WTO只有一项对电子传输暂时性免征关税的规定，经过多次延长后，于2024年3月31日起恢复征税（WTO，2022）。而协定要求与WTO相反，协定关于服务贸易第四十四条规定，禁止对“电子传输”（electronic transmission）征税，即禁止对通过互联网进行的跨境传输数据进行征税。基于此规定，南共市国家除了无法增加税收外，还面临着欧盟先进数字产品冲击本土市场的风险，为欧盟服务贸易商进一步向南共市的市场渗透创造了便利，削弱了南共市服务贸易企业的国际竞争力，南共市对欧盟服务贸易的逆差将继续扩大。

图3  欧盟对南共市服务贸易增长额（亿欧元）

资料来源：欧洲统计局， https://ec.europa.eu/eurostat/web/main/data/database。

资本流出险增加

首先，南共市国家税基长期遭侵蚀。南共市是欧盟国际直接投资（FDI）最大的目标市场。2021年欧盟对南共市直接投资约3400亿欧元，其中对巴西投资约2620亿欧元，占巴西接收FDI的三分之二。值得注意的是，两个避税大国——荷兰和卢森堡是对巴西投资最大的欧盟国家。荷兰和卢森堡作为离岸金融中心，为控股公司和基金公司提供了税收监管优势，吸引了诸多高税收跨国公司转移利润。高税国公司在荷兰或卢森堡设立空壳公司（特殊目的实体），将空壳公司包装成具有“商业实质”法律实体，并雇佣少数人进行特殊业务活动，如股权投资、资金融通等，再将其主营业务积累的利润转移到空壳公司，实现避税的目的，因此很多对巴西投资行使最终控制权的公司并不一定是荷兰或卢森堡籍公司，他们只是在那里设立了空壳公司，以节省税收、费用和其他成本，否则这些成本将在他们的生产地点产生。这种投资模式不仅加剧了南共市国家的税基侵蚀，还使得欧盟跨国公司在区域内获得不公平的税务优势。2004年至2013年，南共市国家因避税造成的年均损失达325亿美元，其中巴西年均损失218亿美元，阿根廷年均损失62亿美元，这些损失的税收绝大多数流向了荷兰和卢森堡的空壳公司。

其次，协定并未纳入遏制欧盟跨国企业侵蚀税基行为。欧盟在多个自贸协定中针对金融服务提出了一系列措施，包括国别报告（Country-by-Country Reporting）、监测企业履行申报营业额、利润和所缴税款信息等义务的监管机制等，遏制跨国企业规避全球纳税义务、侵蚀各国税基的行为^[]，但这些建议不仅未被纳入欧盟与南共市的自贸协定中，反而要求进一步加强投资和服务贸易自由化，取消国家合理的监管机制。协定经常性支付和资本转移的有关章节第一条要求，全面保障用于FDI的资本能够“自由流动”，包括召回已解散投资的本金和期间产生的利润，只有在极个别收支遭到严重威胁的情况下，才会限制资金转移。

深化我国与南共市贸易关系的启示

我国是南方共同市场的主要工业品供应国和主要大宗商品购买国，欧盟－南共市自贸协定加强了欧盟在拉美地区的存在感，我国有必要进一步深化与南方共同市场的经贸关系。欧盟－南共市自贸协定对后者在产业升级、原材料出口、服务贸易、资本等方面带来多重风险，为此，我国应基于南共市所面临的潜在风险点，有针对性地深化开拓与南方共同市场的经贸关系。

一是重视南共市的产业升级需求。我国可以与南共市国家在技术转让、制造业产能合作方面展开更深入的合作，帮助其在机械、电子、化工等高技术产业链上提升自主能力。通过技术共享和产业链协同，减少对原材料出口的依赖，促进其本地制造业的发展。

二是扩大农产品和高附加值产品的贸易合作。我国可以通过进一步开放市场、增加农产品进口配额来加深经贸联系。针对南共市希望扩大对外农产品出口的需求，我国可帮助南共市国家发展深加工技术，提高其农产品附加值，从而减少对欧盟市场的依赖。

三是深化数字经济和服务贸易合作。鉴于欧盟在服务贸易上对南共市的竞争压力，我国可以通过在数字经济、云计算、大数据等领域的合作来帮助南共市国家提高服务贸易的多样化和竞争力。例如我国可以输出成熟的数字技术和解决方案，协助其提升数字化水平。

四是加强在原材料开发与可再生能源领域的合作。协定中提到南共市对原材料出口的依赖和环保争议，我国可以在新能源和环保技术方面与其开展合作，尤其是在废旧电池回收、稀有金属提炼等方面提供技术支持，以促进南共市国家的绿色转型。 （编辑  杨利红）