农村集体经济组织是引领乡村发展的核心和基础，体现了现代乡村综合治理，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。
乡村治理的历史变迁
中国乡村由地方士绅和宗族治理的历史传统，从清末新政开始发生了很大变化，同时在乡一级设立了基层政权，以及乡的代表会议；民国时期设立了乡公所，等等。
（1）新民主主义革命时期，主要特征是党政合一、民主建政、群团组织。
新民主主义革命时期（1919-1949年），革命的主要任务是建立农村根据地、发动群众、农村包围城市，共产党积累了丰富的乡村治理经验，党政合一、民主建政和群团组织是最重要的特征。土地改革完成以后的民主建政中，农村基层政权实行党政合一的体制。从“三三制”民主政权建设到全面设立乡村人民代表会议制度，从组织农会、妇女会到青年团等各类群众组织，将广大群众团结在党组织的统一领导下，把高度组织化的乡村治理体系延伸到每一个村庄，提高了组织动员能力，为抗战胜利和全国解放起到了重要作用。
（2）农业合作化与人民公社时期，主要特征是政社合一。
人民公社既是一级政权，也是一级经济组织。农村集体经济组织就是《农村人民公社工作条例》（简称《农业60条》）提出的。“三级所有、队为基础”，人民公社、生产大队、生产队这三级都是农村集体经济组织的核算单位，以生产队为基础；实行党和政府直接管理农村集体经济组织的方式（生产队长由社员选举产生）。
（3）土地家庭承包制与市场化时期，主要特征是乡政村治。
改革开放时期，农村实行土地家庭承包制。这个时期乡村治理的特点是“乡政村治”。人民公社改为乡政府。1987年国家颁布村民委员会组织法之后，村（大队）一级确立了农村基层组织实行村民自治的法律地位。这把过去“政社合一”时村庄与政府之间的行政隶属关系，转变成合作治理关系，这是一个重要的转变。
（4）“反哺”和法治建设时期，基层政府转为服务型，乡村治理走向法治化。
2005年废除农业税，标志着乡政府职能由“取”转变为“予”，转向服务型。2006年国家《“十一五”规划纲要》提出推进社会主义新农村建设，乡村治理结构发生了历史性转折。从2003年到2014年，党和国家大力推动基层民主法制的建设，乡村治理走向法治化进程。
（5）国家治理现代化新时期：乡村治理走向多元共治、全面治理。
2019年以来，农村集体经济组织的治理成为乡村治理的核心。2024年6月全国人大通过的《农村集体经济组织法》指出，农村集体经济组织是基层党组织领导下的特别法人，党的领导和集体经济组织的治理是融为一体的，将构建多元共建，共治共享的治理格局，实现乡村振兴、城乡共融的目标。
新时期乡村治理要以农村集体经济组织治理为核心
只有以农村集体经济组织治理为核心，乡村治理才能形塑多元共治和系统化的全面治理。
（1）治理对象。农村集体经济组织治理，是以该组织所在乡村地域内的多要素、多主体涵盖经济、社会、文化、生态的全面治理。其中，经济治理的对象面对的是土地承包、土地租赁和农村集体经济组织的资产增值、集体收益的分配；社会治理面对的是村庄的公共设施、公共服务、就业环境，社区治安，老人、妇女、儿童、青年等各类人群安居乐业。生态治理面对的是山水林田湖草沙，生态环境的维护保持。文化治理面对的是乡村社区文化传统、非遗产品、业态的保有和发扬、承载新时期新文明的文化活动等等。
（2）治理的目的。《农村集体经济组织法》对此做了明确的法律阐释。农村集体经济组织是发展壮大新型农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕，健全乡村治理体系的重要主体力量，是巩固党在农村执政根基的重要保障。坚持社会主义集体所有制，维护集体及其成员的合法权益，以法律形式赋权农村集体经济组织，在促进共同富裕、健全乡村治理、引领乡村善治中发挥核心作用。每个乡村社区要在农村集体经济组织的治理下，成为全体人民共同富裕、和谐稳定和可持续发展的家园，这是中国共产党百年来秉承为人民谋利益的宗旨所要达到的根本目的。
（3）治理的实质。乡村治理是多元一体统合的全面治理，将对农村新型集体经济生产力和生产关系的全面调整，形成适应新时代需要的新型生产方式。
（4）治理的重点。治理的重点和难点体现出在农村集体经济组织的经济治理中，对集体经济所有权行使方式的探索，能否运用好自己的资源和资产，在长期运营中为社区家园建设汇聚财富，提升经济实力。能否以多元的、灵活的、弹性的方式行使集体经济所有权，使村庄内部市场更注重多主体间的互助互利共赢，而不是以盈利多寡为决策依据。外部则以市场经济运行规律，注重经济效益，村集体经济组织要与各类营利性的主体在竞争中合作。治理最终是要把村内、村外的资源更好地相互配置起来，让资源配置产生的收益能够在内部更好地分配和使用。
农村集体经济组织的经济治理，包括运营和组织系统（包括管理）两方面。要探索一种复合型的集体经济所有权的实现形式。
农村集体所有制的所有权要分解成若干个权能。集体土地使用权（或称集体土地承包权或承包经营权）只是集体所有权的一个权能，还有处置权、分配权。土地使用权的赋予是有条件的，承包户必须是集体成员，而且有时间限制。只有村集体才是土地所有权的全部权能的所有者，才能运用土地所有权来帮助每个成员。在你有能力耕作时，发包土地给你耕作，当你老了、干不动了，或家里有困难问题不想种地了，集体可以把地收回来，让愿意种地的农民去种地。种不动地的，有人来帮你种，给你相应的报酬。这就是集体土地所有权对每个成员的保障作用。集体经济组织以各种方式去推动集体经济发展的同时，给个人带来了利益。
新型农村集体经济是一种复合型的经济形态。在统分结合、双层经营体制下，农村集体经济组织利用集体的资源，合法合理地和村内外的不同主体以各种方式进行合作。更好地发挥集体与个体两个积极性，形成党领导下公私兼备、共建共融的新体制和机制，摒弃了过去“要么全统，要么全分”的极端性，在集体所有权的整体权能下，宜统则统、宜分则分、统分结合。
农村集体经济组织可担当健全乡村全面治理体系的重任
第一，农村集体经济组织维护其成员的权益，适应现代城乡社会发展的需要。几十年来国家和农村的生产力和人口结构都发生了大变化，仅靠农民个体很难致富。当农民外出打工无暇照顾在家的老人，谁来承担这个社会责任呢？一般的合作社和公司都担当不了，只有形成一个本地农民共同体的农村集体经济组织，才有可能担当这样的责任。
第二，农村集体经济组织是在基层党组织的领导下进行各项工作的，这是其担当乡村全面治理体系重任的重要保障。《农村集体经济组织法》明确指出，新时期农村集体经济组织是巩固党在农村执政根基的重要保障，是维护集体及其成员的合法权益的重要力量，基层党组织对农村集体经济组织的具体领导，是实现乡村全面治理目的目标的重要方式和手段。
第三，《农村集体经济组织法》授权、赋权农村集体经济组织成为健全乡村治理体系，引领乡村善治的重要力量。
第四，《农村集体经济组织法》规定了农村集体经济组织统一登记注册和统一管理的规范。规定所有农村集体经济组织作为特别法人，由农业农村部负责统一进行登记注册和管理。从2019年开始，农业农村部系统在全国开始登记注册农村集体经济组织，现在登记在册的农村集体经济组织已经有96万家，其中村级集体经济组织57万家。到2023年年底，全国农村集体经济组织的资产已达9万多亿元，具备了相当的经济实力。
完善农村集体经济组织的治理体制
（1）完善治理结构。农村集体经济组织的治理结构，包括农村集体经济组织所有权、使用经营权、收益分配权的设置，成员大会、理事会、监事会、执行经理各自的位置和关系，内部控制和风险管理等等。它与公司治理最大的不同在于民主管理的权力，也就是对参与治理的不同主体的权力进行有效配置，并安排与其他主体的关系。
农村集体经济组织的治理结构中，最重要的主体是这个组织的成员大会。成员大会被《农村集体经济组织法》定义为最高权力机构，具有重大事项决策权。成员大会的重大决策由全体成员民主表决，成员大会的权力就是成员群体民主管理的权力，这与公司治理结构不同，与村委会的治理结构类同。
（2）理解各治理主体间的关系。从集体经济组织法的规定看，农村集体经济组织有独立进行经济活动的组织经营权；村民自治组织是实行全过程民主的组织载体；政府担负着落实政策协调管理的服务职责。要理解和处理好农村集体经济组织和基层治理体系的关系。2018年中组部等三部委发文明确提出“三副担子一肩挑”，即村书记兼任村委会主任和集体经济组织负责人，推动了全国各地将政策落地。
以县域为中心、县乡政府要管理和支持农村集体经济组织发展，是党的十九大以来一直推进的重要方针，《农村集体经济组织法》更是特别强调了这一点。法律特别赋权乡镇政府和街道办事处管理农村集体经济组织。因为有些村已进入城市，村委会变为居委会，但是集体还有土地和经营性资产。村集体进城，集体资产不能分光吃净，而是要继续发挥资产运营的功能，壮大城乡融合新社区的集体经济。在乡村振兴、城乡融合中，农村集体经济组织有着更大的发展空间。
（3）建立和健全治理能力。建立健全治理能力，需要政府促进，也需要村党组织、集体经济组织和村委会“三驾马车”的主动性。政府的重点是要培育集体经济组织的主体性意识和能力，在发展壮大新型集体经济、加强农村集体经济组织和市场一般经济主体的合作发展方面探索和创新。
农村集体经济组织建立健全治理能力，具体有以下诸项：
·民主管理能力：实行民主管理的治理。加强群众路线，避免行政化、官僚主义的治理，实现多功能、党政社群体多元一体，分工不分家的综合治理。民主管理的能力体现在成员大会民主讨论、民主决策和监督的能力，成员日常参与公共项目、发表意见建议的能力，集体经济组织领导者汲取成员智慧、调解处理纠纷、维护集体利益的能力。
·财务能力：这是经济治理的核心能力。要保障集体经济组织的资产的安全，实现有效投资和增加收益，进行财务规划，实现集体经济收入的稳定增长，以及集体收益的合理分配，维系年度和规划期内的财务收支平衡。
·服务能力：这是治理能力的重要表现。通过提供乡村公共服务的需求对应性、普及程度和群众满意度来衡量。
·应急能力：主要是规避经营风险的应急能力，也包括综合治理中应对社区突发事件、稳定保障集体权益的能力。需要在强化财务能力基础上保证多元能力的均衡储备和发展。
·规划能力：对村域空间综合布局，对村内各类要素资源统筹考虑的能力，涉及集体经济经营效率甚至权力配置。
·行为主体能力：即农村集体经济组织作为行为主体的政策执行能力、经济管理、社会管理的能力。这在乡村整体性的全面治理中发挥着最直接的作用。
·生态治理能力：农村集体经济组织对生态环境和自然资源进行优化和绿色治理的能力。
培育农村集体经济组织的治理能力案例
四川成都战旗村推进农村集体经济组织治理
战旗村的集体经济治理体系缘起于2009年，战旗村“两委”根据自己对中央关于乡村发展和建设方针政策的理解，发动农民共同参与讨论、自主安排。
首先，战旗村集体经济组织是在村党组织的领导下，决策权力机构是集体经济组织成员大会。独特性是，战旗村将集体经济组织成员大会与村民大会放在同一个层次。开会决策，凡属于村民的事务，村民举手，凡集体经济组织的事务，成员举手。村民和成员基本重合，无需开两次会。
在决策机构之下，是村委会和村务监督委员会。而村集体经济组织理事会、监事会的位置在村委会下一层。由于党组织、村委会、集体经济组织的负责人交叉任职，实则三位一体。
战旗村集体经济组织下属股份经济合作社联合社，是2019年按照国家要求，在农业农村部门登记的。2009年成立了战旗村土地合作社（以蔬菜专业合作社登记）实现了集体土地全部由集体运营。2011年，进行了集体经营性资产的清产核资。2015年，成立了战旗村资产管理公司，管理村集体的全部经营性资产。2019年，在农业农村部门登记集体经济组织联合社时，就将集体兴办的土地合作社和资产管理公司这两个机构归到联合社名下，成为联合社由村集体资产全资注册的两个经营管理法人实体。这完全符合《农村集体经济组织法》中关于集体经济组织可以设立经营实体的要求，可以说是提前探索和完善了农村集体经济组织的经营体制和机制，实现了与《农村集体经济组织法》相关要求的无缝衔接。
在集体土地统分结合的承包权和集体经营利润的分红权上，他们探索了宜统则统、宜分则分的模式，2009年实现了90%的土地由集体统一安排种植，10%的土地个人承包。之后个人承包地自愿逐年退出，到现在大约退到1%左右。而集体土地经营的效益，经全体成员大会决议通过，以人均土地面积作为获得集体经营收益权的同等份额，用于支付土地费和经营性资产的收益分红。战旗村的集体资产管理公司用分类法管理集体经营性资产。集体经营性资产划分为传统的集体企业租赁经营、新建的村集体的全资公司和企事业机构（含培训学院）以及集体与各类市场主体合资、合作的企业或公司，采用财务管理为核心的经营管理方式。
战旗村的全面治理体系正如人体肌体，大脑由党委领导、村委会、集体经济组织三驾马车共同组成；两条胳膊一个是党建，一个是民主治理；躯干部分由党群办、综治办、乡村振兴办和财务办四个职能部门组成；乡村振兴办和财务办是以集体经济组织治理为核心。腿和脚是管落地的，由群众性的正式组织和非正式组织构成。战旗村的全面治理是以集体经济组织治理为核心的，尤其以经济治理当中的财务治理为重心。由此形成了一套以内统外、内收外扩的专业组织体系。一个多元统合一体的整体性治理体系，凸显了战旗村的村集体主体性。
广东韶关始兴县千净村蔚老社区：农村集体经济组织与社会组织合作治理 这是一个村集体经济组织和社会组织合作的例子。始兴县千净村的集体经济组织，将村内废弃的小学、村委会空置的房子拿出来，与县绿芽社工服务中心合作，建立了蔚老社区。由村集体经济组织的强村公司向乡镇和县的强镇富村公司申请，得到支持资金，委托绿芽社工服务中心负责人吴秀兰带队来做。蔚老社区有为失能老人的上门服务和健康老人的社区服务，组织了大量老人喜闻乐见的活动。还设立了手工面作坊，让能劳动的老年人参加劳动，获得一些收入。这个社会组织还在蔚老社区开了电商直播，卖农产品，努力经营为老服务事业。项目从2024年春季开始，不到半年时间已经取得不错的成效，实现了农村集体经济组织与社会组织合作治理。
始兴县绿芽社工服务中心是个妇女组织，骨干团队由两三百志愿者组成。她们做了很多儿童公益服务，建立了一个内部互助为主、经营多年的农产品营销网络。这个优秀的社会组织一直得到广东绿芽基金会和韶关基金会的支持。吴秀兰是一个农家妇女，是这个公益组织最早的参与者之一，也是农家女获金种子奖项的突出代表。“一粒种子，一片森林”，她这粒种子的播撒，真的长出了千株万株来。
解决问题的新探索
引领乡村可持续发展的农村集体经济组织全面治理，是回答新考验、解决新问题的新探索。治理是涉及生产力和生产关系适配机制的生产方式，新型的治理就是新型生产方式的表现。新时期新型的“多元共治、全面治理”特征，是适应新型生产方式的需要。传统治理主要涉及生产关系，而且往往限于所有制、所有权层面，不太涉及所有权到底怎么实现。而治理最终都要落地，有效地落实到基层的生产生活中去，促进生产力高质量发展，达到全民共富，城乡共融的目的。
目前正在探索农村集体所有制的有效实现方式，构建农村集体经济组织的治理体系。支持这项工作的不管企业、社会组织还是社会服务机构，不管小农户还是家庭农场或经营大户，都可以和集体经济组织一起，参与构建农村集体经济组织全面治理体系。
（编辑 碣石）
