经济导刊
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拜登政府对华政策新动向及我国应对策略建议

刘宝成 来源: 2021.07.30 11:15:51



 

第二次世界大战后,美国以“自由灯塔”和“世界权力托管人”自居,干预他国事务的野心在其独特优越感的驱使之下迅速膨胀。

美国国家安全概念的演进

在国家利益当中,美国始终将国家安全置于首位。杜鲁门政府签署的《1947年国家安全法》首次全面确立了美国国家安全的维护体系,创设了美国国家安全委员会,作为维护国家安全的最高决策和议事协调机构。自此以后,美国的涉安立法走过了由综合到专项(“9·11事件”之后,小布什签署《2001年爱国者法案》,奥巴马签署《2015年美国自由法》,特朗普签署《澄清境外数据的合法使用法》简称《云法案》、《2021年冠状病毒援助,救济和经济安全法》),再归于综合的历程,执行机制和机构也在不断调整和完善。

冷战期间,美国对外关系的使命集中于防范共产主义国家的扩张,矛头直指苏联。通过帮助西欧战后重建以及建立北约和巴黎统筹委员会,美国罗织了西方世界的盟友网络,并通过扶持亚洲“四小龙”以及发动“越战”来围堵和遏制社会主义阵营。当时美国的使命在于维护雅尔塔会议确定的国际秩序以及新生的联合国宪章,其危机感来自于以古巴导弹危机为高潮的战争威胁,美国采用麦卡锡主义的方式来防范共产主义国家对美国的意识形态渗透。

上世纪50年代,朝鲜战争将中美两国彻底敌对起来。然而,直到特朗普上台之前,美国在对外政策层面上并没有将中国视为战略竞争对手和战略威胁,在国家安全方面的焦点仍然锁定于防范苏联沙文主义的扩张和日本军国主义的复活。尼克松时代的中美建交被美国认为是打破社会主义阵营、孤立苏联的一大胜利。70年代末,中国的对外开放恰逢美国制造业大举外迁的热潮,中美经济结构的互补性致使双边经贸合作迅速升温,政治关系也在中美联合公报的基础上逐步热络起来。90年代初,苏联解体令美国主导的西方世界欢欣鼓舞,在互联网的支持下,接踵而至的全球化浪潮使美国认为没有旗鼓相当的战略对手了,可以在世界范围内放开手脚配置市场和资源。因此,美国对中国参与全球化,特别是加入世贸组织,采取了积极的态度,其重心在于敦促中国加快市场化改革进程,扩大市场开放。美国的国家安全政策,除了常规性地控制其他国家发展大规模的杀伤性武器和中远程导弹之外,最为实际的是确保能源供应并将其价格控制在舒适区间,尤其是在国内限制发展核能的情况下,其注意力主要投向中东地区。布什父子发动的伊拉克战争搅乱了整个阿拉伯世界,在许多伊斯兰国家埋下了仇恨的种子。“9·11事件”重创了美国的神经,也使其国家安全政策转移到防不胜防的恐怖主义上来。

近年来,美国的页岩油气自足有余,除了常规性的毒品侵扰、自取其祸的恐怖主义以及新兴的网络安全问题,世界上似乎已经不存在严格意义上对美国国家安全的威胁。

根据美国国会通过的《1986年戈德华特尼古拉斯国防部重组法案》,美国总统每年要向国会提交一份《美国国家安全战略报告》。从小布什到特朗普,《报告》一直展现出防御型和开拓型两套战略。其开拓型战略着重强调促进美国国家利益与繁荣的重要性,但各届政府对价值取向的表述有所不同。例如,小布什的《报告》突出了全球共荣观,称“通过自由市场和自由贸易开创全球经济增长的新时代”;奥巴马的《报告》则坦言了美国优先的目标,称“在一个开放和促进机会与繁荣的国际经济体系中,保持美国经济的强大、创新和增长”。20171218日,特朗普上任后公布的首份《报告》则以“美国优先论”赤裸裸地突出美国单方利益,称“重建美国的经济实力,恢复对美国经济模式的信心”,首倡“经济安全就是国家安全”的论调。特朗普将国家安全概念泛化,将沿着自身的发展规划、以和平的方式追求科技进步和经济腾飞的中国纳入到威胁美国安全的范畴之中。

特朗普时代美国内部矛盾在中美关系中的投射

在特朗普上台前,美国已经走上了一条经济金融化和服务数字化饮鸩止渴的不归路。美国极少数精英通过操纵金融市场和数字经济加剧了财富分配的两极化,进而激化了阶级矛盾和种族矛盾;长达十多年的金融海啸以及无限量的货币宽松政策严重侵蚀了美国的国家信用;制造业空心化导致了巨额的贸易逆差和政府债务。在此背景下,特朗普登上政治舞台后即希望通过增收节支来恢复美国的经济繁荣,并且追求立竿见影的效果。但是,他必须尽力满足三股势力的诉求:一是不断扩大军费开支的军方;二是要求维持股指虚假攀升的华尔街大佬;三是包括“锈带”蓝领和农场主在内的核心票仓。这些问题在国内是无解的,特朗普只能在对外关系当中施展拳脚。基辛格断言,中美关系再也无法回到过去,但他没有道出的是,美国自身再也无法回到过去这一根本原因。

为了控制政府开支,特朗普成功地克制了对外发动战争的冲动,他陆续收缩派驻海外的军力,并且退出一些国际组织以摆脱其财政义务。他努力减少对别国内政的干预,但仍然无法摆脱通过物色假想敌来转嫁国内矛盾的惯性。

特朗普政府奉行保守主义和实用主义的理念,努力淡化美国在全球事务中的传统使命感,对气候变化、公共卫生、人权等宏大议题鲜有问津,他不惜放弃多边合作平台和得罪传统盟友,转而全力追求自身的安定和短期的经济利益。因此,其着力点集中于阻止南部外来移民涌入,以维护社会安定并保护低阶层的就业,以及向主要贸易伙伴无差别地讨取最为有利的贸易条件,以削减美国连年深陷的贸易赤字。他擅长双边对决和极限施压的谈判手法,因为多边场景会使其难以发挥美国的强势地位。美国援用的规则包括1962年《贸易扩张法》(Trade Expansion Act of 1962)第232条款,1974年《贸易法》(Trade Act of 1974)第301条款,1988年《综合贸易与竞争法》(Omnibus Foreign Trade and Competitiveness Act of 1988)针对侵犯知识产权的“特别301条款”,以及针对重点国家不公平贸易做法的“超级301条款”。这些做法均以美国进口市场为筹码,以关税和配额等进口限制措施为手段,旨在单方面迫使其他国家接受美国的贸易条件。

特朗普的《美国国家安全战略报告》虽然把中国和俄罗斯同时定性为美国的战略竞争对手,称其试图挑战美国的地位,并威胁到美国的繁荣与安全。但是在美国观念中,这两个国家对美国安全的意义有着显著的差别,一方面是因为两个国家在二战以及战后确立国际秩序过程中扮演着不同的角色;另一方面是两个国家长期以来表现出了迥异的民族性格。

美国难以理解,为什么中国这样一个一党专政的国家能够在短时间内取得如此辉煌的经济成就和长足的科技进步,为什么一个非西方民主模式的政府会得到广大国民的拥护,为什么一个拒绝干涉别国内政的国家能够联合众多的国家共同推行宏大的“一带一路”倡议。他们质疑中国官方数据的真实性;质疑中国源源不断地窃取美国的先进技术;质疑中国政府对人权的压制;质疑中国暗中与他们认定的“流氓国家”结盟。而且,他们试图按照自身的逻辑进行实证。在缺乏真实实证的情况下,他们不惜扭曲事实,捏造或者无限夸大中国现存的问题,以阻挠中国崛起。

在其贸易制裁中,特朗普将中国定性为“汇率操纵国”,以便获取向中国货物全面征收高达45%的惩罚性关税的合法性,但因美国财政部拒绝配合其既定的裁定标准而落空,所以转而诉诸“301条款”展开了多轮加税,期间也经历了中国的多轮反击。2020年《中美第一阶段经贸协议》宣告了双方暂时休战。

在科技领域,特朗普政府对中国打压的重点在于“中国制造2025”规划,尤其聚焦于通讯和智能科技领域中国脱颖而出的领先地位。其短线措施是将领先的中国企业列入实体清单,对关键零部件尤其是芯片采取断供措施,理由是打击对伊朗制裁的破坏者和美国科技在中国的涉军应用。其长线战略则是破坏中国的“千人计划”,以堵塞美国科技在研发领域向中国的无声传递。

在地缘政治方面,特朗普政府虽然在奥巴马“重返亚洲”的基础上提出了貌似宏阔的印太战略,而实际上没有展现具体的动作,反而因退出TPP而形成了战略收缩的格局,因此对于中国南海和海上丝绸之路战略并没有构成真正的威胁。

美国对香港问题的关注肇事于“89风波”,沿用至今的基本规范是1992年《美港政策法》(United States–Hong Kong Policy Act),原则上支持香港在一国两制的框架之下作为独立关税区在政治、法治、经济、贸易以及签证政策方面享受有别于大陆的优惠待遇,如购买美国敏感技术和实施优惠关税等,核心理由是保护美国企业在香港的运营环境,而更深层的动机是保持其对香港作为国际金融中心和自由港的监控力。

1993年起,美国国务院东亚和太平洋事务局阶段性地向国会美中经济暨安全审查委员会提交《美国-香港政策法报告》,主要评价香港所谓民主自治的状况。根据香港陆续发生的一些事件,美国国会不断有人在酝酿对《美港政策法》进行修订,但始终未能成型。2018年,美中经济暨安全审查委员会提出重审香港独立关税区地位与政策,以及限制售港潜在军用高科技,特别是应对《逃犯条例》与《香港国安法》,美国密集出台了《香港人权与民主法案》《限制向香港出口催泪弹和人群控制技术法案》《香港自治法案》(后称《香港问责法案》——Hong Kong Autonomy Act),授权美国政府部门以金融等制裁手段严厉惩罚侵蚀、损害香港自治的中港官员和实体。在国会的敦促下,特朗普以行政命令否认香港在一国两制下的特殊地位,在贸易税率(包括贸易战下所增加的额外关税)、签证安排、出口许可证豁免等方面取消对香港的优惠待遇,美国商务部宣布禁止对港出口国防设备与敏感技术,美国财政部正式实名制裁11名中国官员。

拜登政府战略路线及对华政策

拜登取代特朗普入主白宫,基本上延续了特朗普时代的对华政策,只是在侧重点和行事风格方面有所差异。

拜登政府在国内面临两项迫切的任务:一是调和深陷的民族和阶级矛盾以团结两党,二是控制疫情蔓延以恢复经济增长。其战略重心集中于三个方面:(1)推动2.3万亿美元的基础设施建设规划;(2)推动1100亿美元的科技创新计划;(3)重返《巴黎协定》,大幅提高主动减排力度。

在国际关系方面,拜登政府的宏伟目标在于恢复美国在国际社会中的“王者荣耀”。为此,拜登政府祭起推行民主治理与应对气候变化两面大旗,试图以价值理念来重整国际民主统一阵线,重塑美国在国际舞台上及人类命运中的领导地位。认定并孤立共同的敌人或对手,这是其在意识形态上形成共识以及联合盟友的惯常手段。拜登4月份在国会的演讲中明确表示,挑战变得更加复杂了。美国现在面临的,是比自柏林墙倒塌以来的任何时候都要强大得多的科技竞争对手、复杂得多的军事对峙,以及更为严峻的意识形态冲突。其矛头主要指向三个对象:中国、俄罗斯和伊斯兰世界。美国国防部长埃斯珀表示:“中国有雄心在地区甚至在全球取代美国,俄罗斯带来的挑战比中国小一些。”俄罗斯只是“世界上的麻烦制造者”。

近半年来,拜登政府的对华政策日渐清晰,大致可以归结为合作(Cooperation)、竞争(Competition)、对抗(Confrontation)。

值得注意的是,特朗普时期,201712月的《国家安全报告》突出了三个特点:(1)将中国和俄罗斯并列为“修正主义势力(revisionist powers)”;(2)专门剔除了气候变化作为美国国家安全的威胁;(3)将全世界视为竞技场,为了美国一己利益,不惜与任何国家翻脸,包括美国传统的盟友和伙伴。

与特朗普政府形成鲜明对照的是,拜登政府:(1)将中国视为唯一具有上升实力和雄心的挑战者,进而联合各类盟友和伙伴,并利用多边国际平台,形成对中国的全面围堵、孤立与打压的态势;(2)以高调推行民主政治和积极应对全球气候变化为抓手,试图重塑美国的全球领导力。

中美的合作空间主要体现在应对气候变化和疫情防控两个方面。尽管阿拉斯加高峰会谈已经显化了双边的长期矛盾,但在应对气候变化方面很快达成了合作成果,而美国的意图则是敦促中国承担更多的减排义务。疫情防控合作尽管在方向上达成了共识,但拜登政府要求情报部门尽快进行病毒溯源,并督促世卫组织对中国进行二次核查,显露出其对中国预设的强烈指向性。

美国已经全面拉开了对华战略竞争的帷幕,拜登公开宣称:“中国想要成为世界第一大国的目标,不会在我的任内发生。”

2020年年底,正值白宫权力交接之际,美中经济与安全审查委员会发布了一份长达587页的报告(U.S.-China Economic and Security Review Commission 2020 Annual Report),从中确定了中美战略竞争的主基调。它从经贸、安全、政治及外交事务等四个领域全面阐述了来自中国的挑战,并用两章讨论了台湾和香港问题及应对策略,向国会提出了19项建议,主要包括:(1)在信息、媒体、外交、市场准入、知识产权保护等各个领域全面贯彻对等原则;(2)国会责成国务院调查中国在联合国机构内的搅局行为,并出具年度报告;(3)扩大对联邦贸易委员会的授权,监控中国政府对企业并购的补贴行为;(4)对违背美国国家安全、经济利益以及违反人权的中国实体进行制裁,并溯及其母公司;(5)全面防范并惩处技术窃取人员;(6)成立多部门参与的技术标准委员会,以增强美国对技术标准的话语权和控制力;(7)责成贸易代表办公室调查中国企业在非洲的投资情况,以防范其利用美国根据《非洲增长及机会法案》(African Growth and Opportunity Act)授予非洲原产地的优惠条件,绕过美国对中国的关税壁垒及其他管制;(8)在商务部经济分析局属下创设中国经济数据协调中心(China Economic Data Coordination Center),系统收集整理中国官方及民间经济数据,以帮助美国防范中国系统性金融风险的冲击;(9)调查美国在华企业的研发项目对美国生产、就业及经济的影响;(10)减少对中国医疗用品进口的依赖;(11)全面加强与台湾合作;(12)支持香港居民免受政治迫害。

20214月,美国出台281页的《2021年战略竞争法案》(Strategic Competition Act of 2021),以美中经济与安全审查委员会的年度报告为基础,将中国定性为在地缘政治和地缘经济方面是对美国外交政策的最大挑战,在两党达成高度共识的前提下,确定了美国对华战略的总体方针。该法案认定,中国运用政治、外交、经济、军事、科技和意识形态力量,立志成为美国在全球接近伯仲的竞争对手,既而与美国及其伙伴的利益和价值构成冲突,中国的现行政策对国际秩序和规范的未来格局构成威胁,因此要求拜登政府采取与中国进行全面战略竞争政策,动员多种外交、经济和战略工具抗衡中国。

该法案共罗列了21个抗衡中国的政策目标,主要包括:(1)保持美国在印太地区的优势,防止中国对该地区的主宰;(2)维护印太地区其他国家对美国领导力的信心,防范中国恐吓及其他不正当影响;(3)确保美国在科技领域的领先地位;(4)展示美国与盟友及伙伴的力量,增加中国势力扩张的代价;(5)确保自由、安全和开放的国际秩序,压制中国在未来世界秩序的主导权和话语权;(6)与发达的民主国家一道弘扬人道主义和民主社会的普世价值,问责中国侵犯人权、限制信仰自由以及毁约行为,针对新疆人权问题实施制裁,支持香港民主进程;(7)防范中国对美国的个人和机构施加不正当影响;(8)遏制中国的军事威胁;(9)揭露中国以贿赂、恐吓等不正当手段从其他国家获取经济利益的行为;(10)支持私营部门在新兴市场中对经济增长的促进作用,该法案也提出了交流与合作的空间:(11)加强双边军事交流,以降低军事冲突的危险;(12)与中国展开公平、对等和健康的竞争;(13)在经济交往、学术研究以及其他符合双方利益的领域保留与中国的合作机会。

特朗普时期,《无尽前沿法案》(Endless Frontier Act)于2020521日提交国会讨论,主旨在于提升美国的研发和制造能力,其中只字未提中国,但迟迟未能通过。然而,拜登执政后,20215 12日,美国参议院委员会推出的版本却将矛头直接指向中国,认定中国已“接近成为科技领导者”,并指出中国已成为科技和制造业超级大国,并提出对“中国特色”发展模式的宣传是以侵犯人权和挑战长久以来的国际经济秩序为代价的。直接针对“中国制造2025”,该法案布局了十大引领未来的关键技术领域,要求在5年内斥资1000亿美元用于支持科技创新,以及100亿美元用于在全国创建新的科技中心。法案要求美国动用更多资金和资源,阻止中国在核心科技领域占据领先地位。

具体做法包括:(1)减少美国对中国供应链的依赖;(2)以加强知识产权保护为名,在一年内制定侵权企业名单;(3)与“五眼联盟”成员商讨数字贸易和网络安全协议;(4)增加对非洲和拉丁美洲的援助,以抗衡中国在这些地区的影响力,包括抗衡“疫苗外交”;(5)大力发展投资银行,以应对中国的国家开发银行;(6)扩大美国海外投资委员会(CFIUS)的涉足范围,监察存在潜在国家安全风险的财务转移。

拜登政府当前针对中国的具体措施包括:

1)力图在人权问题上与“七国集团”形成联合阵线,因此大肆渲染中国在新疆和香港对人权的迫害。

2)拜登于55日责令美国情报部门深入调查新冠肺炎病毒源头,包括中国武汉病毒实验室泄露的可能性。

3)加紧对本年底到期之前的《中美第一阶段经贸协议》进行全面评估。新任贸易代表戴琪表示,《第一阶段协议》只是双边复杂关系的一部分,并没有在总体上解决中国相当巨大的挑战。言外之意是,要更加系统而全面地确定中美经贸关系的新格局。从当前的态势来看,直到中国对美国的要价做出积极而务实的响应,覆盖近3700亿美元的中国商品的惩罚性关税将保持不变。与此同时,戴琪试图针对中国展开一项更加雄心勃勃的计划,将全面更新美国的贸易立法及政策,将美国劳工权益、气候变化等拜登政府至为关切的内容充实进来,并增强对华谈判的筹码。

4)以涉军为名,继续扩大美国企业与中国企业进行投资交易的限制。202011月,特朗普政府颁布针对中共涉军企业的投资禁令,将44家中国企业纳入限制清单。小米和箩筐科技通过诉讼程序赢得了免予制裁的结果。有鉴于此,拜登政府匆忙修补了这项投资禁令中的“漏洞”,宣称增加了对所谓民主人权的考虑,扩大了打压力度和范围,并确保此项法律的合理性和长期可持续性。63日,拜登以应对中国军工企业威胁为由,签署了行政命令,将包括华为公司、中芯国际、中国航天科技集团等59家中企列入投资禁令的黑名单

中国的应对策略建议

1.我们要研究主要合作伙伴的最新对华政策,拓展中国对外合作空间,以突破美国主导的战略围堵。

拜登政府试图以价值感召、以威逼利诱的方式罗织多边统一阵线,然而其认定的盟友与伙伴均抱有自己的主体意识,在对华政策方面不可能完全听任美国的摆布。因此,中国拓展并深化的国际合作空间依然十分广阔,但中国必须采取积极进取的态度,并有针对性地与合作伙伴提出建设性的互利共赢方案。

英国316日公布了100页的《竞争性时代面向全球的英国》报告,这是其冷战结束以来最主要的外交文件,该报告将俄罗斯列为“有敌意的国家”和“主要威胁”,而中国只被视作“竞争者”。报告中说,“中国是个威权国家,具有与我们不同的价值观,对英国及盟友形成挑战。中国在今后10年将对全球增长做出比其他国家更多的贡献,令全球经济受益。”

319日,瑞士联邦委员会公布的首份《多元化的关系,建设性的对话——2021-2024中国战略报告》,认可两个国家存在价值观的差异,但高度重视与中国的伙伴关系,强调对华政策的连贯性和对话机制。报告认为,大国之间不断加剧的竞争以及中美之间的分裂,均不符合瑞士的利益,而推动全球公认的规范和标准、发挥多边组织的作用、确保全球经济不受干扰,仍然是瑞士外交政策的关键因素。

2.认真审核《中美第一阶段经贸协议》,以不可抗力和美国单方责任为由免除未尽履约的义务。

为期两年的《中美第一阶段经贸协议》迄今已经历了近一年半的时间,根据彼得森国际经济研究所跟踪报告,2020年度,中国对美国进口总值为999亿美元,距离承诺的1731亿美元,相差约40%;就当前局势判断,完成本年度的采购目标亦存在实际难度。而《中美第一阶段经贸协议》对美国来说,是一份扩大美国出口的早期收获,特朗普政府的明确计划是在第二阶段的谈判中推进中国贸易体制改革,包括强制性技术转让、知识产权保护、市场开放、政府补贴以及国有企业等议题。

我们要研究拜登政府下一步如何与中国展开谈判。527日,新任美国贸易代表戴琪首次与刘鹤副总理的视频会谈只是一种表态和摸底,双方都认为发展双边贸易关系至关重要,并表示保持相互沟通。戴琪强调了拜登政府坚持以维护美国劳工权益作为其贸易政策的指导原则,但至今没有提出明确的议程。

中国应该针对《中美第一阶段经贸协议》的履行进度、疫情构成的不可抗力以及美国方面配合不利等因素,摆出明确的事实和可靠的证据,以争取免除未尽履约的义务。

3.认真研究拜登政府援用的三份核心文件,对其行将采取的对华措施做出合理预判,抓住机会,以子之矛,攻子之盾。

4.善于向竞争对手学习。我们要研究、客观评估美国及西方其他国家的竞争优势,以及对中国的批评意见,正视中国在自身发展以及对外沟通过程中存在的问题,对于有利于中国发展的意见,如知识产权保护、公平竞争、市场准入等,可以考虑纳入到深化改革和扩大对外开放的发展战略中来。

美国系统化、法制化的对外政策形成和实施机制,值得中国认真研究和借鉴。另外,美国的《无尽前沿法案》从基础教育、科研体制、全国布点、协调机制等多个方面展开了促进全面创新的总体布局,可给中国的科技发展战略提供一定的启示。

5.主动提议加强应对气候变化领域的国际合作。

我们要贯彻习总书记“守护好这颗蓝色星球”的号召,以实际倡议和行动在应对气候变化领域发挥全球的引领作用。建议主动提议在中国创立多个国家参与的联合国可持续发展大学,采用亚投行的成功治理模式,建立系统学科和研究课题,形成国际社会普遍认同的观点和理论,并为多国培养专业人才。

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* 刘宝成,中信改革发展研究院资深研究员,对外经济贸易大学国际经济伦理研究中心主任,世界经济论坛理事,经合组织学术委员,全球圆桌会议理事。

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