经济导刊
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中国经济体制的两次重大转型

章百家 来源: 2021.07.30 11:08:12


 

  中华人民共和国成立后,中国经济体制在党的领导下经历了两次重大的转型,这两次转型对中国社会主义发展都产生了重大影响。

第一次转型:从新民主主义经济向社会主义经济过渡

第一次转型发生在新中国成立之初,党带领人民从新民主主义经济向社会主义经济过渡(1949-1956),也就是对旧中国经济制度的改造。新政权通过没收官僚资本建立起国营经济。此外国民经济还存在合作社经济、个体经济、资本主义经济、国家资本主义经济成分。从1953年起,中国就走上了经济体制转变的快车道,在“一五”计划起步的同时,中央提出了过渡时期总路线,原计划用10-15年时间实现社会主义改造,但实际上只用了三四年的时间就完成了。

1956年,中共八大宣布,中国已进入社会主义社会。在经济方面,形成了以国营和集体为绝对主体的单一所有制,同时开始全面实行计划经济。

  (一)对旧中国经济制度的改造,初创国有经济

  新中国成立后,前三年主要是恢复国民经济,后四年主要是开展大规模的工业建设和进行所有制改造。中国经济体制的第一次转型的核心内容有两个,一个是改变原有所有制成分和多种成分之间的比例关系。第二是建立起公有制为主体的计划经济。中国能在这么短的时间就实现了社会主义改造,这体现了共产党强大的社会动员能力和组织能力。同时也要看到,巨大的经济制度改造,必然有其历史和现实的条件。

  首先是旧中国给我们留下的经济遗产。中国是人口众多、经济落后的大国,以传统农业为主。当时中国工农业总产值中,农业占84.5%,工业仅占15.5%,在工业中轻工业占到73.6%,大部分还是手工业。 

  国民党时期,中国经济是统制经济和市场经济的混合体。国民政府在抗战时对金融、工矿、电气、军工等领域采取统制政策,以集中人力物力支持战争。抗战胜利后,国民政府接收了日资,从而官僚资本占到社会总资本的一半以上。由于多年战乱,中国的总资本1947年仅为142亿元,官僚资本所占比重由31.5%增至53.9%,民族资本由32.5%增至38.3%。

  新中国成立后,没收了官僚资本,国营经济很快取得了领导地位。国营经济从一开始就实行计划管理,市场主要存在于旧中国延续下来的非国有经济部门。在当时,共产党的高度组织性和廉洁奉公,保证了经济管理的有效性。

  (二)向计划经济过渡

  新中国成立之初,面临着恶性通胀、重要物品短缺、高失业率、财政收支失衡等严重问题。稳定物价、统一财经是当时经济领域最重要的任务。中央采取一系列政策和措施,有效地扭转了经济局面,也强化了国家对国民经济的管理。

  为稳定经济,人民政府首先取缔了银元外币投机市场,封闭了上海证券市场,又打击了转向粮、棉、煤炒作的投机资本。国家控制了粮、棉及钢材、木材、水泥等主要原材料的供应和销售,加强了对物价的控制与管理。

  19503月,政务院作出《关于统一国家财政经济工作的决定》,很快实现了全国财政收支、物资调度和现金管理的统一,不断强化计划价格机制。

  中央政府首先对金融业实行国营,以控制资本,首先将金融业纳入计划经济。

  面对超过百万的庞大的失业人口,人民政府为保障就业,采取两个重要政策,一个是不允许私营企业随意开除工人,另一个是对旧公职人员实行“包下来”等政策。通过一段时间的过渡,劳动就业开始实行劳动部门统一招收的计划管理体制。

  七届三中全会以后,中央着手调整公私关系,当时最主要的一个政策,是对私营企业实行加工、统购、包销等一套措施。国家保证了它们的原材料、销路,实际上私营企业在很大程度上被纳入国家计划经济体系。

  考察新中国初期的经济发展,对当时的经济政策和措施可以作两个结论:从巩固政权、恢复经济的角度看,很成功并得到人民群众的支持。1952年,农业产值比1949年增长48.4%,工业生产比抗战前1936年增长23%,城市就业大为改善,市场物价基本稳定,人民生活水平得到改善。从另一方面看,无形中削弱了市场的作用。随着国家对经济的干预和控制不断加强,市场在决定价格、产品供求等方面的作用不断弱化,计划经济成分在不断增长。

  新中国成立初期,国家的经济方针基本是以新民主主义的理论为指导的,即在经济落后的中国,必须利用市场和私营工商业发展生产,计划经济只能先在国营部分实行。计划经济具有优越性这一信念,是在领导经济工作的过程中逐渐增强的。

  (三)单一公有制和全面计划经济的建立

  1.大规模建设促进了经济制度的转型

  到1952年,恢复国民经济的任务基本完成。1953年以后中国开始进行大规模经济建设,从新民主主义向社会主义过渡也就提上了日程。

  1953年,中苏签订了苏联大规模援助中国建设的协议。当年6月,党中央正式提出了过渡时期的总路线:要在一个相当长的时期内,逐步实现国家的社会主义工业化,并逐步实现国家对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造。这一总路线被写入1954年《中华人民共和国宪法》。

    在苏联的帮助下,第一个五年计划在制订过程中开始实施,全国城乡迅速形成参加和支援国家工业化建设的热潮。为保障国家安全的需要,中国选择了优先发展重工业的道路,快速发展重工业就形成了一种赶超战略。

  在当时,由于国家各方面基础十分薄弱,大规模的经济建设和优先发展重工业方针必然要求实行全面的计划管理体制,这就需要提前进行所有制的社会主义改造。

  2.“三大改造”的加速与“跑步进入社会主义”  

  按照最初的设想,对农业、手工业和资本主义工商业的改造,是一个渐进的过程,基本方法是由小到大、由低级到高级,发展和建立集体经济组织,农业合作化经过互助组、初级社、高级社几个阶段。直至1955年上半年,“三大改造”基本上是按照上述设想进行的。

  19532月,中共中央通过《关于农业生产互助合作的决议》。当年秋季即加快推进农业合作化的速度。其重要背景是,1953年大规模基本建设展开后,粮食供应立即全面紧张,带动物价上涨。为此,国家于195310月决定采取粮食统购统销政策,以基本满足工业建设和城市居民的基本需要和物价稳定。这意味着要尽快把农民组织起来。195510月,中共七届六中全会通过《关于农业合作化问题的决议》,毛泽东主持编辑了《中国农村的社会主义高潮》,全国农村随即掀起了合作化的高潮。

  对私营工商业的改造大致从1953年下半年开始。重点是有计划地扩展公私合营企业,通过对商品实行计划收购、计划供应,把私营小批发商和私营零售商逐步改造为各种形式的公私合营企业。私营工商业改造的实际发展进程出乎意料地顺利,1955年下半年,上海、北京、天津等大城市开始对某些重要行业实行全行业公私合营。随即,私营工商业的改造进入了高潮。其中的一个重要原因,是随着国家对经济的控制程度越来越高,私营工商业已很难生存。此后,公私合营企业存在了大约10年左右,至“文化大革命”时最后取消。

  手工业的改造发展较快。相当一部分个体劳动者认识到,只有组织起来才能得到政府扶持,才能改变自己的命运。到1955年冬,手工业合作化也进入了高潮。

  1955年年底到1956年年初,北京、天津、上海等各大城市相继召开盛大的群众集会,宣布胜利完成社会主义改造。当时,“三大改造”受到了各个阶层的拥护,这反映了人们对社会主义的美好憧憬。

  3.单一公有制和全面计划经济体制的形成

  经过“三大改造”,国民经济中,全民所有制和劳动群众集体所有制,这两种形式的社会主义公有制已居于绝对统治地位。到1956年,我国经济中非公有制成分已经几乎接近于零。

通过第一次经济转型,在城市、在农村,不仅在工业也在农业和商业,财政体制、金融体制、投资体制、物资供应体制、劳动人事体制和分配体制等等,已经全部都在计划的控制下。

    应当承认,单一公有的计划经济体制,在当时集中了有限的财力物力,建立起国家工业化的初步基础,在一定程度上改善了人民的生活水平。计划经济的局限性及其缺陷,是在很长的时期中逐渐显露并为人们所认识的。 

第二次转型:对传统社会主义经济体制的改革

  第二次经济转型发生在改革开放时期。之所以要转型,首先是计划经济体制遇到困境,同时国内外的环境发生了变化。

  (一)计划经济体制的困境和国内外环境的变化

  中国实行计划经济时间长达20多年,期间为完善管理体制问题,进行了多方探索。

  在全面计划经济体制建立后不久,人们就感到,这种体制权力过于集中,统得过死,不利于调动各方面的积极性。为此曾做过一些改革尝试。如1958年向地方下放经济管理权,但因缺乏统筹,一时造成了混乱,1961年后再次收权,这又带来另一面的弊病,所谓“一放就乱、一统就死”。

  1956年,陈云同志提出,个体经营和在计划许可范围内的自由生产和自由市场,是社会主义经济的必要补充。经济学界一些有识之士也看到了计划经济的缺陷。60年代,经济学家孙冶方提出“千规律,万规律,价值规律第一条”。尽管这些真知灼见当时受到了批判,但也为日后的改革提供了宝贵的启示。

  计划经济时期的四个五年计划,除“一五”计划执行较好外,其他几个五年计划在执行期间不断地调整和修改,主要是受不切实际的高指标以及战备等因素的影响。面对愈益复杂的经济活动,政府不可能预制周密的、符合实际的指令性计划。

  “文化大革命”结束后,加快四化建设成为全国上下的一致呼声。此时,我国已与世界上多数国家实现了关系正常化,中央看到了实行对外开放的机遇。

  (二)改革目标与改革途径的探索

  经济体制改革一开始是针对旧的计划经济体制的弊端,而改革目标和途径的探索,则经历了一段时间的实践。

  1.计划与市场相结合

  改革开始时,提出的是“计划与市场相结合”的改革思路,在国民经济发展中,以计划经济为主,充分重视市场调节的辅助作用。1978年的一次国务院务虚会上,就有人提出“计划经济与市场经济结合”。陈云、李先念对此表示支持。邓小平明确提出:“我们是计划经济为主,也结合市场经济,但这是社会主义的市场经济。”[1]

    1980年,薛暮桥为国务院体改办起草的《关于经济体制改革的初步意见》中写道:“我国现阶段的社会主义经济,是生产资料公有制占优势,多种经济成分并存的商品经济”,“我国经济改革的原则和方向应当是,在坚持生产资料公有制占优势的条件下,按照发展商品经济的要求,自觉运用价值规律,把单一的计划调节改为在计划指导下,充分发挥市场调节的作用。”这份文件被誉为改革的第一份纲领性草案。[2]虽然这个计划为主、市场为辅的思路,总体还是属于计划经济范畴之内的,但是它第一次给了市场经济一个合法地位。

  2.与市场经济相联系的新经济力量和非公所有制成分的出现

    城市改革从1979年开始。改革吸取了过去中央与地方“分权-集中”的教训,由国家经委牵头,开展了国企扩大自主权的试点。试点企业可以在计划外安排原料供应、生产和销售,有一定的浮动定价权,安排留成利润的使用。虽然在执行中受到多方掣肘,但毕竟在计划体制上打开了一个缺口。

  改革率先在农村取得突破。1980年开始,各地各种形式的联产承包责任制纷纷出现,极大地鼓舞了农民的生产积极性,促进了农产品市场的繁荣和农村乡镇企业兴起。邓小平说,乡镇企业异军突起是“完全没有预料到的最大的收获”。[3] 这就使中国整个经济链条开始活跃起来。

  此时,城市所有制发生了变化,这个变化是由大批知识青年返城带动的。随着大批知青回城,有700多万知青待业,靠原来的计划经济安排已经行不通了。为尽快解决城市就业问题和维护社会安定,国家放宽政策、广开就业门路。允许街道、企业、机关开办企业,也允许人们自谋职业。这就出现了一批新的“大集体”企业和个体劳动者。1982年,中共十二大和当年通过的新宪法都指出,城乡劳动者个体经济是社会主义公有制经济的补充,他们的合法权益是受国家保护的。与此同时,放宽了对民营企业雇工的限制,促进了民营经济的快速发展。

  沿海经济特区作为改革开放的窗口,实行了一系列特殊政策,不仅是中国引进外资和发展外贸的基地,也是有规模地建立市场经济的试验区。随着对外开放的扩大,各种类型的外资企业、合资企业也在沿海和内陆地区建立起来,成为中国发展市场经济的一个重要力量。

  改革开放初期,陆续出现了多种新兴经济力量,不断创造和开拓市场,形成了适应市场经济要求的微观经济主体。

  3.政府引导形成的价格双轨制

  “双轨制”是中国经济体制转轨的重要特征。双轨制是在经济运行实践中自发形成的,在市场导向的改革思路渐趋明确的过程中,政府开始主导,有目的地推行,从而一方面在计划体系内培育和发展了市场机制;另一方面,对计划体制进行改革。

随着各种新型经济力量的出现,经济体制改革思路出现重大变化,从原来“计划为主,市场为辅”转化为体制外先行的增量改革思路,这个思路突破了原来仅限于体制内改革的瓶颈。

  198410月,中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》首次提出,社会主义经济是有计划的商品经济。关于计划体制改革,确定了指令性计划、指导性计划和市场调节三种管理形式,要求逐步缩小指令性计划的范围。价格体系的改革也同时启动,缩小国家定价范围,适当扩大浮动价格和自由价格的范围。允许企业有一定的产品自销权并可以按市场价格出售。[4] 1987年中共十三大决定,进一步明确了经济体制改革的方向。

    1985年,生产资料供应和定价的双轨制开始正式实行。但在实现经济高速增长的同时,也出现了一定程度的混乱,一物多价的情况比比皆是。其他领域也不同程度地形成双轨制。计划价格和市场价格并轨是90年代的事情。

  双轨制作为渐进的改革措施,使得市场机制和计划机制能够同时并存。这对中国稳步改革很重要,一方面能够实行市场化改革,另一方面又必须维持原有的计划经济运转。例如,当时最典型的一个例子,在80年广东沿海地区开放后,经济体制改革已往前走,上海基本还维持计划经济,为什么?上海是全国纳税多的地方,而开放地区国家给民营、外资企业很多税收优惠,国家财政还得靠上海企业。但是上海到90年代就必须改了,沿海地区轻工产品已经超过上海老字号产品,国企亏损越来越大,广东已开始缴纳一部分税收了,就把国企再放到市场中进行国企改革。尽管当时双轨制引起过很多争论,但正是借助这种方式,中国才成功走出从传统计划经济向社会主义市场经济体制过渡的一个道路。但双轨制不能长期化,它必须实现完整转轨。

  4.资本市场的建立

  随着计划体制的削弱和市场力量的增长,对资本市场的需求从多方面表现出来。

  1979年后,为利用国际资本市场,中国陆续成立了几家国际信托投资公司。1981年财政部恢复发行国库券。最早一批有影响的股份有限公司成立并发行债券。中信公司到海外发售债券,政府和企业这两个举措就结束了中国既无内债又无外债的历史。

    随着经济改革的深入,必然涉及股份制、企业债券、股票、证券交易等等问题。80年代初,进行扩大企业自主权的试点和股份制的最初尝试,中国开始有一批有影响的股份制公司陆续建立。19889月在北京召开了“金融体制改革和北京证券交易所筹备研讨会”,形成《中国证券市场创办与管理的设想》,受到中央财经领导小组的重视,并相应形成了文件,强调创办交易所要同推进股份制结合,采取“民间发起、政府支持”的方式,借鉴海外成熟经验,市场监管和防范风险,等等。[5]

    1989年,由几家国有大公司出资建立了中国证券市场研究设计中心(“联办”),任务是研究和规划在中国的环境下如何建立证券市场。

    199012月,深圳证券交易所试运行,联办创建的全国证券交易自动报价系统开通,上海证券交易所正式营业。这一系列事件,标志着中国证券市场——资本市场的正式建立。

  新中国成立后,中国全面走向计划经济时,第一个被取缔的是金融市场;但是在中国走向社会主义市场经济体制时,它最后一个步骤是建立金融市场,实际上就是资本市场。作为市场经济体系的高端,资本市场的创建具有重要意义,这是经济改革最关键的一个步骤。

  (三)决定性的突破与社会主义市场经济体制的初步建立

  1.确立建立社会主义市场经济体制的目标

  中国建立社会主义市场经济体制的一个决定性突破,就是1992年邓小平到南方巡视,发表南方谈话。

1988-1989年经历了严重的通货膨胀和政治动荡之后,关于改革的方向问题,再次引起理论界的激烈辩论。在改革关键的时刻,邓小平再次发挥了巨大作用。1992年初,邓小平在南巡中发表著名的南方谈话。他尖锐地提出,关于改革是姓“资”还是姓“社”的问题,“判断的标准,应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力,是否有利于增强社会主义国家的综合国力,是否有利于提高人民的生活水平。”[6] 这个讲话起到了一锤定音的作用。

    1992516日,中共中央政治局通过关于加快改革,扩大开放,力争经济更好更快地上一个新台阶的专题方案。同年10月,中共召开十四大,正式宣布:中国“经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。从70年代末以来开始的中国经济体制的改革,从摸着石头过河,到1992年之后,就进入到一个目标明确、有序推进的阶段。

  2.初步建立在国家宏观调控下的社会主义市场经济

  1993年秋,中共中央召开十四届三中全会,通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,为中国的经济体制改革制定了总体规划和行动纲领。按照《决定》,改革的主要内容包括:建立现代企业制度;配套推进价格、财税、金融和外贸体制改革,土地使用制度改革,培育和发展市场体系;由指令性计划转为指导性计划,建立健全宏观调控体系;建立合理的收入分配制度、住房制度,多层次的社会保障体系,等等。

    此时,市场作用在中国经济发展的资源配置中开始明显加强。大幅放开竞争性商品的价格,实现双轨价格的并轨。市场的经济调节和资源配置作用不断加强。

  1997年,中共十五大明确指出:公有制为主体、多种所有制共同发展是我国的一项基本经济制度,非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。有关内容作为一项修正被写入宪法。

  中国转向社会主义市场经济体制,一个很重要的作用就是构建适应市场经济的宏观调控体系。这也是中国特色社会主义的一大特点。政府极其重视建立国家宏观调控体系的工作。1996年中国经济实现了“软着陆”,1997年又成功地应对了亚洲金融危机的冲击,此后又克服了前所未遇的通货紧缩。在90年代后半期的复杂环境中,中国经济基本保持了持续、快速增长的局面。这表明中国已初步建立起在国家宏观调控下的市场经济体制。

  到了世纪之交,中国经济体制第二次转型的过程基本结束。进入21世纪后,中国经济体制改革的主要任务已是完善社会主义市场经济体制了,而不是此前的转轨问题。

  3.成功实现经济体制转轨的原因

  一国的经济体制转轨,不仅涉及经济问题,也牵涉大量的政治和社会问题。相比其他国家,中国的经济转轨可以说是最为成功的。成功的原因主要有以下几方面:

  第一,从中央领导到广大群众从切身的经验体会到,不改革就没有出路。尽管在改革过程中有很多挫折和争论,但改革开放的共识始终起着凝聚人心的作用。

  第二,在党中央领导下,中央一批经验丰富、眼光远大、极具智慧并享有崇高威望的领导者始终在改革前沿,与全国人民边实践边总结经验,实事求是。他们有几十年治国理政的丰富经验,在体制转轨中,他们把对原来各种各样政治、经济问题的反思带到新的实践中,获取新的经验。对中国这么一个大国来讲,从中央到地方有这样一批经验丰富的领导者在改革中起着把舵作用至关重要,否则是很困难的。

  第三,党中央选择了正确的改革战略,我们有评判改革的明确标准。改革从经济领域开始,评判改革措施的“三个有利于”标准简练实际。中国确定以经济体制改革为重点,通过经济改革让人民受益,提高人民生活水平,得到大多数人拥护。

  第四,改革采取渐进方式,不断探索,注重调查研究和试点,在时机成熟时再作出决断。我们说“摸着石头过河”,就是非常形象地表明了改革具有探索性。改革首先从事关群众利益的就业、分配、生产自主权等方面着手,步步深入,使得改革能较快地取得一些实际效果,同时也可摸清问题之所在。改革通过上下互动来推动,很多事情都是由群众和地方先做起来,当各方面条件成熟时,中央再出台政策或作出重大决断,成功以后再形成决策,形成制度。建立特区最开始也是地方先提出来的。当中央支持以后,不管是规模,不管是要求,都跟地方很不一样,原来地方设想的就是出口加工区,经过中央决策以后,就把它变成了一个经济特区,这是很不一样的。改革的目标在探索中逐步清晰,减少了不同意见的掣肘,也使改革免于遭受看似目标明确的“休克疗法”的伤害。

  第五,上下互动推动改革。许多事情是由群众或地方先做起来,然后得到中央决策部门的认可,再经过试点完善,形成决策并推广。农村包产到户,建立经济特区,企业股份制、资本市场等等,都是由下面做起来,上面决策,再形成下面大规模开展改革。其中专家学者们提供双向咨询和理论支撑的作用十分重要。中国历史上还从未有过如此开放的决策过程。

  第六,中国经济改革的过程中,外部环境总体比较有利,给中国提供机会。邓小平做出了对国际局势“和平发展是时代主题”这一重要判断,使中国能够决心打破封闭,抓住机遇。集中精力从事现代化建设、建立全方位的对外关系格局,这对中国主动参与经济全球化进程有非常重大的意义。

结论

  (一)从上世纪50年代混合型经济体制向计划体制的转型,与向公有制为主体、多种所有制形式共同发展的社会主义市场经济体制的转型,在这一过程中,人们对市场、计划以及两者关系的认识,经历了一个否定之否定的过程。第一个转型过程中,市场要素越来越淡化,市场作用不断缩小,多种所有制成分并存局面让位于公有制占优的局面。在后一过程中,市场要素重新一点一点恢复,市场重新生成并发挥作用,各种非公企业由少到多不断成长,最终形成多种所有制并存的局面。这两个转型过程环节都差不多,但是它的排列顺序相反。

  (二)在这两个过程中,市场经济的规律实际上都在发挥作用。不过,前一个过程中是隐性的,市场的衰落伴随着经济活动的僵化;在后一过程中是显性的,导致了市场的繁荣和经济的活跃。

  虽然第二次经济体制转型有较充分的理论准备,但其演变在某种程度上可以看作是市场经济规律自行发挥作用的过程。到目前为止,适合国情的系统的经济理论尚未真正形成体系,还需要大量的探索。

  (三)这两次经济体制转型虽各有客观原因,但其过程的共同特点是:由党和政府主导,带有探索性,从调整政策开始,通过上下互动、逐步推进的方式完成对原有经济体制的改造。在前一过程中,行政动员具有重要作用;而在后一过程中,经济手段发挥着十分明显的作用。总的来看,这种逐步过渡和渐进改革的做法减少了这两个进程中的阻力,较好地实现了经济体制的平稳转换。

中国经济体制的转型,其实都是跟国内国际环境联系在一起的。分析这个历史过程,可以为我们进一步完善我国现在的经济体制,适应国际环境的变化提供经验,给我们一些新的启示。

       (编辑  碣石  季节)



* 章百家,原中共中央党史研究室副主任、研究员。本文根据作者于2021615日在中信改革发展研究基金会举办的“中信大讲堂•中国道路”系列讲座的讲演记录整理。

[1] 《邓小平文选》第2卷,人民出版社,1994年,第236页。

[2] 薛暮桥:《薛暮桥回忆录》,天津人民出版社,1996年,第356359页。

[3] 《邓小平文选》第3卷,人民出版社,1993年,第238页。

[4] 《十二大以来重要文献选编》(上),人民出版社,1986年,第462

[5] 《十三大以来重要文献选编》(上),人民出版社,1991年,第2731页。

[6] 《邓小平文选》第3卷,第372375页。

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