经济导刊
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《外商投资安全审查办法》的经济学逻辑

潘圆圆 来源: 2021.08.16 10:49:06


 

20201219日,国家发展改革委、商务部发布了《外商投资安全审查办法》(以下简称《安审办法》),并在公布之日起30日后施行。如何解读我国的《安审办法》?回顾我国乃至全球国际投资历史,可以看到《安审办法》不仅是我国外商投资管理制度建设中的一项重要政策,更是我国统筹发展和安全的标志性文件。

《安审办法》坚持了对外开放的整体思路,而“一国在经济起飞阶段借力外资来促进增长”是多个国家的经验。《安审办法》提出的国家安全风险与我国构建以国内大循环为主体、国内国际双循环互相促进的新发展格局有关。外资融入我国国内大循环的过程中不可避免带来一些风险,例如利用外资成本过高和国际收支不平衡问题,影响我国创新能力和其他一些问题,《安审办法》对这些风险构建了系统的应对机制。我国的《安全办法》具有自己鲜明的特点,与其他政策共同构成外商监管的完整体系,适当借鉴了国外的惯例,同时总结国内经验,具有较高的前瞻性。但我国的安审和美国的安审存在显著差异,在审查动机、审查依据、是否遵守“对等”原则,以及在影响投资的效果上,两国的制度均有所不同。

《安审办法》与对外开放的关系

纵观国际投资200多年的历史,无论是曾经的英国还是美国,吸引外资对外开放在经济起飞阶段都起到了不可替代的作用。《安审办法》坚持了对外开放是我国基本国策的总体思路,表明了我国建设更高水平开放型经济新体制的决心。

《安审办法》总结了我国吸引外资的成功经验,将成为我国高质量“引进来”过程中不可或缺的法律依据。与其他国家类似,“一国在起飞阶段可以借力外国资本解决储蓄不足”的规律在中国改革开放中发挥了作用。我国出口导向发展战略的两大支柱之一,就是通过合资企业吸引外国直接投资(FDI),FDI与加工贸易一起促进了我国经济的快速增长。改革开放初期,我国外汇不足,无法购买资本品并利用我国数量庞大的廉价劳动力,制造业生产能力较弱,而没有制造品就没有可持续的出口能力,没有出口就难以获得更多外汇,这是当时我国经济增长的主要困境。外商直接投资解决了外汇短缺的瓶颈,为中国经济起飞提供了推动力,是成为我国20世纪80-90年代高达10%的年均增长率的一个重要因素。

目前,我国已成为全球第二大外商直接投资流入地。如何监管外资,事关中国长期发展的动力,也直接关涉大国间的核心利益,处于开放与保护理念交锋的风口浪尖,对全球经济的走向有着深远的影响。《安审办法》重申了我国“要开放不要封闭,要合作不要对抗,要共赢不要独占”的理念,选择继续通过开放促进发展的政策。

《安审办法》与国家安全的关系

《安审办法》服务于我国中长期的发展需求,充分考虑了国际形势的整体变化,为吸引外资提供了规范和指引。

我国正在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环互相促进的新发展格局。外资企业有多方面的作用,一方面,外资在中国的国际双循环中仍占有极为重要的位置。2019年,外商投资企业占加工贸易进出口中的比重均在80%左右。为了持续发挥外资的作用,《安审办法》配合《外商投资法》中确立的前国民待遇加负面清单管理制度,在发展中维护经济安全。另一方面,与改革开放早期不同,我国利用外资的目的不仅仅是弥补国内投融资渠道。外资融入我国国内大循环,在更高程度上适应我国经济发展需求。

国内大循环中的重要内容是扩大内需,降低对外依存度,防范外部风险。以吸引外资为特征的出口导向、深度参与国际分工战略和国家建立独立自主的产业体系之间存在着对立统一的关系:当一国凭借自身力量建立自主可控的产业体系,可以保证本国在生产与供应上具有较高的安全性,但在一些不具备比较优势的行业中,生产效率会相对较低。利用外国资本、深度参与国际分工、将本国嵌入全球价值链中的国家则要面对经济安全与产业自主方面的问题,因为在技术、原料、中间品、资金方面可能产生对国外的依赖,在出现危机或突发事件时将受制于人,被“卡脖子”。《安审办法》通过应对以下几方面的风险以保障我国的经济安全。

一是应对利用外资成本过高和国际收支不平衡问题。与外债相比,直接投资是一种成本较高的利用资本的方式,因为需要在投资存续区间持续与外国投资者分享利润。而外资对华直接投资的收益率一直较高,外资的利润汇出加大了我国国际收支不平衡的压力。为了保障我国在利用外资中的投资收获回报,我国要重点吸引高质量的外资。《安审办法》的答记者问环节明确说明,将配合新版鼓励外商投资产业目录,鼓励外商投资先进制造、现代服务、节能环保等领域,这是平衡使用外资成本和收益的重要内容。

二是应对外资影响我国创新能力的问题。一方面,外资为了维持自身的利润和垄断地位,没有动力把最新的技术转让给中国,我国通过FDI嵌入全球价值链也难以获得领先技术。另一方面,外资有通过并购获取我核心技术的动机,其目标主要是针对中国具有行业领先地位,或是拥有相对先进技术的企业。《安审办法》针对关键技术的投资进行审查,是我国在当前经济形势下践行国家安全观,鼓励发展以我国龙头企业主导的国内生产网络,提高我国产业在全球价值链中自主可控性的重要举措。

三是应对其他的潜在经济风险。随着我国吸引外资的规模日益扩大,原先不明显的问题上升为系统性风险的概率增加了。例如投机性的外国资本可能操纵我国证券市场,外国投资可能导致我国部分行业出现垄断,以及大规模的资本外逃等,都存在潜在的经济风险,有必要通过《安审办法》建立系统性的应对机制。

四是外商投资中的固定资本投入,将存续一段时间,成为我国经济有机体中的一部分。除了经济安全,外资还将涉及我国的政治安全、国土安全、军事安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全。有些风险是由于外资自身的特征或我国企业本身的特点造成的;有些风险与我国所处的阶段性有关;有些与我国国情有关,只依靠负面清单难以完全预防和排除不同类型的风险。

《安审办法》的出台充分考虑了当前国际经济形势的变化。目前全球多个国家深陷新冠疫情,预期投资保护主义将持续一段时间甚至有可能加剧,安全审查是统筹我国高质量“引进来”和高水平“走出去”的政策抓手。中国是2021年全球唯一实现正增长的主要经济体,流入中国的外资数量稳步增长,《安审办法》的推出在时间上也是比较合适的选择。

中国安审制度的特点及与国外的比较

《安审办法》具有自身鲜明的特点,具体来说主要有以下几方面:

1.安全审查与其他政策共同构成外商监管的完整体系。

《安审办法》是我国外商投资监管中的基础性文件,根据现有的研究,鼓励性外资政策对外商的投资决策影响有限,投资者更看重的是盈利的可能性。也就是说外商增加对华投资,看重的仍然是我国的经济增长潜力、市场规模、盈利空间等。我国的安全审查和2019年《外商投资法》协调一致,配合准入前国民待遇加负面清单管理制度,以及新版的《鼓励外商投资产业目录》,以打造高标准市场化法治化国际化营商环境的方式来保障高水平的开放。研究也发现,限制性外资政策对外商的投资决策有显著的影响。我国的《安审办法》的另一项法律依据是《中华人民共和国国家安全法》,安全审查配合出口管制、技术进出口和知识产权对外转让管理相关法律,明确审查标准,简便审查流程,避免出现企业负担增加而减少投资的情况。

2.《安审办法》借鉴了国外有关惯例,总结了国内经验,高标准且立足现实。

《安审办法》借鉴了国外有关监管惯例,尤其是其中较为成熟的程序性内容。国家安全审查是发达国家针对外资的重要监管手段。近年来美国、欧盟、德国、澳大利亚等国家(地区)均加强了国家安全审查。2019年年底,我国吸引FDI存量约为3万亿美元,占全球总量约8%,是全球最重要的投资目的地之一。与国际高标准审查规则进行接轨,以外国投资者熟悉的方式与其进行交流,有利于传递我国的监管理念。

同时,《安审办法》总结了我国2011年建立安全审查制度以来的实践,也参考了2015年起,在自贸区试点的与负面清单管理模式相适应的安审经验,并且在这些实践经验基础上推出的较为成熟的监管方式。

3.《安审办法》具有较高的前瞻性,纳入未来国际投资中的重要问题。

《安审办法》确立了明确的审查标准,外商投资的定义既包括直接投资,也包括间接投资。直接投资中包括并购、新建和其他投资方式。在界定实际控制权时,《安审办法》同时考虑了股权比重和其他实现“实际控制”的非股权方式。《安审办法》对这些概念的处理沿用了目前最前沿的定义。

《安审办法》明确,需申报的范围包括传统的军工、农产品、能源和资源、装备制造、基础设施、运输服务行业。最引人注目的是,《安审办法》将文化产品与服务、信息技术和互联网产品与服务、金融服务、关键技术列入了申报范围。这些是对外开放中高度敏感且争议较大的行业,也是决定全球经济走向的最关键行业。《安审办法》将这些行业纳入监管具有高度的前瞻性,避免出现常见的监管滞后于经济实践的情况,体现了对风险的敏感度和谨慎的态度。

需要特别说明的是,我国《安审办法》确立的投资安全审查与以美国为代表的国家安全审查相比,仍然存在较大的不同。

首先,中美安全审查的动机不同。我国《安审办法》确立的审查制度是统筹发展和安全,着力增强自身竞争能力、开放监管能力、风险防控能力而建立的国家安全审查和监管制度。《安审办法》确认了对外开放始终是一国经济发展的重要推动力,是全球经济繁荣的重要保障,同时清醒地识别了不同类型的国家安全风险,是在有理有节对待外国投资者基础上建立的包容性政策。

美国外国投资委员会(CFIUS)自始至终都高度关注外国投资的政治影响,投资对美国经济的影响倒是其次的考虑。CFIUS是依据福特总统1975年的行政命令而建立的,当时美国国会非常担心石油输出国组织(OPEC)对本国组合资产(国债、公司股票和债券)投资的快速增长,原因仅仅是这些投资可能是出于政治的而非经济的动机。1980-1987年间,CFIUS主要应国防部的要求而进行调查,例如调查日本企业对美国特殊钢铁生产商的收购。在整个20世纪80年代中后期,CFIUS的关注点是限制日本对美特定产业(半导体、特殊材料等)的投资,因为这个阶段日本经济和对外投资的发展让美国感到了不安。2012年后,CFIUS开始对中国投资进行歧视性审查,原因也是中国的发展威胁了美国的领先地位。历史经验说明,美国的安全审查是在美国已经是世界第一经济强国的条件下,打压潜在竞争者的政治工具,这一点与我国有本质的不同。

其次,中美的审查依据不同。《安审办法》给出了清晰的审查依据,体现在审查地域、行业、对实际控制权的界定、申报流程、审查机构、审查时间、审查决定效力等方方面面。我国的安审不因投资者的国别进行歧视,不划分小集团小圈子,做到了在安全审查方面有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

美国的安审标准模糊,定义宽泛,审查机构自由裁量权大,在实际中审查结果高度政治化。以最近改革的CFIUS法律为例,美国一方面用胡萝卜加大棒的政策要求盟友向美国看齐,与美国统一审查标准,无视其他国家对外资的需求和原本持有的立场。另一方面,美国对我国各种类型的投资进行无区别打压,审查依据无限扩大形同虚设,这对于法治国家是难以想象的事情。

再次,我国安审制度依据对等原则设立,而美国常常是单方面调整规则。

根据202011日起开始实行的《中华人民共和国外商投资法》第四十条中的对等原则,我国《安审办法》将公正地对待来自不同国家的投资者,“任何国家或者地区在投资方面对中华人民共和国采取歧视性的禁止、限制或者其他类似措施的,中华人民共和国可以根据实际情况对该国家或者该地区采取相应的措施”。《安审办法》赋予我国监管机构采取相应措施的权利,给投资者提供确定性的政策。

美国安全审查的法律主要经历了四次修正,分别是1988年的《埃克森-弗罗里奥修正案》,1992年的《伯德修订》,2007年的《外国投资与国家安全法》(FINSA)2018年的《外国投资风险审查现代化法》(FIRRMA)。美国安审法律修正的原因不外乎是特定国家(地区)对美投资的快速增长(曾经分别是日本、迪拜、中国),或者是特定类型的投资(国有企业、风险投资)“危害”了美国家安全。美国单方面修正和更新法律,并不掩饰美国例外和美国优先的观念,与我国尊重习惯法中“对等”原则的大国风范相比高下立现。

最后,我国安审促进投资,而美国恰好相反。

数据显示,安审制度建立以来,2011-2019年中国吸引外资年增长速度均超过3%,对于年引资数量在1千亿美元以上的大国来说这是较高的增长率。虽然联合国贸易和发展会议将外资监管粗略划分为“自由”和“限制”两种不同性质的政策,但不能单纯地将《安审办法》确立的国家安全审查归为“限制型”的监管政策,因为在效果上安审有助于塑造稳定的营商环境,而稳定的环境和连续的政策是直接投资者最为看重的方面。同时,确立安全审查制度意味着监管机构将集中关注国家安全风险,大量无风险或低风险类型的投资准入将更加便捷。因此,可以预期,《安审办法》生效后我国吸引外资的数量和质量将继续提升。

与此形成鲜明对比的是,2018年美国修改国家安全审查法,2019年美国的FDI流入数量下降至2016年的一半,2020年,美国吸引FDI将再次同比下降60%以上(据上半年数据预计)。虽然可以从疫情和经济角度对这个现象进行解释,但安审制度严苛造成投资环境恶化无疑是美国吸引FDI下降的一个原因。同样是国家安全审查,我国是依法审查保障整体营商环境,美国是以邻为壑伤及自身,两国政策差异之大一望而知。

总的来说,《安审办法》是在恰当的时间点确立的、兼顾发展与安全的,针对性强的国家安全审查制度。我国的安审制度完全有可能为全球资本充裕国的外资管理提供示范,作为服务我国利益的国际投资体制的重要组成部分,助力我国经济整体增长目标的实现。

(编辑  尚鸣)



* 潘圆圆,中国社会科学院世界经济与政治研究所,澳门城市大学经济研究所。

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