经济导刊
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在乡村振兴中加强党的领导,壮大农村集体经济

周建明 来源: 2021.10.26 10:24:29



在乡村振兴的实践中,关于怎样实现好党对农村工作的全面领导、实现“统分结合”与壮大集体经济的问题突显出来。这是具有政治性和综合性的问题,值得关注。

实现乡村振兴,要改变弱的状态

当前,乡村振兴的难点在于“统”。需要根据习近平新发展理念,赋予统分结合新的意涵,破解农村改革中“分”强“统”弱的问题。。

我国《宪法》规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。[1]统分结合是我国农村基本制度的要求,但自农村改革以来,这个问题始终没能解决好。2013年,习近平同志在全国人大参加江苏代表团讨论时指出:“改革开放从农村破题,‘大包干’是改革开放的先声。当时中央文件提出要建立统分结合的家庭承包责任制,实践的结果是,‘分’的积极性充分体现了,但‘统’怎么适应市场经济、规模经济,始终没有得到很好的解决。”[2] 在乡村振兴中,怎样加强“统”和实现“统分结合”的问题就更为突出了。

对乡村振兴中怎样实现“统”,在实践中形成了两种认识。狭义的只限于经济层面,以效率为出发点,所强调的“统”是在“分”的基础上农户通过专业合作社的联合,以实现生产的适度规模化和现代化。[3]

广义的认识认为:按照中央关于乡村振兴20字的总目标,“统”不只是指产业兴旺,在环境整治、乡风文明建设、基层治理、生态保护,以及防灾救灾等方面,都需要发挥村级组织“统”的功能。所谓“统”,是指基层党组织把村民组织起来,共同推进经济发展(包括壮大集体经济)、开展政治(村民自治、法治和德治)、文化、社会、生态建设和党的建设,形成共建共治共享的合力。这样对“统分结合”的理解,既体现了农村基本经营体制,也反映了乡村振兴中农村基本制度的新内涵,是当下农村工作中践行习近平总书记提出的把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局,和统筹推进“五位一体”总体布局的新要求。

在这个意义上,坚持“分”的改革是指长期坚持家庭承包制,以调动和保护农户的积极性。但同时也要看到,在市场经济条件下,在家庭承包制的基础上,农民一家一户的分散经营,缺乏共同的利益和价值,很难看到长远的、共同的利益,也很难统一到乡村振兴的方向上,发挥好农民的主体作用。仅靠把集体土地的“三权分置”、靠把农民家庭承包权的物权化、靠高度分散的市场竞争机制配置农业资源,是实现不了乡村振兴的。乡村振兴的“魂”,是把农民组织起来形成共建共治共享的合力,从而有效地发挥好主体作用。正是在这个意义上,乡村振兴离不开党领导下的“统”,在实行家庭承包制的基础上把农民组织起来,才有条件按照中央关于“五位一体”的总体布局,全面落实“产业兴旺,环境宜居,乡风文明,治理有效,生活富裕”的乡村振兴总目标。乡村振兴是从更高的层次和更丰富的内容提出了“统分结合”的要求。在已经明确了长期坚持家庭承包制的条件下,能否实现“统”成为矛盾的主要方面,成为能否实现好乡村振兴的关键。

党的领导、党的基层组织建设和壮大农村集体经济

在乡村振兴中,要把党对农村工作的全面领导、壮大农村集体经济与建立“统分结合”在体制上贯通起来,把党的基层组织建设落实在这个基础上。

习近平同志多次强调,要实现党对农村工作的全面领导。2019年,中共中央印发了《中国共产党农村基层组织工作条例》,要求村级党组织“讨论和决定本村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设”;要求“组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众”;要求“巩固发展脱贫攻坚成果、防止返贫,组织发展乡村致富产业,推动农民就业创业”;要求“因地制宜推动发展壮大集体经济”;要求“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人,村‘两委’班子成员应当交叉任职。”[4] 这些内容都体现了党对农村工作全面领导的要求,但在落实中往往遇到困难,成为乡村振兴中的难点。其原因在于:

1、实行家庭承包制以来,农村产业的经营是分散的,基层党组织缺乏通过抓产业兴旺来统领“五位一体”建设的抓手。集体经济产权制度改革以后,建立了村集体股份合作社,但多数集体经济组织因体制机制缺乏活力,缺乏经营性资源,集体经济仍然十分薄弱,没能起到“发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面功能作用”[5]

2、《农民专业合作社法》规定,合作社由农户自愿组成,自主经营,是互助性经济组织,并不要求必须由基层党组织领导。农民专业合作社不承担壮大集体经济的功能,也不负有扶贫带弱的责任。中央关于加强基层党组织对农村经济建设的领导与办好农民专业合作社,在基层工作中往往成为“两张皮”,没能在体制机制上统一起来。

3、村级党组织要承担起“巩固发展脱贫攻坚成果、防止返贫,组织发展乡村致富产业,推动农民就业创业”和“因地制宜推动发展壮大集体经济”的责任,就必须要有组织群众共同发展的平台,创建一种新的合作经济的模式,这样才能承担起农村经济中家庭承包户、农民专业生产合作社、大户、非公企业所不能承担的职能。

正因为如此,党支部领办合作社是近年来多地在实践中的创新。其中贵州毕节的做法比较系统,具有典型性:

村党组织必须领办专业生产合作社,书记任理事长,两委成员交叉任职,鼓励以土地经营权、资金、林权等入股;村集体股份合作社的集体资源资产、财政扶持资金、其他帮扶资金入集体股,占比达20%;合作社成员以农民为主,其中本村村民不低于村民总数的10%,所有建档立卡贫困户通过扶贫政策资金、土地经营权等入社,鼓励大户、企业入社,但占股比例不超过10%。这样,确保了合作社由党支部领办、农民为主体、集体股占20%比例,为防止返贫,原贫困人口全部入社,大户企业参股但不控股,形成“党支部领办集体合作社”的模式。对合作社的收益分配,规定净收入70%按股分红(村集体经济按股可分得14%的合作社收入),20%作为合作社的积累和风险基金,10%作为经营者的奖励。这样,通过党支部领办集体合作社在带领群众“抱团走市场”的同时,也带动了村集体经济,带动了贫困户。

从毕节的实践来看,只要市、县、乡镇党委高度重视,精心指导,党支部领办集体合作社就可以办起来,能组织群众更好地对接政策与科技,对接市场,有利于实现产业兴旺。

的改革基础上,通过村党支部领办集体合作社,为在经济和其他领域的,提供了极为重要的基础,表现为党组织宣传和组织群众的能力大大增加,说话有人听,带头有人跟,分散的群众感到有了奔头;集体经济的增收使村内各项公共建设更容易开展,乡村振兴的内生动力迸发。这样,党支部领办集体合作社成为加强党对农村工作全面领导、完善统分结合、壮大集体经济的突破口,同时也在乡村振兴的实践中促进了农村县、乡、村党组织的思想建设、作风建设、能力建设。

加强认识,理顺体制,制定专项政策

公有制为主体、多种所有制经济共同发展是中国特色社会主义的基本经济制度。毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展,是我国长期实行的方针。但是在农村改革中,长期实行家庭承包制、充分利用非公经济发展农业的要求落实得比较充分,而对发展农村集体经济的认识还存在不足,农村集体经济薄弱的局面还没有根本的改变。很显然,这种状况不利于农村基层政权的巩固,不利于实现党对农村工作的全面领导,也不利于走向共同富裕。

在长期实行家庭承包制的条件下,壮大集体经济需要做到有人负责、有主体经营、有资源可用、能持续发展、有制度可执行,几个方面缺一不可。虽然中共中央《关于稳步推进农村产权制度改革的意见》、《农村基层党组织工作条例》对集体经济组织的性质、功能、与基层党组织的关系提出了原则性的要求,明确了党支部负有因地制宜推动发展壮大集体经济的责任,但在实践中还有许多具体问题需要解决。比如,在村庄建设和集体经济发展中,活劳动(投工)能不能折股入社?怎样处理集体股份合作社发展与扶贫帮困之间的关系?在与非公经济的合作中,怎样确保党的领导与集体经济的主体性?在发展集体经济中怎样既防止村干部贪腐,又能调动经营者的积极性?集体经济组织是否有权对承包户抛荒的耕地进行复耕?类似的问题还有很多,需要在体制机制层面得到解决。壮大农村集体经济需要进一步理顺和完善体制机制。

要改变农村集体经济发展不力的状态,也需要专项政策。比如,党支部领办的集体合作社年初就必须支付流转农民的土地流转费、购买生产资料,但合作社普遍缺流动资金,申请贷款又没有抵押物。建议借鉴脱贫攻坚中小额扶贫贷款的经验,对党支部领办的集体合作社提供专项贴息贷款,支持其发展。

发展壮大村级集体经济的关键在干部。目前,村级组织运转主要靠财政转移支付。受财力限制,村级干部的职数配置很少,如贵州村干部编制,是小村3名大村4名,要管好党务、村务,又要领办集体合作社,承担发展集体经济的责任,村干部的力量就显不足。从长远看,村级干部的职数、待遇要与集体经济的发展联系起来,要把农村基层政权的稳固、把农村基层党的建设、农村基层干部队伍的育、培、用、管建立在发展壮大集体经济的基础上。

综合起来看,在乡村振兴中加强党对农村工作的全面领导,在长期实行家庭承包制基础上实行统分结合,壮大农村集体经济,既具有很强的政治性,又相互联系,已有的农村改革还没有很好地解决这个问题,需要在实践中不断总结经验,不断创新。

(编辑  碣石)



* 周建明,中信改革发展研究院资深研究员,上海社会科学院研究员。

[1] 《中华人民共和国宪法》(根据全国人大2018311日通过的宪法修正案),2018312日,新华网。

[2] 《在科学发展的道路上继续向前 创造出无愧于时代和人民的新业绩——习近平总书记参加江苏代表团审议侧记》,201339日《新华日报》第一版。

[3] 前中农办副主任、农业部副部长韩俊在《人民日报》2020811日发表的《把农民合作社办得更红火》指出:“合作社在稳定农户家庭承包经营的基础上,为成员提供农业生产经营服务,组织小农户抱团闯市场,帮助小农户克服分散经营的不足,丰富统一经营主体,提高农业经营效率,赋予双层经营体制新的内涵,给农村基本经营制度注入更加旺盛的活力指的就是这种狭义上的“统”。

[4] 《中国共产党农村基层组织工作条例》,http://www.gov.cn/xinwen/2019-01/10/content_5356764.htm

[5] 《中共中央国务院关于稳步推进农村集体经济产权制度改革的意见》,http://www.gov.cn/zhengce/2016-12/29/content_5154592.htm

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