经济导刊
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美国“泛安全”问题探析

江涌 朱卫年 来源: 2021.04.13 14:42:25

 

美国在国家安全战略与策略选择上,程度不同地表现出安全泛化的实用主义现象。特朗普时期把诸多原本不属于国家安全范畴的事务生拉硬拽进安全议程,贴上安全标签,并用安全思维去理解和处置。有鉴于此,探析“泛安全”形成路径、表现形式、产生原因以及系列影响,对于深刻理解美国霸权趋势、全面掌握美国战略态势、有效地处理对美关系,具有重要意义。

泛安全概念与形成路径

人类社会发展到今天,安全的内涵和外延都得到了极大的扩展和深化。相应的,社会所面临威胁的内涵也趋于多样化和复杂化。“泛安全”可理解为超过或溢出“安全”正常指涉的范围、对象或正常属性,把本不属于“安全”范畴的事务拉入安全议程,贴上安全标签,并用安全思维或安全原理去理解和处置问题的一种带有实用主义色彩的不良倾向。

当“泛安全”自我指涉的对象是国家时,就有必要讨论“泛安全”在国家安全战略或策略中的形成路径。中国学者朱明权将戴维·鲍德温在《安全观念》中提出的解析国家安全观的七个要素,归纳为三个方面,即对利益与目标的认定、对环境与威胁的确定以及对手段与方法的认识。[①]实际上就是维护国家安全三个步骤:利益界定、威胁识别和手段选取。

利益界定。国家利益是影响和制约国家安全战略最基本的要素,也是研究和分析国家安全战略的基点。[②]“泛安全”主导下的安全政策会打乱正常的国家(核心、重大与一般)利益层次和优先排序,降低事关国家安全重大利益的门槛,使原本非安全议题或非重大利益进入决策层政治议程的优先级,进而谋求绝对安全或普遍安全。

威胁识别。识别和判断威胁是制定国家安全政策的基础,也是构成国家实力各种矢量的靶子。有两个涉及准确识别的问题:安全受到了什么样的威胁?关注的是多大时间跨度内的威胁?“泛安全”喜欢用模糊或者对立的语言描述威胁,对安全环境及形势估计严峻,扩大想象中的“敌情”。

手段选取。选择适当的战略举措是贯彻国家安全战略的必然途径,也是国家识别威胁后为维护国家利益所作出的反应,是国家调动、分配、投送和运用各种战略实力的过程。[③]

“泛安全”主导下的安全策略倾向或习惯用应对传统安全手段去应对非传统安全问题,或者说主要或完全依赖于压迫性手段,倾向依赖于不适宜地调动国家军事力量等硬实力解决威胁,而不是依靠对话、谈判等合作性手段。

美国泛安全的表现形式

在这个传统安全和非传统安全共存、且非传统安全问题的质与量明显提升的时代,安全议题涉及方方面面,作为超级大国的美国既是战略又是策略的“泛安全”,涉及美国经济社会领域的各角落。比较典型的体现在以下几个方面:

反恐领域:911事件”对美国产生了广泛而深远的影响,击碎了霸权实力和两洋护持所赋予美国人的安全感,打破了美国本土绝对安全的神话。“911事件”引发连锁效应,在恐惧思维主导下的美国国家安全战略出现了严重“泛安全”倾向。在利益界定上:将“极端主义+高科技武器”列入政治议程的最优先级,致使国家安全范围过于宽泛、过于模糊,反过来限制了美国硬实力和软实力的发挥。在威胁识别上:美国旨在寻求绝对安全,所以不只是要消除威胁,更是要消除威胁能力。战略应对不再是既定的国家,而是应对任何拥有威胁能力的国家或非国家行为体。在手段选择上,小布什政府提出“先发制人”的战略手段,采取一种超前性和进攻性的战略态势,通过预防性战争、军事打击、制裁等手段予以摧毁,是一种“基于威胁”到“基于能力”的转变。同时,还以“选边站队”来摆布国际社会,“每个地区的每个国家现在都必须作出一个决定:或者是与我们站在一起,或者是与恐怖主义站在一起。”[④]不管是“先发制人”的行动还是“选边站队”的要挟,都体现了美国强烈的“泛安全”倾向。

经贸领域:美国以“泛安全”策略在贸易和投资等领域设下了诸多壁垒,比较典型的是对外经贸中动辄使用“232调查”和“国家安全审查”。依照“经济安全就是国家安全”的原则,美国政府将经济领域的议题频频穿上“国家安全”的外衣,形成实质上的“泛安全”。美国政府将双方正常经贸往来纳入“国家安全”议程,扩大了经济安全的内涵和外延,以模糊的安全边界和“美国至上”的价值观,追求全球绝对的经济主导地位。在威胁识别上,美国容不得别国的贸易投资给美国带来它主观臆断的任何“威胁”,不顾国际通行法则,只要认为自己在经贸往来中“吃了亏”,就给对方贴上危害国家安全的标签,中国、欧洲、中东等诸多国家地区都遭遇过美国随意贴标签的经历。美国在别国搞投资可以要求进出自由,享受各种最惠国待遇。别国在美国投资,却遭遇严苛的安全审查,动不动就把外国正常经营活动当成潜在的威胁。在手段选择上,WTO规则中包含一项国家安全例外的规定,但实施条件相当苛刻,不鼓励成员使用,更不允许成员滥用国家安全例外规定来采取限制性的贸易措施。[⑤]而美国政府频频动用此类规定,实行贸易保护主义和经济民族主义,动辄要求其他国家的实体或个人服从美国国内法,否则随时可能遭到美国民事、刑事、贸易等制裁。

科技领域:新技术带来的一个基本安全挑战被称为“泛使用”,如5G通信网络、人工智能等技术天生就有军民两用性,它们对国家经济和国防部门带来的普遍性使用和日益增长的重要性,模糊了经济利益和国家安全之间的界限。[⑥]最为典型的就是美国政府滥用“国家安全”名义对中国华为和TikTok在全球范围内的打压。美国政府认为,全球5G和人工智能等前沿技术的主导权和创新高地,应毫无例外地属于美国;数字空间只有归美国人全部控制和管理才是安全的,才符合美国国家利益。从威胁识别上,美国要想搞数字霸权,必须掌握全球数据和信息,在TikTok之前,诸如GoogleFacebookYoutubeTwitter等互联网巨头均诞生自美国,攻占国际市场后成为全球“公共产品”,美国也理所当然地成为全球数据沉淀池。而当TikTok、华为等中国企业在国际市场占有优势地位,美国无法掌控这些企业数据的所有权。于是美国将中国视为其主导全球网络秩序的最大威胁和障碍。美国在2017版《国家安全战略》中无端指责中国“盗取美国知识产权”,要求限制“中国在敏感技术领域的并购”,在国内数字经济领域“去中国化”通过《国家安全与个人数据保护法案》等系列法案,对中国和其他“威胁美国国家安全”的国家或组织实施长臂管辖;以美国为主导组织31家科技巨头结成“开放无线接入网络政策联盟”,意欲阻击中国在5G和人工智能领域的优势地位。

社会领域:比较典型的“泛安全”体现在“禁穆令”和对华人文交流的限制上。2017年底以后,美国国会及行政当局中国委员会(CECC)先后举办多场听证会,分析美国面临的挑战,随后美国政府采取了一系列行政、立法及执法举措,对孔子学院、中美高校交流与合作、驻美媒体等人文交流项目与活动进行严格限制、审查、监控,甚至破坏。美国在中美正常的人文交流活动上踩刹车,透露出的是美国实力与国际影响力在走向衰落的态势下,为继续维护霸权地位,而产生对“泛安全”的急迫性、成瘾性需要。对恐怖主义的焦虑和对共产主义的戒备是渗入到美国人骨子里的,不管是穆斯林群众还是中国的人文交流活动,都被美想象成潜入美国搞破坏的特洛伊木马。特别是在当下国际力量对比正在发生重大变化的背景下,美国的神经就更为敏感,对威胁的识别更加偏激保守。美国不顾国际社会、对象国和国内的反对,在没有证据支撑的情况下,使用限制、打压、扣押等蛮横手段维护所谓的“国家安全”,打破了安全与发展的平衡,失去了安全手段使用的经济性原则,也毫无道义性可言。

美国泛安全的产生原因

(一)“美国例外论”与“美国优先论”是美国“泛安全”产生的思想根源。

美国人经常把他们在世界上的地位描述为“例外”和“山巅之城”,因为美国的开拓者们(WASP,白人盎格鲁-撒克逊新教徒)相信上帝与其有约,并拣选他们来领导地球上其余国家。这种清教徒式的命运观、世界观融入美国国家特性绵延至今、影响深远,已成为美国对外推行帝国——霸权主义政策的辩护词和思想基础。[⑦]本着“美国优先”理念,利用自身实力改变现状,单方面迫使其他国家做出让步,也为干涉主义提供了一块“遮羞布”。

“泛安全”是“美国例外论”与“美国优先论”相互交织作用于美国国家安全战略的产物。美国习惯用“山巅之城”的视角和“唯我独享”的眼光去审视世界发生的一切变化,不容许任何国家挑战美国的强权地位。依照“例外论”的逻辑,美国人可以认为,如果美国产品没有主导市场,竞争对手一定是在作弊。依照“美国优先论”的逻辑,美国人可以认定,要制止他国的作弊行为,如果国际贸易规则不允许美国制止他国作弊,就采取“泛安全”的策略压制他国。因此美国决策者在制定和实施国家安全战略时,带有很强的主观和非理性,惯用“安全认知”的思维主导内政外交事务,推动非安全议题的安全化”,出现“泛安全”倾向。

(二)现实主义和保守主义是美国“泛安全”产生的理论基础。

现实主义认为,国际体系的无政府状态决定了安全的稀缺性,保证自己安全的最佳办法是当前就争取成为霸主,以消除其他大国挑战的可能性。[⑧]这样便无情地产生了一个无休止的安全竞争的世界:“如果国家能获得超过对手的优势,它们就不惜撒谎、欺诈甚至动用粗暴的武力。”[⑨]保守主义安全观的核心概念是利益和权力,视权力为实现国家利益的主要工具;[⑩]由于其固有的偏见,难以对自身与“他者”权力、意图与动机做出积极与客观的评估,从而深刻影响着这个国家的安全理念与对外安全战略的选择。[11]

现实主义和保守主义,是美国国家安全战略理论内核的重要组成部分。要追求至上的权力和无敌的霸主地位,可以抛弃道义约束,可以不择手段。由此来看,“泛安全”的产生有其必然性,一直内嵌于美国国家安全战略中,当其被特定的事件催化显现的时候,一定是美国感到在该领域的权力受到了威胁,对华为5GTikTok的封杀就是最好的明证。当“泛安全”频频出现时,其实也映射了美国霸权正在衰落。

(三)美国国内矛盾激化和民粹思潮泛滥是美国“泛安全”产生的社会土壤。

美国国内多种矛盾叠加,积重难返。首先是贫富差距越来越大。美国的精英阶层规模很小,但控制着越来越多的经济份额,而位于社会底层的人数日益增加,几乎享受不到任何资源。[12]其次是政党矛盾越来越深。美国共和、民主两党代表不同的利益群体,在经济、社会、政治等议题上长期存在竞争,金融危机加剧社会分化、导致两党极化,侵蚀着美国政党政治的基础,政党撕裂在特朗普时期达到新的高峰,互相攻讦,闹剧不断。第三是种族矛盾,黑人弗洛伊德之死引爆了长期积压的种族矛盾,“黑人命也是命”(Black Lives Matter)抗议活动席卷全美50个州1700多个城市,参与者超过2000万人。民粹思潮的兴起,本质上是社会底层大众生活状况恶化,被剥夺感和危机感增强,以及某些政治精英的煽动等因素相互作用的结果。[13]美国国内三大矛盾聚合发酵与民粹思潮频频迭起,互为因果,相互交织,最终酝酿成一幕幕激烈的政治化表达,往往沦为政党、利益集团、媒体博弈和操弄的工具。决策者利用民众对极端政策立场的期待,将经贸合作、地缘政治、外交事务、反恐活动、军备扩张、移民问题等领域中的议题,通过精巧的语言包装为“安全问题”,进而获得民众的支持、政治议程的优先级、合法的处置权力。

(四)美国霸权难以为继与中国等新兴国家崛起是美国“泛安全”产生的现实需求。

尽管当前美国在经济、军事、文化等方面仍处于世界领先位置,但正如约瑟夫·奈所描述的,即使美国没有绝对衰落,其他国家和地区实力的上升对美国而言就意味着相对衰落。[14]百年未有之大变局的突出变化,是中国的和平崛起和伟大复兴。从工业革命以来西方世界享有的中心地位,受到了历史性的挑战。制度优势和综合国力相互映照、大国担当和命运与共相得益彰,使中国崛起成为当今世界大变局中最大变量。当然,今天是群雄并起的时代,印度、巴西、南非、俄罗斯等国都在崛起,是新兴国家的群体性崛起。

美国对新兴国家尤其是中国崛起,经历了从“相对放心”到“不放心”再到“非常不放心”的演变,与之伴随的则是美国“一超”的继续存在和“难霸”的现实境地。在美国那些抱持冷战思维的人士看来,拒绝衰落的美国和不可阻挡的新兴国家,一定会发生难以消除的、根本性的战略冲突。从历史唯物主义看,这显然是个伪命题,但是西方语境下,这似乎是一个不言自明的论断。基于此,美国的安全战略手段的选择呈现出多领域、多形式、非理性、逆国际规则、极限施压的“泛安全”特征,因为任何威胁和挑战经“安全化”粉饰以后,就能在国内政治议程中获得最优先级和最集中的权力。

美国泛安全的系列影响

美国“泛安全”战略策略,看似达到了眼前的多种利益,实现了有关领域的绝对安全,但这一战略策略实际对美国长远发展乃至国际社会产生了巨大危害。

第一,侵害美国民众的基本权利。

个体认为维护国家安全所能承受的权利减损的阈值,与国家认为个体所能承受损失的阈值之间存在落差。“泛安全”扩大了这种落差,导致过度侵害个体的权利。美国著名的宪法权利和人权律师拉特纳指出:“国家的性质发生变化,普通人接受了政府对其基本权利、国际通行的公民权,以及美国宪法所赋予权利的侵犯。民众已经可以接受政府在法律授权的情况下对其进行监听。政府可以这样做都因为一个官方借口‘反恐战争’。”[15]这种借口频频被利用的时候,民众的权利危机就出现了,反而觉得不安全了。当个体安全与集体安全从默契走向冲突的时候,往往是被泛化了的国家安全占据强势地位,侵犯民权,绑架民意,在国内外调用强迫“合法”的权力行不义之举。臭名昭著的“棱镜计划”给多少人带来了不安和恐慌。2020年特朗普政府以“国家安全”名义在美国封杀TikTok时,人权组织“美国民权联盟”81日在社交媒体发文称,特朗普欲图封禁TikTok的做法,对言论自由是一种威胁,实际的操作也不现实。美国有线电视新闻网称,TikTok在美国的遭遇是美国借助政治方式掠夺一家成功的中国互联网创业公司,其本质是商业史上的一场巧取豪夺,而不是真正的安全问题。[16]

第二,降低美国的经济实力。

梳理冷战后美国历任总统出台的《国家安全战略报告》文本,可知“经济繁荣”始终是美国的一项核心利益。美国打着维护“国家安全”的幌子打压别国企业,已经成为美国维护自身经济安全的“惯例”。1982年,美国政府以产业间谍罪逮捕日立及三菱员工,指控他们涉嫌窃取IBM的技术并处以罚款,事后表明,真相是美政府通过“钓鱼执法”打压日本企业。2013年,法国企业阿尔斯通因挑战美国同行企业利益被美国政府算计,其高管入狱、公司支付巨额罚款、电力业务最后被美通用电气公司收购。[17]以上两例都发生在美国盟友身上,其他类似案例更不在少数。20211月《纽约时报》刊文指出,华盛顿将供应链“武器化”的做法,会推动盟友和对手减少对美国产品的依赖;华盛顿的影响力更多反映了美国过去的成功,现实是美国的技术领先地位正在减弱。[18]将安全手段滥用在经济领域,将恶化美国的营商投资环境,其他国家将寻求新的合作对象和市场,从而降低美国产品服务在国际贸易中的份额,而且对手国家也可同样以“国家安全”为名处理涉美经贸活动,从而导致冲突升级。

第三,折损美国的国际信誉。

评价一个国家的国际信誉,除了看其制定和实施对外政策的连贯性、有序性等因素外,还有重要的一个因素是道义性。美国的国际信誉曾经被国际社会广泛认可,但是在西方语境中,当“霸权”从政治坐标的中性词位移到贬义词(即仁慈的霸权变成“自私的霸权”)时,表明美国的国际信誉在严重折损。国家主权和安全是所有国家的核心利益,但安全的界定又有模糊性。在国际交往中,“安全牌”好打,但同时也要冒损害国际关系的风险。美国作为世界头号强国,不仅不承担应有的国际责任和义务,反而把泛化“国家安全”作为攫取权力与利益的工具,甚至不时地以邻为壑,转移风险,转嫁危机,信誉不断透支,美国的战略声誉因此受损,其再难以形成对世界,包括其盟国在内的巨大号召力。

第四,催生大国的“安全困境”。

客观地看,美国维护自身安全状态的能力是世界最强的,但美国又感到自己是很不安全的,似有“身在巅峰,如临深渊”的自我感觉。这种客观的实力和主观的感受叠加在一起,使得美国的安全战略少了一些理性,多了一份焦虑;少了一些道义,多了一份功利;少了一些现实感,多了一些模糊;少了一些内敛,多了一份张扬。由这些因素催化出的“泛安全”观,将许多原本非安全议题纳入国家安全范畴内,进而动用国家力量甚至武力对外示强。当其他国家感知到美国这种威胁时,只能被动地响应,修改国家安全目标,调整国家利益界定,扩大威胁识别源,丰富安全政策工具箱,甚至扩充国防军备。相应地,美国感知到其他国家安全战略策略的修改调整后,会产生新的不安全感,进而升级自己的安全政策。大国间对此更为敏感。由此,国家间从战略互信走向战略失信,陷入为求安全而竞相提升防务实力的“安全困境”。

第五,弱化国际组织影响力。

国际组织是多边合作的产物和体现。美国对国际组织的态度往往是不确定的,是否尊重国际组织、遵守相关规则,主要看在现有国际组织的规则安排下,能否让美国顺利地谋求例外和优势地位、有助于维护霸权,合则用、不合则弃。尤其是近几年美国为谋求自身利益最大化和绝对安全,挑战了不同领域内各个相关国际组织业经成员国达成共识的制度和规则,乃至违背基本道义准则,势必与国际组织的现有制度规则发生冲突。多年来,一旦有潜在的冲突发生,美国往往绕过国际组织,实施单边行动,以“零和”博弈的思维获取利益。美国的这种惯有心理和行为方式,一方面给对象国的国家安全和正当利益造成了严重损害;另一方面,常态化的漠视、架空国际组织,严重降低国际组织存在意义,削弱国际组织在促进国家间合作中的影响力。

第六,冲击现有的国际秩序。

现有的国际秩序主要是由美国主导设计的,其诉求与目的主要是维护并巩固美国霸权。正如布热津斯基所言:“美国的全球力量是通过一个明显地由美国设计的全球体系来发挥的。”问题是,今日的世界已不是昔日的世界,美国也不是昨天的美国。在国际政治中,没有什么东西是永恒的,但是美国国家战略一直在追求霸权的永恒性。从布什、奥巴马到特朗普,再到拜登,对于“美国领导世界”这个问题是从来不会谦逊的:“决不当老二”,“美国优先”,“美国重新领导世界”,口号换来换去,内涵就是一个:继续维护霸主地位和绝对第一的实力。当现有的国际秩序不能满足美国唯我独尊的诉求、不能为所欲为地获得利益和权力时,就频频对抗、破坏现有国际秩序,打着“维护自身发展与安全利益”的旗号,消解国际秩序的根基。

例如,《京都议定书》可以说是人类第一个通过控制自身行动以减少对全球气候变化影响的国际协定,而20013月,小布什政府以不符合美国的国家利益为由宣布退出,引起国际社会的严重不满。同年12月,小布什政府为确保其“绝对国家安全”,单方面退出《反弹道导弹条约》(ABM),该条约曾被视为全球战略稳定的基石。特朗普政府更是掀起“退群”高潮。20176 月退出《巴黎气候协定》,10 月退出联合国教科文组织,12 月退出《移民问题全球公约》;2018 5月退出《伊朗核协议》,6 月退出联合国人权理事会;2019 8月,单方面退出《中导条约》,还表示将退出联合国《武器贸易条约》,甚至威胁要退出世贸组织(WTO)、联合国和北约;2020 5月,退出世界卫生组织(WHO)。美国频频“退群”无一不是打着“维护国家利益”的旗号,以“泛安全”为名破坏国际秩序。这种危害是巨大的,如果其他国家效仿美国,世界将重回丛林状态的无序时代,[19]而无序状态是对现有国际秩序的颠覆和毁灭,将导致冲突加剧、战争频发。

美国拜登政府在颇费一番周折之后上台执政,其“泛安全”的乖张倾向可能有所收敛。但历史和现实一再表明,让美国放弃世界霸权,无异于宣告寄生帝国及其利益集团的死亡。况且源起于宗教的、以“山巅之城”自许的使命观渗透在美国人血液与国家禀性之中。拜登在参加选举之前就公开撰文讨论“为什么美国必须再次领导世界”。所以,世人不应过高地期待美国政治家能够翻开新的历史一页,美利坚不在霸权中辉煌,就在霸权中消亡。在此境况下,美国继续选择“泛安全”战略,也是一种必然。

(编辑  尚鸣)



* 江涌,中信改革发展研究院资深研究员,北京理工大学国家战略研究中心研究员。朱卫年,中国现代国际关系研究院博士生。

[①] 朱明权:《领导世界还是支配世界?冷战后美国国家安全战略》,天津:天津人民出版社2005年,第147页。

[②] 王荣:《美国国家安全战略报告研究》,北京:时事出版社2014年,第54页。

[③] 王荣:《美国国家安全战略报告研究》,北京:时事出版社2014年,第56页。

[④] 朱明权:《领导世界还是支配世界?冷战后美国国家安全战略》,天津:天津人民出版社2005年,第305页。

[⑤] 中国贸促会:《美国“232调查”背后有玄机》,http://www.ccpit.org/contents/channel_4117/2017/0705/835214/content_835214.htm.上网时间,2021121日。

[⑥] 见布鲁金斯学会官网,《Beyond Huawei and TikTok: Untangling U.S. Concerns ver Chinese Tech Companies and Digital Security》,202011月。

[] 钱文荣:《美国例外论是美国霸权主文对外政策的思想基础》,《和平与发展》2013年第6期。

[] 约翰·米尔斯海默:《大国政治的悲剧》,王一桅、唐小松译,上海:上海人民出版社2008年,第47页。

[] 同上,第48页。

[⑩] 朱明权:《领导世界还是支配世界?冷战后美国国家安全战略》,天津:天津人民出版社2005年,第75页。

[11] 葛红亮:《“不确定”时代国际安全的“确定性”重塑》,《国际安全研究》。2018年第2期。

[12] 约瑟夫·E·斯蒂格利茨:《美国真相》,刘斌、刘一鸣、刘嘉牧译,北京:机械工业出版社,20206月,第37页。

 

[14] 约瑟夫·奈:《美国世纪结束了吗?》,邵杜罔译,北京:北京联合出版社2016年,第44-54页。

[15] 高组贵:《“9·11”事件对美国的影响》,《当代世界》201110月,第50页。

[16] 《“封杀”TikTok?美国年轻人先不干了》 http://opinion.haiwainet.cn/n/2020/0803/c353596-31848585.html,上网时间,2021124日。

[17] 《鲁传颖:美强取TikTok是践踏国际规则》,《环球时报》,2020927日版。

[18] 《美国的黑厚史》 https://world.huanqiu.com/article/405jMfQNTKY,上网时间,2021126日。

[19]刘胜湘:《特朗普政府国家安全战略的不确定性论析》,《东北亚论坛》2020年第5期,第4-19页。

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