经济导刊
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夯实制度基础 稳妥推进我国数字货币战略

刘建 来源: 2022.02.16 13:07:58


 

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出,要“稳妥推进数字货币研发”。目前,我国法定数字货币的研发工作走在世界前列,但在我国现行法律体系下,数字人民币发行流通、运营管理的规范尚属空白。推动我国数字货币战略的总体实施,夯实数字人民币发行流通的制度基础是其中的应有之义。

我国积极推进数字人民币研发测试工作

人民银行正持续推进数字人民币应用试点工作。深圳、成都、雄安、苏州、上海等地已经在进行测试,北京等地方政府也在政府工作报告中提出要在2021年测试数字人民币。从现有测试的基本情况来看,有的地方是政府发布数字货币测试公告,本地居民通过线上申领数字人民币红包,通过抽签形式确定中签人,中签人申领数字人民币红包或者通过个人线下充值从而进行消费;有的地方是直接在医院、商超等场所离线测试。数字人民币使用场景既有线上,也有线下。比如,广东石油同时上线数字人民币的支付应用,并将数字人民币覆盖范围扩大到深圳市多数自营加油站。深圳、苏州等地线上消费主要是京东、美团等平台场景,线下消费则主要聚焦于咖啡店等应用场景。苏州则以发放数字人民币补贴的形式进行试点。雄安新区以店铺为单位作为数字人民币的合作试点对象。

可以预见,数字人民币将会和现有数字应用场景进行融合。我国的数字企业平台涉及生活的多个领域,对数字人民币的推广将起到重要的推动作用。在特定的人群及特定环境中,数字人民币具有一定的差异化优势,在数字企业平台上使用数字货币支付的安全性以及便利性将会释放消费需求,促进经济增长。

从长期看,数字人民币的推出在一定程度上会推动人民币的国际化。首先,我国的经济体量仍然呈现中高速增长,特别是在全球疫情的冲击下,我国经济发展的韧性以及国内数字经济的发展优势,增强了国际社会对人民币的信心。其次,我国出口额在疫情期间达到了创纪录的高点,全球范围内对人民币的需求不断增大,以人民币进行结算的需求也不断增长。第三,我国加入“RCEP”、提出 一带一路”倡议等,对于我国双循环战略有巨大影响。第四,我国法定数字货币研发进度处于世界领先位置,数字人民币较传统跨境结算具有特定的优势,其使用场景会逐步扩大。

数字人民币发行流通影响的预判

虽然诸多国家、地区重视数字货币研发工作,但大规模在零售领域发行流通法定数字货币,在重要经济体中并无先例可循。发行流通数字人民币面临诸多挑战和不确定性。

从国内来看,我国经济发展进入新阶段,经济发展中存在结构性矛盾。法定数字货币的发行流通,长期来看可能会提升经济运行效率、提高支付体系透明度,但短期内也可能削弱经济运行的弹性和韧性,诱发经济活动中的新矛盾、新问题,在一定程度上增加经济转型发展的不稳定因素。

从国际影响的角度看,人民币国际化进程在“一带一路”倡议推进下逐步加快,我国移动支付走向海外。推出数字人民币需要考虑是否会对既有移动支付国外发展造成冲击,是否有利于移动支付的中国技术与中国方案走向世界;也要考虑数字人民币短期是否会增加国际对于人民币使用的疑虑等。

数字人民币发行流通对经济社会治理的挑战

一是金融稳定的不确定性会提升。数字人民币发行流通将直接对以银行为基础的金融体系产生影响,央行现有货币发行和清算体系需要重新设计。数字人民币发行流通并不是对现有发行流通机制的替代,而是要设计一套数字人民币的发行流通机制来嵌入当前的发行流通体系中。数字人民币的发行流通可能会改变原有的货币流通效率,对货币政策产生一定程度的影响,央行传统三大货币政策工具的政策效果需要重新评估。从货币政策的角度看,数字人民币的出现,可能使中央银行对货币政策有效性的把握面临挑战。同时,当法定数字货币进入大规模运用之后,将引起货币结构出现较大变化,原有货币运行机制将会出现新的特征,由此可能引发金融市场波动,对金融稳定构成新的挑战。在货币清算体系领域,基于商业银行存款账户管理的银联清算体系是否同样适用于针对数字人民币的清算,还需要进行讨论。

二是对国家与社会治理的影响。数字人民币带来高效社会治理的同时,也会对公民权利和社会活力带来挑战。数字人民币使社会主体的金融行为在中央银行层面显得更加“透明化”。鉴于数字人民币与纸币、电子货币在一定时期内还将长期共存,使用人也有可能排斥数字人民币,维持纸币或者电子货币的保有与使用。数字人民币发行流通后,也有可能衍生出部分专门针对逃避使用数字人民币或者假借他人身份使用数字人民币的违法或者犯罪问题。现有诸多关于国家与社会治理的规范也没有相应的应急及管理措施储备,一旦出现相应事件,可能无法及时有效予以应对。

对支付产业的影响

我国移动支付处于世界领先位置,国内用户已经基本形成使用移动支付的消费习惯,数字人民币的发行流通将对非银支付行业产生直接冲击。本质上数字人民币支付也属于“移动”支付,有观点认为,数字人民币支付较移动支付能够更好地解决支付安全问题、支付覆盖问题。我国地域广阔、人口众多,各地的自然资源禀赋差距较大,金融发展水平也有相当大的差异。在我国边疆贫困地区,纸币的普及率仍然维持在较高水平,移动支付还有相当大的提升空间。由于这些地区的数字基础设施仍然不健全,没有使用移动支付平台的基础,因此单纯通过网络覆盖、商户布点去解决“最后一公里”问题可能面临一定的障碍。要做到数字人民币使用的全覆盖,既要考虑硬件推行成本,也要考虑相关的必要性以及这些地区人民群众支付的习惯。

数字人民币发行流通的制度保障尚不充分

数字人民币的发行流通是我国金融领域乃至社会领域的重大改革事项,但其发行流通的制度保障尚不充分。

缺乏规范数字人民币发行流通的法律规定

数字人民币和纸币的形式不同,现有生效各类法律规范中,并没有规定人民币包含数字形态。关于什么是数字人民币,其代表什么权益,如何判断数字人民币的持有与转移、如何保障数字人民币发行流通秩序等问题亟需法律规范来回应。

1.数字人民币的法律定性尚未明确。人民币的纸币和硬币形态通常被视为动产,是传统民事法律规范调整的基本范畴。其中,动产所有权设立和转让的公示方式是占有和交付。这些规定都是基于“有体物”做出的普适性规定,而数字人民币借助不具有“有体物”的外部形态、不属于《民法典》的调整范围,无法直接适用《民法典》相关规定。数字人民币的无形性使得其所有权的转移较难认定,需要从立法上予以清晰界定。

2.数字人民币发行流通的行政管理规范还是空白。现有人民币发行流通的管理规范没有涉及数字人民币,如果发行流通数字人民币,需要重新制定有关发行流通管理规范。从货币法偿性保障来看,现有“以人民币支付中华人民共和国境内的一切公共的和私人的债务,任何单位和个人不得拒收”的条款,需要结合数字人民币的特性进行重新优化。现行纸币不需要硬件和软件作为媒介即可交易,而数字人民币需要凭借相应硬件、软件设施才能进行收付,如果收付一方不具备相关设施,只能“拒收”数字人民币。

3.缺乏打击涉数字人民币犯罪的法律规范。打击涉数字人民币犯罪行为是数字人民币顺利发行流通的重要保障,而《刑法》中伪造货币罪、洗钱罪以及相关涉财产犯罪等罪名并不能涵盖涉数字人民币犯罪,需要对《刑法》相关条文进行补充完善。

研发测试已突破现行制度框架

事实上,我国数字人民币的研发测试行为是数字人民币在局部的发行流通,已经突破了现行制度框架。

1.研发测试决定应按照重大行政决策程序进行。数字人民币的发行流通是我国经济社会发展中的重大事件,既涉及重大公共利益,也与社会公众切身利益密切相关。依照《重大行政决策程序暂行条例》的规定,行政机关决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项,应当依照重大行政决策程序进行实施。但迄今为止,涉及数字人民币研发测试决策的公众参与、专家论证、风险评估及合法性审查等程序未以公开形式呈现。

2.研发信息相对不透明。依照《政府信息公开条例》,对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息,行政机关应当主动公开。但事实上,多数公众对数字人民币并不了解,相关事权部门也不了解数字人民币研发进程。有关部门的一些非正式发言容易引发各界对数字人民币的高度关注,并给一些犯罪分子与不法机构以可趁之机。以“数字货币”的名义实施诈骗,不法炒作“数字人民币”概念的情况屡见不鲜,既给人民群众财产安全造成损失,也损害了政府公信力。

3.数字人民币流通运营的公平竞争规则尚未形成。既往我国在纸币发行过程中,并不单独涉及货币发行流通的运营问题,商业银行、支付机构基于金融牌照向社会公众提供基于账户服务的多样化金融服务,各类机构提供金融服务的机会较为均等,社会公众选择较为充分。而数字人民币只能存储于数字钱包,数字钱包并不是现有账户服务的延伸,而是全新的金融服务形式。按照现有数字人民币发行流通的设计方案,并不是所有商业银行、支付机构都能成为数字钱包的运营主体,首批仅限于少量大型商业银行和人民银行成立的相关机构,后期可能根据业务资质(如商业银行)、技术能力等情况实施准入管理。显然,先期提供数字钱包服务的机构易取得先发优势,包括可能取得较高的市场占有率、更能收集并满足用户需求等。

此外,用户要使用数字人民币必须使用有关部门开发的数字人民币APP,并开立数字货币账户。但该行为涉嫌违反《反垄断法》。《反垄断法》规定,行政机关不得滥用行政权力,限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。发改委发布的《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》规定,行政机关不得设置明显不必要或超出实际需要的准入和退出条件,排斥或者限制经营者参与市场竞争。唯一的数字人民币APP要求运营方必须接入该APP,用户使用数字货币时,也必须下载和使用该APP才能开户和支付。这排除和限制了部分商业银行和非银行支付机构参与数字钱包市场竞争的权利。

主要国家(地区)法定数字货币研发情况

目前,各国法定数字货币(也称央行数字货币,简称CBDC)研发现状及相关制度准备均呈现出分化的特征。

多数国家积极关注,但对实际发行流通持谨慎态度。

根据国际清算银行发布的第三次针对全球各国央行数字货币的调查结果,2020年,各国央行对研发CBDC的兴趣进一步上升。目前从事某一种类型的CBDC研发(批发型或零售型)的央行占比为86%,在过去四年间增长了三分之一。正在进行实验或概念验证的国家从2019年的42%上升到了2020年的60%。同时,14%的央行正在推进开发和试点安排。

根据对法定数字货币的态度及研发进度,大致可分为以下几类:第一类是计划发行CBDC的国家,包括中国和巴哈马;第二类是发行态度不明确但积极研究CBDC的国家,包括加拿大、瑞典、新加坡、俄罗斯、挪威、英国等;第三类是短期内不发行但积极研究CBDC的国家,包括美国、欧盟、日本、韩国和澳大利亚。

法律及制度准备是发行法定数字货币的重要考量。

多国央行在就是否发行法定数字货币进行回应时,均提到法律及有关制度准备问题。多数国家(地区)已经建立了针对实物货币、电子支付的法律监管框架,但针对法定数字货币的法律框架基本没有形成。

完善数字人民币发行流通制度的建议

综上可知,数字人民币发行流通的影响不仅体现在金融体系,国家治理、社会主体的生产生活都在其中,需要在法律制度、管控方案上进行充分准备。我国法定数字货币研发走在世界前列,并无外部第三国模式进行参考,更需要稳妥推进。

完善数字人民币发行流通的决策程序

数字人民币的发行流通会对社会发展产生重大影响,要最大程度降低对社会的影响,争取最大的社会共识,就不宜简单照搬既往纸币“换代”的决策程序,仅将决策停留在行政体系内部,而需要对有关决策程序进行完善。人民银行宜尽快就此形成有关报告向全国人大常委会进行报告,有关信息及时向社会公众进行公开,使各界了解数字人民币研发有关情况,为将来推动数字人民币全面发行流通预留社会适应空间。同时,搭建国家层面的协调推进小组,将涉及数字人民币发行流通相关事权部门均纳入其中,统筹规划与稳步推进试点工作。

建立数字人民币流通运营公平竞争的市场规则。

尽快确定并公开机构参与测试的标准,保护各类主体公平参与权,在稳妥可控的前提下,应测尽测。在全面发行流通后,有关部门还需要依据公平原则,以合法、合理方式确定数字人民币流通运营主体,鼓励市场竞争。此外,也要避免使用统一的数字货币APP,防止构成行政性垄断。建立数字钱包市场公平竞争机制,使运营主体在市场法则下自主选择推广模式和运营方式。充分保障用户选择权,不得强制要求或者采取有关手段使用户只能使用“数字人民币”。

重新设计货币发行流通管理及重大风险防控机制

数字人民币的发行并不意味着实物货币被完全替代。可以预见的时间内,数字人民币和实物货币以及电子货币将长期共存。对于货币使用主体而言,实物货币与数字人民币,银行电子账户、支付机构账户与数字钱包可以同时选择使用。为保障用户资金安全、使用便捷,需要构建多层次的支付体系,使之能够充分兼容实物货币、数字人民币的发行流通管理机制,并赋予使用者充分的使用选择权。同时,数字人民币是新兴事物,有一定的技术风险,需要尽快设计因其发行流通而引发各类风险的防控机制。

设计利于数字人民币国际化的外汇管理机制

数字人民币发行流通的一个重要目的是推动人民币国际化。多国央行积极布局法定数字货币的国际化战略,最重要的内容就是探索数字货币的跨境交易和应用。由于数字人民币的物理特性,具有境外直接使用的可能,但是这种可能要成为合法的现实,还需要基于境外使用国(地区)的认可以及双方数字货币的法律相匹配。面对Libra等私人数字货币的冲击预期,基于金融监管对等原则和我国金融对外开放的趋势,要统筹设计与规划数字人民币国际化的路线图。同时,数字人民币跨境使用,不管是采取直接结算直接流通,还是采取数字代币或换汇结算等间接流通方式,都需要我国在经常项目外汇管理限额、资本项目管理制度方面就数字人民币发行流通进行一定的调整,有关机制需要进行重新设计。

统筹推进有关法律法规的”“”“

涉及数字人民币的法律规范不宜进行分散式与“补丁”式的“废”“改”“立”,既大量浪费立法资源,也会无限拉长数字人民币的立法周期,使数字人民币发行流通的相关规范长期处于修补状态,不利于我国数字货币战略的顺利实施。建议全国人大、国务院对数字人民币发行流通涉及的一揽子民事、行政、刑事法律法规进行清单化梳理与修订。如果短期无法实现,也应当结合法定数字货币发行流通所涉及的每个环节,尽快明确数字人民币的法律属性,明确人民银行、运营机构、其他合作机构在数字人民币发行流通体系中的权力(权利)与义务,将测试行为纳入法治框架内。

(编辑  宋斌斌)



本文为中信改革发展研究基金会课题项目《我国法定数字货币战略实施制度保障研究》报告摘编。课题项目编号:QA200401

* 刘建,中信改革发展研究院研究员、西南政法大学高级经济师。

中国人民银行于20201023日公布了《中华人民共和国中国人民银行法(修订草案征求意见稿)》,其中第十九条(人民币单位)规定人民币的单位为元,人民币辅币单位为角、分。人民币包括实物形式和数字形式。

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