经济导刊
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生态文明体制下自然资源价值实现路径

王宇飞 李星毅 来源: 2022.04.02 13:19:55



 

生态产品是我国当前最短缺、最需发展的产品类型之一。2021年由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》文件中对生态产品价值实现机制进行了系统化、制度化阐述,为构建“绿水青山”转化为“金山银山”的具体路径以及制度保障指明了方向。各地积极探索生态产品供给和价值实现,颁布了系列的政策措施,使之成为平衡发展和保护的重要举措。但是当前与生态产品价值实现相关的理论研究和实践都还时日尚浅,存在很多需要进一步深入探讨的问题。

生态产品价值实现路径

生态产品可划分为公共资源、生态公共产品、生态私人产品和生态俱乐部四类产品。生态产品生产、交换、分配的基础是自然资源的产权,难点在于公共资源和生态俱乐部产品的供给和管理。生态公共产品产权大多归国家所有,生态私人产品产权归集体所有,而生态俱乐部产品、公共资源产品的产权大多为二者混合所有。生态资源的产权交易是通过对产权进行赋能或者赋利,使其成为可抵押、可融资的生态资产,进而将生态产品的非市场价值转化成市场价值。

现行自然资源所有权包括集体所有和国家所有两种类型。产权主体不同,其价值实现路径多有不同。对于集体所有权的自然资源在于使集体尤其是集体成员基于其自然资源获得利益,具体是以将生态资源的优势转化为生态产品、或经过生态资产优化配置、绿色产业组合、金融市场工具嫁接等方式实现生态资源增值。而国家所有权的自然资源管理的目标在于通过制度安排实现自然资源服务全民和持续发展的有效契合,使得自然资源权力束多样化以及合理化,最终推动自然资源利用的负外部性内部化,充分实现经济效益和生态效益,调动使用者保护生态环境的积极性。实践中,各地往往统筹考虑经济效益和生态效益,通过生态环境修复、发展绿色产业等途径使长期收益与短期成本相平衡,促进生态产品实现其价值。主要有两种类型的自然资源的价值化形式。

集体所有自然资源——发展生态产业

生态产业主要包括生态农业(含加工业)以及生态旅游,比较有代表性的是自然保护区周边的生态产业发展。

生态农业是自然保护地周边产业的基础,按照生态学原理和经济学原理,将传统农业与第二、三产业结合,利用传统农业精华,运用系列的措施,比如政策设计或者科技手段,设计相应的生态工程或者产业项目以协调发展与保护之间的矛盾,进而使得农业生产和生态保护之间形成良性互动,形成高质量的农业,进而获得较高的经济、生态和社会效益。例如朱鹮国家级自然保护区引导和扶持朱鹮栖息地社区农民种植绿色水稻,探索既促进朱鹮栖息地生态环境保护又能增加农民收入的协调发展模式,实现经济和栖息地保护双赢的案例,得到业内普遍认可。

生态旅游业是凭借生态旅游资源,以旅游设施为基础,实现旅游、保护、扶贫及环境教育等功能的旅游产业。与传统的大众旅游相比,生态旅游侧重对生态资源进行保护性开发,比如对生物多样性的保护、开展环境教育等,进而推动当地社区的可持续发展。这一模式的目标是使人类在欣赏大自然的同时不损害生态系统的生态服务功能,并使人类认识到要保护自然,减少旅游等人为活动对环境的影响。同时,旅游活动也会为生态保护提供资金。生态旅游为当地居民增加大量就业的机会,鼓励其参与自然保护,以建立餐馆、旅馆、土特产商店的方式带动相关产业发展,推动当地的经济发展和社会进步。

1)“金骏眉”生态产品品牌发展经验。“金骏眉”品牌茶叶,是将资源环境优势转化成产品品质优势,并且通过品牌将产品品质的优势固化为价格优势和销售量优势的成功案例。从1986年开始,武夷山自然保护区将区域内10%的集体林划分为固定生产区域,供群众发展毛竹、茶叶、养蜂等生态产业;其余90%区域面积的自然资源得到了有效保护。近10年来,核心区桐木村的茶山面积基本没有扩大,村民的人均年收入不断增长,初步实现了绿水青山转化为金山银山。联合国教科文组织认为,这是“中国自然保护区较好解决保护和发展矛盾问题的一个成功典范”。

从操作过程来看,农户主要负责初级制作过程,而企业则主要负责在此基础上对产业的升级打造,比如后期的茶叶加工、制作、销售和品牌打造上对红茶产业进行升级,使红茶产品结构不断向高附加值、高技术、高集约的方向演进,促进产品结构升级以及资金和劳动力向二产、三产集中和聚集,进而形成了以生态优势知名的品牌金骏眉,这也是我国早期较为成功的生态产品品牌探索。

2)保护地友好体系的品牌发展经验。保护地友好体系(全称“自然保护地友好产品增值体系”,由中国科学院动物研究所解焱博士发起,实行会员加盟制)是专门保护自然资源、开发其周边生态产品的品牌体系。其特征是在自然保护地周边社区发掘并推广环境友好和健康友好的农副产品和文旅产品,主要出售给城市地区或者游客,并将收益返还给社区用于开展自然保护工作。该体系将消费者、保护地社区居民与保护区管理机构联系起来,通过合作伙伴建立完整的、具有保护价值的产业链,向消费者提供高品质的生态产品,逐渐引导其生活方式转变并获得收益,进而反哺当地社区老百姓,在自然保护地建立起可持续的自然保护机制。

比如,社会组织桃花源基金会积极参与到了保护地友好体系建设中,两者合力推进生态保护和社区发展并重。在保护区的外围,以生态产业扶贫为核心,要求村民按照生态的方法种植、生产、开发高品质的生态产品,随后借助桃花源基金会以及保护地体系组织的力量将这些生态产品推向市场。桃花源基金会支持的生态产品统一以“桃花制”的名义出售。“桃花制”品牌意味着这些产品来自于最优的生态环境保护区,有着严格的产品品质控制体系,是值得消费者信赖的、自然健康的农副产品,产品销售收入同时用于当地生态环境保护和社区可持续发展。目前的产品有四川老河沟自然保护区的花生、蜂蜜、蜂蜜酒,八月林保护区的明前绿茶等。

国家所有自然资源的保护与利用

1)基于NbS的山水林田湖综合保护修复和利用。基于自然的解决方案(Nature-based Solutions,简称NbS)由世界银行于2008年首次正式提出,通过保护、可持续利用和修复自然或变化的生态系统来有效应对经济社会中的一些问题和挑战,并促进人类福祉和生物多样性的解决措施。与传统生态保护工作相比,NbS以保障自然生态的同时提高社会福祉为目标,主要手段是对生态系统进行有效管理,提倡依靠自然解决,促进生态保护的同时推动经济社会的协同发展。NbS的核心源于生态系统所能提供的丰富多样的服务和功能,即生态产品。自然资源的外部性以及资本的“逐利性”使得以消耗自然资源为基础的低投入高利润行业不断开采自然资源(比如矿业),定价主体的缺乏导致其价值往往被忽视或低估,造成市场成本和收益的扭曲及市场失灵。NbS通过对自然资源合理管理,能够有效减少商业对自然资源开采的依赖,将其重心转向生态产品价值实现。商业项目中的NbS可为企业提供持续增长的机会,进而降低企业的运营成本、推动创新盈利模式研发以及不断增加收入来源。

 “山+水”——广东粤北南岭典型矿山生态修复工程。韶关市在粤北南岭山区持续开展针对矿产资源开发的大规模整顿和规范矿产工作,先后关闭了一批生态环境问题突出的小型矿山,从源头上遏制了当地生态环境恶化。粤北南岭山区也成为矿山地质环境重点治理区和土壤污染综合防治先行区。当地从NbS视角提出了依靠自然的途径解决重金属污染矿业废弃地的生态修复问题,明确了山水林田湖草系统共治中的基本原则之一,即“依山就势重塑地形、因势利导疏导水流、柔性防护稳定边坡”。以此为基础,开展了粤北南岭山区废土堆生态修复工程,采用场地平整、清污分流、土壤改良、植被恢复、边坡生态袋植生和立体植被配置等关键技术进行生态修复,并建立了监测机制与优化措施不断对矿地生态修复方案进行调整,以保证修复效益的最大化。在大宝山矿区生态修复中,项目设计了一些基本的标准,比如遵循自然原理的生态修复规划等。实施了若干生态修复工程以及适应性生态修复管理,比如在地貌重塑、土壤重构和植被修复等基础上,培育了人工参与管理的植被群落系统;鼓励修复过程中选择乡土的树种,提高了植物自身的抗逆性和植物群落物种的多样性,增加了生态系统的稳定性;防止外来物种入侵的同时,使得废弃矿山在修复中逐步成为一个自我完善、正向演替的自然生态系统。NbS这一理念的落实保障了修复后的矿山生态系统的健康稳定和自然资源管理的可持续性,最关键是其成本相对较低,并且后续也为场地的再次开发和利用奠定了良好的基础。

 “湖+林”——云南抚仙湖流域生态保护修复工程。在云南抚仙湖流域生态保护修复中,在“修山扩林、调田节水、生境修复、控污治河、保湖管理”并重的原则下,当地开展了修复抚仙湖流域的有关的生态修复项目,提升了流域生态环境承载力,保障了水体洁净和流域生态安全。根据抚仙湖流域生态环境状况与人为活动压力的情况,抚仙湖流域被划分为三大分区(水源涵养区、绿色发展区与护体保护区)和5个功能区,并且根据区域特点设定不同的保护策略。在流域空间格局优化与管控的基础上,项目设计了修山扩林、调田节水、控污治河、生态修复、保湖管理五大类共47项工程。其中,NbS理念是上述工程项目的重要指南。

耕地腾退和保护项目建设加大了抚仙湖当地政府的经济负担。从长远来看,单靠政府资金注入难以完成生态保护修复全链条的管理和维护。因此,当地也积极在生态修复的基础上进行保护、利用和开发。以削减农业面源污染为目标,以休耕及种植结构调整为手段、土地流转为抓手,发展节肥节水节药型生态农业,实现了农业园区的污染“零排放”。将废弃的磷矿改造,建设了污水处理厂,废弃矿渣用于附近土地平整,满足当地发展用地需求的同时,解决了周边生活污水和工业园区的工业废水处理问题;通过建筑垃圾综合利用工程对抚仙湖周边拆迁过程中产生的建筑垃圾进行处理,制作成混凝土和脱水砖,让生态修复过程中产生的建筑垃圾变废为宝,推动抚仙湖建筑产业可持续发展;此外,抚仙湖流域正在建设特色小镇,建成后将安置生态搬迁的群众,并带动群众就业、创业。

2)生态银行的构建。生态银行不是传统意义上的银行,而是由政府搭建的专门对自然资源生态权属进行交易的平台。它的主要使命是对经济建设和开发活动引发的对生态系统或生物多样性的负面影响进行修复或者补偿,促进“生物多样性中和”(Bio-diversity offset),最终实现“自然资本增值”或“生物多样性净增益”。

参考美国湿地缓解银行、澳大利亚生态银行、德国生态账户制度等,结合我国生态文明体制改革现状,生态银行可以进行如下的制度设计:

首先,调整环境影响评价相关的法律法规,生物多样性净零损失应该成为规划以及重大工程项目的法定要求。规划、项目可行性研究阶段需要对其选址、设计、施工等过程,特别是要对运营和生产阶段可能对生态系统产生的影响进行预测和分析,并核算生态信用变化的情况。工程项目在不能回避、削减的前提下要对生物多样性实施中和措施,优先就地保护和修复,然后通过购买生态信用抵消项目所产生的损失。其次,设立生态银行,对“生态信用”收储并交易。银行以“生态信用”为标的物。买方(借款方)是从事开发建设活动、对生态系统、生物多样性造成损害的开发者;而卖方(存款方)是保护者和修复者,通过保留、优化、恢复和新建生态系统四种方式产生或增加、存储“生态信用”。交易的进行以合同文书的签署为标志,合同中需指出保护修复的现状目标、地点位置、“生态信用”额度、工作计划、维护计划、监测方式、管理计划等,要明确不同时期的修复和管理责任。保护者或修复者承担相应的保护修复任务,并允许其在完成保护修复任务之后将长期的管理责任转移给地方政府、土地所有者或非政府组织等。土地所有者和生态多样性银行以签订保护协议的方式规范权责利。可由自然资源的主管部门主导设立生态银行,负责批准开发建设和颁发许可证,明确开发者在购买信用时的补偿责任,并监督银行的设立、营建和管理。交易价格主要由市场决定,影响因素包括区域的位置、土地的价值、保护修复成本、生态服务功能以及物种多样性的变化等因素。

政策建议及思考

自然资源生态产品价值实现机制需要以下基本的政策环境:

以产权约束为基础的管理体制

明晰的产权界定和完善的法律制度是生态产品价值实现的基础。在实现生态产品价值过程中,要发挥政策优势,在明晰产权的基础上构建法律保障制度。如健全生态资产确权登记制度规范,有序推进自然资源的统一确权、登记;丰富自然资源资产使用权的类型,界定出让、转让、出租、抵押、入股等权责归属,明确生态产品权责的归属;清晰化自然资源资产的权属关系和生态产品市场主体的责任和义务,保障对生态产品市场的有效监督。建立以产权约束为基础的管理体制包含三个层次:(1)从法律和自然资源资产产权体系上明确生态产品归属,逐步实现对自然资源统一确权登记。(2)清晰界定不同类型的自然资源资产的产权主体和其权利。(3)规范自然资源的使用权,保障资产收益权,激活资产转让权,理顺资产的监管权。总之,需要统筹建立自然资源产权体系,保障其归属清晰、权责明确、监管有效,为生态产品价值实现提供良好的制度环境。

明确的政府责任

推动生态产品价值市场化、多元化实现,要明晰各层级政府间的责任边界,中央政府负责全国性生态产品的价值实现,地方政府负责区域或流域性生态产品的价值实现,而村集体组织负责社区性生态产品的价值实现。政府是生态产品最大的供给者,应重点通过控制污染排放、加大生态系统修复等方式扩大生态产品的供给,保证生态系统能够持续提供形式多样的生态产品。此外,政府可适度调整产品价格,推动消费者对生产、消费等活动引发的负外部性付费,以此引导生产和消费向可持续方向发展。

多元化的生态补偿方式

优先支持我国生态重要性最高、生态系统最脆弱的地区进行生态补偿相关的制度改革,特别是重点生态功能区以及国家公园等重要的自然保护地。要展开跨区域协调联动,推动建立横向的生态补偿机制。探索在基于自然的理念下,实施山水林田湖草重大生态保护修复工程,开展国土综合整治修复、矿山环境恢复治理、海洋生态修复、生物多样性保护等工作,推动山水林田湖生态系统得到整体保护和系统修复。政府应以税收减免、低利率贷款、项目支持等形式给予生态保护主体一定的激励性补偿。银行等金融机构要加大对生态产业的扶持力度,给予这类企业或项目信贷支持,比如下调贷款利率、发行专项债券。各地可以创新开展生态空间产权抵押,推动生态资产证券化。结合乡村振兴政策,为农户提供人才培训、产品开发、技术推广、技术咨询等方面的服务进行智力或技术补偿。

健全的生态价值核算与评估机制

对生态产品进行核算和评估是建立生态服务市场交易制度、生态补偿制度等的重要依据。它依托于基础数据的支撑,应构建统一、规范并且容易操作的统计监测核算体系和标准。要解决两个关键问题:一是核算评价指标体系的构建。区域范围,需要探索开展自然资源资产核算的工作,比如自然资源负债表的编制,构建土地资源、森林资源等的自然资源资产和负债核算方法和制度,优化建立实物量并确定价值量的核算方法。重点关注分类标准和统计规范并解决定价方法和定价机制的问题。二是明确不同生态产品的核算方法和技术规范。在对生态产品种类进行确认和细分的基础上,明确不同类型的生态产品价值实现机制和路径。一般意义的生态产品,可以归结到农林渔旅产业,并在此基础上结合地方实践进行分析。

政府引导下的多元主体共同参与局面

多元主体参与是生态产品价值实现的关键,也是构成产品交易的基础。比如《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》提出,“推进生态产业化和产业生态化,加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”。《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》中明确需要制定市场化、多元化生态保护补偿的政策框架,即政府在推进建立市场化、多元化生态补偿机制中主要起引导作用。政府的作用主要包括六个方面:制定政策和规则、激励各方参与、协调和统筹、监测评估成效、及时发布信息以及鼓励总结、研究和推广。探索引导社会资本进入生态市场,落实《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》,积极培育发展生态保护相关的市场,促进第三方治理、生态保护相关的服务业、生态保护服务托管等服务业及新业态。重视多方参与监管,既要发挥政府职能部门市场监管的主体作用,也应发挥新闻媒体、环保组织和公众民间的作用,推动市场监管主体的多元化。

市场化的自然资源有偿使用和交易机制

在明晰生态要素产权基础上,建立由许可证、配额或其他产权形式构成的市场化的自然资源资产产权交易体系,包括区域之间、企业之间自然资源资产产权公平分配与交易机制,拓宽生态环境保护资金的来源渠道。发挥政策、资金优势,建立专门平台或设立机构平衡不同区域间的生态产品供给,建立生态产品受益者同供给者的直接联系来完善现有的生态产品市场交易机制,进而推动生态产品供给双方的平等协商、公平交易,逐步建立不同类型的生态产品价值交易机制。比如以碳交易为核心的围绕森林、湿地以及草原等生态系统的碳汇交易体系。根据生态产品的种类和等级差别,构建生态信用制度和生态产品质量认证体系来确保生态产品的真实性,并根据交易双方的供需关系和模式来调整生态产品的规模和品质。生态产品价值实现路径需要政府、企业等多种主体共同参与,针对公共性、市场性等不同生态产品创新制度安排,建立有效的价值实现路径。

(编辑 尚鸣)



¨ 本文为中信改革发展研究基金会课题项目《生态文明体制改革背景下自然资源价值实现路径研究》阶段性成果。

[1] 王宇飞,《管理世界》杂志社研究员;李星毅,中国地质大学(北京)博士生。

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