经济导刊
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金融领域腐败发生特点及治理思路

王尘子 来源: 2022.04.25 10:21:38


 

在近年被查处的各类腐败案件中,金融领域的腐败案件占有相当的比例。某些腐败大案涉及公职人员近百人,涉案金额达到十几亿元的规模,对国家金融安全和金融稳定造成了极其恶劣的影响。从2019年以来,习近平总书记每年都在中纪委全体会议上强调金融反腐,彰显出党和政府对金融反腐工作的高度重视。在这一背景下,厘清金融腐败的发生特点及治理思路,对于提高党员领导干部防腐拒变能力、巩固和发展反腐败斗争压倒性胜利具有重要的理论意义和实践价值。

金融腐败的主要表现

金融是现代经济的血液,也是国家总体安全的重要基石。金融行业具有调节和调度社会资金资源配置的职能,与群众利益息息相关。如果因金融腐败问题导致资源浪费、资源错配,就可能产生重大社会影响,威胁金融安全,严重时还会引发区域性、系统性金融风险。与其他领域的腐败相比,金融腐败的主体广泛、形式多样,既包括金融监管者公权私用的行为,也包括金融机构的违纪违法行为;既包括金融从业人员的腐败行为,也包括非金融领域公职人员利用金融交易作为腐败工具的行为。从已曝光的案件看,金融腐败主要有四种类型:

一是利用审批权谋取特殊利益。金融监管机构及其公职人员有权对金融市场准入和机构业务范围实行较为严格的管理和限制,对金融资源尤其是资金配置拥有直接或间接主导权。现实中,某些领导岗位的审批权伸缩区间过大,对相关业务既可以积压案头、长期不批,也可以短期突击、大量审批。在这种情况下,一些监管干部有意识通过拒绝批准、提出不合理要求、故意拖延审批时间等方式进行设租,或是利用手中的监管权与他人共谋以获取私利。除了监管机构的审批权之外,银行等金融机构也掌握着信贷审批等权力,近年来屡屡发生的银行系统腐败,很多都是“关键少数”利用职务便利以贷谋私。

二是利用内幕信息开展腐败交易。金融行业专业性强,信息优势明显,信息不对称现象较为突出,一些公职人员有机会利用资本市场的敏感信息攫取非法利益。这种腐败交易的内容既可能是政策性信息,也可能是经营性信息;交易主体既可能是企业或行业主管部门领导及其相关人员,也可能是立法机构和政策制定部门;交易方式既可能是官员自己或其亲属介入市场获利,也可能是向他人泄露信息而寻租或受贿。

三是利用职务便利违规经商办企业。由于金融行业掌握着巨大的资金流,与关联企业的接触相当频繁,因而部分公职人员亦官亦商、违规经商办企业的腐败现象成为突出问题。有的公职人员在关联企业投资入股、兼职取酬;有的与自家亲属所办企业发生业务往来,或为亲属在关联企业安排职位;有的借他人名义开公司,再和自己管辖的单位签订单;还有的由特定关系人代持股份、股票、房产等。

四是将金融体系作为其他腐败行为的工具。除了金融监管部门和金融机构本身的腐败问题之外,其他领域的公职人员也可能利用金融工具“洗白”腐败收益,或是转移、增值腐败获利,使金融体系沦为腐败行为的下游工具和实现渠道。当然,这些行为通常也离不开金融行业腐败分子的参与和配合。例如,一些腐败分子利用期权交易的长期性特点,在公权私用后不急于向企业或个人索取回报,而是与对方暗通款曲,达成“君子协议”,通过干股受贿、期权腐败等这些新型腐败方式,在他们辞职或退休后再对腐败收益进行变现。

金融腐败的行为特征与生成诱因

近年来金融反腐力度持续加大,在“零容忍”“全覆盖”“强高压”的态势下,金融领域的政治生态、产业生态正在廓清。然而,伴随金融业的高速发展,金融机构和监管部门违纪违法问题仍然时有发生,金融领域的反腐败斗争形势依然严峻复杂。相较于其他领域的腐败问题,金融腐败有着较为特殊的特点与成因。

金融腐败的行为特征

1. 隐蔽性。从实际案例看,金融腐败涉及信贷、会计、储蓄、投资等多个操作部门,渗透到吸储、放贷、资金审批等多个工作环节中。由于金融市场交易过程日趋复杂,金融腐败很可能被合规合法的表面形式所掩盖。特别是随着金融业务创新力度不断加大和金融电子化、信息化快速发展,资本运作更趋智能化和复杂化,监管难度进一步加大。另一方面,金融腐败交易往往呈现长期性,如干股受贿、期权腐败等腐败形式,通常时间跨度较长,这就延长了腐败证据链条,加大了腐败行为因果关系的判定难度,使金融腐败行为更加隐蔽。

2. 专业性。金融领域的业务特征鲜明、市场工具丰富多样、专业化特点很强,无论是宏观形势和微观经济分析,还是经纪业务、自营业务、资管业务等,都需要丰富的理论知识和专业背景。这种金融体系所特有的专业性,使局外人难以准确理解和掌握相关业务流程,使外部监督者和金融机构之间存在较为严重的信息不对称。随着金融创新的不断发展,银行、保险、信托、证券、基金等机构推出了大量金融创新产品,有的业务环节还融入了更强的专业化技术手段,一旦信息披露不健全不透明,就可能为腐败提供滋生土壤。

3. 传染性。随着我国加大金融业务的监管力度,金融领域单独作案的可能性越来越小,单一业务模块独立犯罪的概率也在降低。但是,现代金融体系的一个重要特点是相互关联,特别是金融业务向综合性和创新性发展,同一业务链环环相扣,不同业务链交叉点众多,任何环节出现腐败问题,都可能传染至其他环节,这就导致金融腐败一旦出现,很可能是不同机构、不同个体的大规模“抱团腐败”。另外,金融圈相对较小,容易形成裙带关系,腐败可能在同学、朋友和亲属间传递,这也使金融腐败的亲缘案件较多,甚至监管者与监管对象之间也可能形成“腐败同盟”。

金融腐败的生成诱因

1. 客观诱因。腐败作为一种“预估之罪”,通常是个人或群体在权衡风险与回报之后的理性行为。对潜在的腐败者而言,稀缺性是导致腐败交易产生的核心因素。腐败激励因素之所以存在,主要是因为公职人员有权分配稀缺资源或对某类行为施加成本。从这个角度来看,金融腐败的一项关键诱因是公共权力对资金这种稀缺性资源的垄断性配置,这为金融腐败提供了天然的土壤。

一方面,由于金融行业具有风险外溢性,政府对金融业必须实行较为严格的牌照准入和特许经营,对金融机构的资质提出一定要求。金融行业作为特许经营行业,客观上具备了一定的垄断性,存在设租寻租空间。同时,金融业处于实体产业资金运动的源头,是处理资金活动的中介,与财富的转移和保值增值密切相关,资金往来频繁的特点使金融业容易成为腐败行为利益输送的工具。特别是当前的金融业呈综合经营趋势,银行、证券、保险业务相互渗透,互有交叉,许多金融企业成立子公司、分公司,开展各类业务,呈现出关系复杂化、业务混合化、利益多样化的发展趋势,导致很多腐败行为往往借助金融活动完成。

另一方面,除了金融行业本身廉洁风险较高以外,当前的金融法治体系也存在薄弱环节,部分法律制度尚未健全。例如,新兴金融业务领域存在制度空白,互联网金融、金融控股公司等领域的法治体系尚未完善,有的缺乏专门的法律法规,有的缺乏法律配套法规。又如,一些金融立法的内容过于强调原则性,对金融违法行为的规定总体偏向于粗疏,对许多具体的金融行为缺乏有针对性的严密规范,可操作性不强;在实践中,大量需要发挥作用的制度往往层级较低,导致立法的规制力较弱。

2. 主观诱因。相较其他行业,金融业通常潜藏着更为巨大的利益诱惑,不管是高级管理人员还是一般员工,都拥有较大的权力和权力异化的便利。面对巨额资金和专业性较强的业务工作,倘若纪律意识、规矩意识淡漠,思想防线被物欲的“洪水”冲毁,在业务开展过程中衍生和形成不良作风和陋习,就有可能走上贪腐之路。

总体而言,思想防线的失守有多种表现形式:一是 “江湖习气”积弊难除。在与市场主体的长期密切接触中,一些金融领域的党员领导干部理想信念丧失,纪律意识淡薄,法律底线失守,浸透江湖习气,与私营企业主称兄道弟,“亲”“清”不分,自律自觉缺失,知规违规,知法犯法。二是“圈子文化”陋习犹在。少数金融领域的领导干部在工作和生活中爱搞“小圈子”,圈中人对内抱团结盟,开展特殊利益交换;对外则以人划线,排除异己,掣肘使绊。实际上,这种“小圈子”也是源于市场经济趋利性而产生的一种特殊利益集团。三是“奢靡之风”屡禁不止。爱虚荣、摆阔气、讲排场、高消费是金融领域长期存在的问题,一些党员领导干部罔顾中央精神,纪律素养缺失、出入高档会所,严重违反中央“八项规定”精神和“反四风”要求,贪污享乐,私欲膨胀。

更为严重的是,考虑到金融行业的特殊性,腐败易于传播蔓延,一旦不良作风和陋习导致“抱团腐败”在特定业务环节或特定部门发生,来自腐败同伴的群体压力,会使“站队”问题成为“圈外人”所要面对的现实问题:要想不被孤立,只有挤进“圈子”,参与“抱团腐败”。只有挤进“圈子”,成为圈中人,才能获得特殊利益甚至本该享有的利益。在从众心理、利益考量和“法不责众”的心态下,“圈外人”就可能参与腐败行为,这也反映出现实中部分金融腐败的涉案人员从抵触、抗拒,到逐渐适应、习以为常的心态变化过程。

治理金融腐败的基本思路

在新的历史条件下,金融反腐已成为我国反腐败斗争的重要切入点,也是未来我国防范化解金融风险的一项重点工作。为了最大限度消除腐败的滋生土壤,有必要从制度和思想两方面着手,在进一步完善现行金融监管制度体系的同时,筑牢思想防线,坚持不懈涵养风清气正的政治生态。

健全金融监管制度体系

我国主要有六大支柱抑制金融腐败:金融机构自身的自律监督;金融监管机构的外部行业社会监管;由财税、审计构成的外部社会监管;纪检监察机关的专责监督;公检法机关的法律监督;社会监督。但是,在实际运作过程中,这套制度体系也存在监管套利、监管缺失等可能性和短板。对此,有必要提高金融监管机构的独立性,建立健全针对金融监管者的监督问责制度,尽可能剥离金融监管部门的发展职能而专事监管职能,纠正仅重事前审批、轻事中事后监管的倾向,明确其与被监管机构的关系。

完善部门间金融反腐协作机制,加强综合监管。金融反腐不同于一般性的金融业务工作,具有突出的政治意义,直接关系到维护和巩固党的执政地位这一根本性问题。只有纪检监察机关、司法机关和金融行业以及其他行业之间形成紧密协作,才能加大金融反腐力度。在金融业综合化发展的大趋势下,应当通过推进金融反腐体系建设加强不同监管者之间的分工合作,建立跨部门的综合监管协调机制和跨行业跨市场金融风险预警处置机制。除了要协调好金融监管部门之间的关系,还要协调好与税务、财政和审计等非专业监管机构之间的关系,促使定期部门联席会议制度法制化,明确交叉业务中的监管职责。

完善金融立法

完善金融立法是推进金融领域法治化进程的客观需要,也是加大腐败成本、提高执法效率的有效途径。时至今日,我国已经形成了法律、行政法规、司法解释、部门规章和规范性文件以及行业自律规则等层次的金融法律制度框架体系。然而,随着近年来金融业的快速发展,金融业面临着新的形势与实际需要,金融立法还存在许多与之不相适应的问题。

一方面,针对部分金融领域基础性制度缺失问题,有必要加强重点领域立法,填补制度漏洞与不足,如尽快制定出台《期货法》《上市公司监督管理条例》等市场急需的法律法规。加强对依法规范互联网金融、投资理财产品等新兴金融业态的研究和立法工作。

另一方面,还需全面梳理现有金融法律法规,根据当前金融业的实际需要,修改完善《证券法》《银行法》《商业银行法》等法律法规,特别是通过制定修订相关法律法规,完善授权机制,对需要在执行中具体掌握或在实践中探索的相关事项,充分授权金融监管部门制定具体办法,避免频繁修改,提高金融立法效率。

涵养廉政文化,筑牢思想防线

中国共产党百年反腐败斗争的实践经验表明,思想腐败是造成权力腐败、行为腐败、作风腐败和生活腐败的根源,因而需要“制度治党”与“思想建党”双管齐下。首先需要树立正确用人导向。应按照“忠、专、实”的衡量标准,选拔任用政治过硬、素质过硬、踏实肯干的金融干部人才,切实整治“以业绩论英雄”“以关系论能人”等不良用人风气。其次要强化对金融从业人员政治素养、职业操守和道德素质的培养,引导树立正确的事业观和价值观。严格执行从业人员职业操守和行为准则,加强行业自律,推进以清正廉洁为核心的清廉金融文化建设。三是针对金融业公职人员特别是关键少数建立道德考核指标体系,在严防“有病入职,带病任职”的同时,还应做实同级同类干部警示教育,对普遍性和反复出现的金融腐败问题进行深入剖析,坚持用身边人身边事开展警示教育,使公职人员心存敬畏、心有戒惧。

(编辑  尚鸣)



¨ 本文为国家社会科学基金青年项目“我国新时代反腐败斗争语境下的利益集团问题研究”(18CZZ002)。

* 王尘子,北京市委党校政治学教研部讲师。

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