经济导刊
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民主与治理:悖论、绩效与比较

佟德志 来源: 2021.06.16 14:32:09


 

民主是人类政治智慧的结晶。民主政治的普遍施行,标志着人类政治发展进行了一个崭新的阶段。然而不同的民主政体,其治理绩效千差万别。现代西方民主政治运转了几百年,中国民主政治强调了中国特色,也发展出了中国式民主。

民主化越来越成为世界潮流。与此同时,从巴西、土耳其到印度,一些建立了西方式民主制度的新兴国家在许多方面的表现让人失望,如内部抗议运动对这些国家产生深远影响。我们的问题是:民主制度的建立与国家治理之间存在着什么样的关系?为什么一些国家民主治理水平较高,而另外一些则较低?如何提高民主与法治的绩效?这些问题,不仅关系到我们如何认识世界范围内的多类型民主国家,同时,更有助于我们从中吸取相应的经验与教训,为中国国家治理结构与能力的现代化建设提供智力支持。

民主治理的复合结构

民主治理的广泛、多层主体构造了民主治理的复合体系,正是民主治理的复合体系塑造了民主治理的复合机制。不同的主体会要求不同的治理机制;同时,不同的主体之间的联系也需要不同的治理机制来实现。这种多重复合的最终结果构成了民主治理的复合体系与机制。只有实现民主治理的体系与机制相辅相成,才能实现民主治理的合力效应,推动国家治理能力得到提升。

一般来讲,民主与治理高度相关,具有内在的一致性:民主国家在治理方面应该会有更好的表现。但这并不是全部,我们也应该看到,民主与治理之间存在着一定程度的冲突。作为人类政治生活的两大价值诉求,民主与治理并不像想象的那样总是相辅相成、相得益彰,甚至会大相径庭,无法形成合力效应。民主治理的模式面临着来自两个方面的压力:一是民主对于治理的压力,现代国家治理离不开民主;二是治理对于民主的压力,现代民主必须实现善治。

从另一个角度看,来自两个方面的压力为民主治理提供了一把双刃剑:一方面,要以治理模式化解民主化带来的风险,提高民主制度的效率;另一方面,还要以民主的体系与机制为治理提供合法性,把治理的绩效建立在民主的基础上。因此,要提高民主治理的能力,不仅需要提高民主治理体系各个组成部分的能力,还应该注意整合各个组成部分,使其发挥合力效应。正是围绕着合力效应的发挥,民主治理形成了复合体系和复合机制。

现代民主治理的体系是一个复合体系。民主治理体系超越了单一选民的身份;按照这一体系,公民能够直接参与到越来越广泛的治理实践中来。随着民主治理进程的发展,治理的主体也越来越广泛,一些公民组织,如非政府组织、非盈利组织,甚至是私营部门也参与其中,构成了民主治理的复合体系。

现代民主治理的机制是一个复合机制。民主机制仍然是民主治理最根本的机制,参与、协商等民主机制不仅更新了人们对民主的认识,也为民主治理提供了新的思路。在民主治理的运行机制当中,法治、分权、参与、合作、协同等机制分别得到强调,形成了一个多重互动的复合机制,使民主治理的复合体系得以健康运转。民主治理机制的复合是民主体系复合的结果,同时也为民主治理的复合体系提供了规则和动力。

民主治理的合力是民主治理体系与机制复合建构的结果。在民主与治理的双重推动下,民主治理形成了复合体系。广泛、多层的体系要素能否形成合力,是这一体系内部各种要素的良性互动决定的。同时,民主治理还提供了驱动这一复合体系发展的良性互动机制。这些机制本来是复合体系中各组成要素的规则,现在被放置在一个框架下竞争与合作,为民主治理的合力效应提供了复合动力。根据恩格斯的合力理论,民主治理的合力,就是从这些互相交错的力量中产生的,这些“力的平行四边形”产生出的合力,决定了民主治理的发展方向。

同时,民主治理的合力也打磨了民主治理的体系与机制。民主治理的体系复合决定了民主治理的对象是一个不同主体、不同规则的混合体,不但广泛、多层的主体之间千差万别,而且各主体都会有不同的运行机制,从而衍生出不同的要素结构。值得注意的是,在民主治理的合力作用下,体系的各组成部分和运行机制也在悄悄地发生着变化。比如,私营部门作为经济主体,是以效率为原则、以赢利为目的的;但是,因为参与了民主治理,它又会在某种程度上表现出“社会企业”的姿态;政府作为政治主体,是以平等为原则、以公平为取向的,但是,它又会在民主治理体系中注意到效率、竞争等多种价值。

我们发现,以复合的治理体系与机制来实现民主治理的合力,这在国家治理的现代化过程中表现为一般规律。同时要注意,民主治理的复合体系与机制是一个动态发展的过程,不同的国家会有不同的侧重;同一个国家在发展的不同时期,也会根据社会主要矛盾的变化而有不同的侧重。同时,因为对公平与效率的价值追求不同,发展中国家也会选择与发达国家不同的民主治理机制,以实现国家治理的现代化。

民主化进程中的族际冲突治理

无论是民主,还是民族,都是当代政治中最复杂也常常是最棘手的问题。两个棘手的问题混杂在一起,构成了当代世界最重要也是最复杂的政治关系。再加上时间、地点等各种要素的加入,使得这一关系更加扑朔迷离。那么,民主化与族际冲突之间,到底是一个什么样的关系呢?

考虑到民主化与族际冲突之间关系的复杂性,我们可以初步做出一个结论,那就是,民主化对族际冲突的作用可能是一把“双刃剑”。一方面,在民主化的过程中,民主制度的推行,民族可能成为更独立而封闭的政治行为主体,族内动员与族际封闭相结合,族际冲突不仅不能得到解决,反而会激化。另一方面,民主的巩固提供了政党制度、比例代表、民主选举等一系列制度,使得人们更容易接受民主安排,缓和民族矛盾,有助于化解族际冲突。那些认为民主会激化族际冲突的学者,常常以那些处于民主化进程中的国家为对象来进行研究,而那些认为民主会缓和族际冲突的学者所依据的资料,大多来自民主巩固的国家。

一方面是,民主化会带来族际冲突,最终使得社会的稳定受到挑战,甚至会陷入恶性循环,这甚至被一些学者认为是民主分裂民族的宿命。从这个角度看,民主化就是族际冲突的催化剂。事实上,资源动员理论、族际竞争理论和劳动力市场分割理论都将民主、经济现代化、族群竞争和政治暴力联系在一起。民主化和经济现代化促进了族群竞争,增加了那些正在进行政治、经济变革的国家由内部发生极端政治暴力的可能性,多族群国家中可能诱发冲突产生的条件被认为与民主程度、民主化以及经济发展的水平相关。

就现象来看,无论是西方发达国家还是亚非拉发展中国家,民主化与族际冲突具有高度的相关性。在走向民主的过程中,民主化会带来族际冲突;已经建立起民主制度的国家,族际冲突仍然存在,甚至还会激化。西方民族国家民主化转型的过程中,带有强烈的“种族民族主义”的特征。公民社会的广泛存在、选举政治的普遍推行,可能会促进民主政治,但也会使族际冲突加剧;多民族国家中获胜的强势民族甚至会压迫少数民族,使民主蒙羞。在发展中国家,西方民主的传播带来了族际冲突的加剧。民主化导致民族认同和民族主义,甚至形成民族分裂,并进而使民主遭受失败,使民主失败与民族分裂如影随形。

另一个方面,民主巩固会带来族际和解,甚至充当族际冲突的解毒剂。在民主政体当中,公民社会、政党、结盟的安排、多元性和开放性都会在一定程度上消解族际冲突。对于民族与民主关系,比较乐观的想法可能更容易为人们接受。民主与族际冲突的伴生和相关关系,并不能说明他们之间具有因果联系。在那些民主化进程中的国家,冲突可能另有原因,比如阶级冲突、利益关系等等。

就政治制度来讲,民主的巩固意味着它能够为国家提供非暴力的解决办法,民主越发展,暴力冲突的可能性就越小。因为民主体制允许个体通过非暴力的方法参与政治,更具合法性,为处于暴力冲突的族群提供了和平的解决方案;民主提供了协商与对话的方式,从而能够和平地解决冲突。在民主制度提供的框架中,冲突的族群会通过谈判、协商乃至相互学习,不断地理解和包容对方,进而形成一种共同的政治文化,从而缓解由于隔阂、仇恨、不解产生的冲突。

在西方发达国家民主化的进程中,民族国家是随着世俗化的进程建构起来的,多数国家都是在单一民族国家的框架内完成民主建设的。尽管仍然存在着大量的族际冲突,甚至战争、屠杀,但这一进程基本是被安顿在同质文化的语境之中。基督教文明经过数百年在西方一统天下,为民主化扫清了文化上的障碍。然而,发展中国家并不如此,多数发展中国家都是在民族觉醒的过程中出现民主化要求的。这一方面使得民主化的进程尤为艰难,另一方面也因为民主化变迁带来的制度不稳与族群动员交织在一起,为族际冲突提供了温床。

民主化意味着政治制度的变化,与政治制度处于稳定的国家不同,它可能会带来因为转型产生的阵痛。在民主化转型中,原有制度被废弃,更多的参与限制被拆除,族群更有可能被动员起来,当国家政权没有为可能出现的冲突提供可靠的解决方法时,常常会出现族群暴力的失控状态。当政治权力进行重新分配,从而为利益的重新分割提供可能时,对政治权力的争夺会更为激烈。

民主化早期出现的族际冲突加剧等情况,可以被看作民主化进程的阵痛,而非民主化的宿命;民主化早期的族际关系失控状态,将可能随着民主化的完成而得到解决。届时稳定的民主制度逐渐形成,族际冲突会得到控制,和平的局面会再次在一个新的高度上形成。

加强民主化进程的可控性,不应追求民主发展的“毕其功于一役”的解决方案。稳步推进的民主化进程,保持转型的可控性,可能是民族、民主建设过程中最有效的策略。特别是民主化的早期阶段,更应该重视稳步慎重推进,有计划、有指导、可控制。反之如果一味追求“休克式”地引进和推进民主,产生族际冲突甚至是分裂的可能性就会大大加强。新加坡的成功就是一个例子。在新加坡推进民主政治的过程中,作为强有力的铁腕人物,李光耀一直控制着民主化的节奏,这就有力地缓解了民主化可能带来的民族冲突。相反,伊拉克的民主就没有一个强有力的控制,最终使得民主化的过程中族际冲突加剧。

加强民主要素提升,不追求民主的“一揽子”解决方案。在不同的地区,以及不同地区发展的不同过程,都会存在某种民主的因素,这说明,民主并不是一个必须完整运行的体系。因为要解决的问题不同,对民主的一揽子体制当中的某些内容完全可以采取不同的策略。比如,在一个文化高度多元的社会中,直接采取选举的方法可能会加速社会的分裂,这个时候,加强协商与交往可能会更好一些。如果一定要全盘套用民主的体制,可能在短时间内产生相反的效果,甚至会长远地损害公民对民主的认同。再比如,民主的基本规则是多数决定”,但是,在多民族国家当中,多数族群会形成一个“永久的多数”,这就会使民主陷入误区。这个时候,对待这样的民主要素就要特别慎重,甚至在某些事务上采取更为谨慎的一致同意原则。

治理吸纳民主

当代世界民主政治与国家治理存在着一个两难困境,即:民主的治理困境和治理的民主困境。民主治理模式的出现,正是以这样一个两难困境为底色的,同时也是克服这一两难困境的结果。就治理的民主困境而言,可能在于如何使治理能够加强民主而不是削弱民主;就民主的治理困境而言,问题在于如何使民主适应治理,而不是削弱治理。总的来说,就是要找到一种形式,使民主与治理两者充分地结合。国家治理必须直面这一两难困境,在民主和治理之间做出整合,并优化民主治理的体系,提升民主治理的能力,从而促成两者的合力。

治理与民主虽然有相通之处,但也并非总是和谐一致,甚至在一定程度上存在内在矛盾。与民主的基本理念一致,治理也立足公共利益,强调公民的平等和参与,注重政府的公开与透明。然而,与民主强调平等不同,治理更注重效率,在此基础上形成了一系列体系和机制。比如,为了突出效率,治理更注重法治,强调市场和竞争,并辅以合作、协同等机制。这个时候,两者就在相辅相成的同时发生一定程度的竞争。比如,有的时候,现代的国家治理需要科学而高效的决策体制,而倾向于回避冗长、繁琐的民主程序;为了突出效率,财富可能倾向于集中,贫富差距加大,这也会弱化民主的平等原则。

进入21世纪,世界民主政治的实践形式越来越表现为民主治理,治理对民主的吸纳和民主向治理的渗透越来越成为民主政治发展的实践形式。在此基础上,推进民主与治理的复合,并根据政治实践进行调整,形成合力效应,是人类政治实践的基调,也是政治学研究的基本主题。

当代西方程序民主的治理困境

当代西方的民主政治越来越表现为程序民主。然而,这一程序民主不仅存在着多数主义的悖论,经受着数理逻辑等各个方面的挑战,而且,民主程序还在程序与结果之间存在着不确定性,从而在平等、自由、绩效等多个方面存在着困境。

民主程序本身存在着内在的悖论。作为民主程序核心原则的多数原则存在着多数暴政的危险。既要体现多数原则,又要保障少数人的权利,这是民主程序自身无法消解的悖论。在民主的实际运行过程中,党派立法、互投赞成票、阶级立法、中位投票等一系列民主自身无法解决的问题也告诉人们,程序民主本身存在着诸种问题。如果将议题扩展到民主,波普的“自由悖论”“宽容悖论”“民主悖论”都可以从不同的侧面对民主程序本身存在的悖论进行解释。

民主程序的结果存在着自身难以解决的困境。从上面的分析可以看出,程序民主运行的结果并不确定,甚至会出现负面结果。从大的方面来讲,民主无法保障权力不被滥用,也无法保证自由、平等,甚至是秩序,在国际政治领域也存在瑕疵;从小的方面来讲,公共政策过程中的民主更是存在效率不彰、公平难保等各种问题。这些问题的存在告诉我们,即使民主程序得到严格的执行,其结果也并不一定就是人们想要的。

即使是排除了变动不居、丰富多彩的价值内涵,程序民主也并不是完美无瑕的,对民主的迷信只能导致民主的失败。人们对民主的追求常常会引导人们通过理性思维,形成一种完美无瑕的民主观念,然而并不存在完美无瑕的民主观念,这种建构主义的思路从根本上就存在思维方式的问题。其结果是,人们越是满怀希望地想找到一种“真正”的民主,他们就越是会失望,这种失望对民主政治的建设是有害而无益的。

民主是一个看似简单但又极为复杂的概念,程序民主确实存在着简明、确定、可操作等优势,但是,在实际的民主政治建设实践当中,必须充分考虑到各种各样的价值观念。民主政治并不是人类生活的全部,只能是人类值得追求的一种价值;任何一个国家都需要全面地考虑那些值得追求的价值,并在这些价值当中做出选择。程序民主的制度化很强,只要是按照民主“程序”运行,其结果就是必须接受的。但正如上面的分析,民主程序运行的结果,可能不仅无法保障那些人类最值得追求的价值,甚至还会损伤这些价值。在这种情况下,程序民主必须根据不同国家在不同时期的特点做出取舍,而不是一味地追求越民主越好。

中国民主的制度优势与治理效能

人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是国家治理体系的重要组成部分。我国在国家治理实践中,人民代表大会制度逐渐形成了党的领导、人民当家作主、依法治国“三者统一”的复合治理结构,从而形成了治理主体的合力效应,能够将制度优势转化为治理效能。同时我们也要看到,人民代表大会制度的治理效能的发挥,还需要在实践中不断发展。其中,选举制度改革、会议制度改革、人大预算监督职能、发挥联系制度的作用等都是很好的思路。

人民政协是马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果。政治协商制度以其特有的治理效能,在民主政治建设、政治体制改革和国家治理等各方面起到了越来越重要的作用,成为当代中国最广泛、最真实、最管用的民主形式。党的十九届四中全会对坚持社会主义协商民主的独特优势,构建程序合理、环节完整的协商民主体系等制度化实践等作出了部署。

在对中国基层协商352个有效案例进行编码的基础上,我们从主体选择、议程设置、程序操作、主题类型、结果使用等5个核心编码点、11个轴心编码点和26个开放编码点对中国的基层协商民主进行了审视。我们发现,在中国广泛存在的基层协商,在主体选择上带有明显的赋权性质,使自治组织和居民成为协商的主体;同时这一协商过程在知情与表达、协商内容的确定、协商结果的使用等各个方面都带有明显的民主属性。中国基层协商的赋权过程不仅体现在现行的法律和相关规定的基础上,同时在实践中,从协商的发起、协商的组织者、协商程序的制定者、参与协商的主体、主体成分、参与者的选定等几个方面得到了印证。在基层协商的过程中,在知情与表达、制度化、协商主体、协商结果的使用等几个方面表现出了充分的民主性,不仅协商程序很少受到干预,协商的结果也得到了充分的尊重和执行。

中国政治体制改革形成了党的领导、人民当家作主与依法治国三者有机统一的复合体系,并与“民主政治、市场经济、先进文化、和谐社会”这四个方面协调构成了国家治理的复合体系。党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国与全面从严治党“四个全面”的战略布局,并同“五位一体”总体布局一起构成了国家治理的复合体系。从“三者统一”的政治体制改革到“四个全面”的战略布局,中国的国家治理形成了复合体系,发挥了合力效应,这是中国国家治理体系与治理能力现代化的宝贵经验,也是未来国家治理现代化的行动指南。

(编辑  杨林)



[*] 佟德志,中信改革发展研究院资深研究员,天津师范大学政治与行政学院院长、教授。

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