经济导刊
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规范文化教育网络管理,促进非公有资本有序发展

中信改革发展研究基金会 来源: 2021.11.23 13:13:58



 

伴随着改革开放,非公有资本在各个经济领域和不同产业的发展阶段起到了积极的推动作用,但同时也存在着一定程度的无序发展和资本操控的现象,近期在文化、教育和网络平台等领域表现明显。例如,一些网络平台盲目扩张、圈地逐利,背离社会主义价值观,具备了一定的“舆论动员能力”;违背有关政策,在基础教育等领域大肆扩张。这些问题的成因源于在改革特定历史阶段对于引入非公有资本的需求、资本自身的扩张属性和逻辑、政府监管的一时缺位,以及外部势力的渗透助推等。为了实现对非公有资本的有效引导和管控,促进文化、教育和网络领域的有序健康发展,应当从确立对资本特征的正确认知、确保国家对文化领域的绝对领导权、对平台所有制进行合理变革、设置精细化的监管手段、加强审查人员的自身建设等方面进行综合治理,推进相关工作。

202194日,中信改革发展研究基金会组织部分专家学者在京召开“规范文化教育网络管理,促进非公有资本有序发展”研讨会,与会人员围绕文化、教育和网络领域资本操控的表现、成因和对策展开充分讨论。

非公有资本介入和操控文化、教育、网络领域的表现

    非公有资本带有天然的逐利属性,同时欠缺对自身的道德和价值约束。随着经济社会的不断发展,非公有资本涉足领域日益增多,对各领域的介入和操控也日益加强。就文化、教育及网络领域而言,当前存在着特定范围的非公有资本操控和泛滥的问题,表现突出,总结为以下几个特征。

在丧失中立性的网络平台展开圈地竞争,垄断导致非公有资本操控了网络的整体环境

信息传播可以分为多个层面,其中基础网和运营层面不允许非国有资本介入,非公有资本主要在内容生产层面发挥影响。中信基金会咨询委员、中国人民大学国际关系学院教授王维佳认为,网络平台看似是一个中性概念,很多主体在平台上发声,但平台有对流量控制的强烈欲望,不仅自己在做内容,也在引导整个自媒体行业的内容生产。目前大量MCNMuti-Channel Network,多频道网络)机构的出现就是由平台推动的,导致自媒体的自主性丧失,必须按照网络平台逻辑去生产内容,非公有资本由此控制了信息的传播。传统的官媒和主流媒体受平台迅速发展影响而丢失广告资源,逐渐转变为纯粹的内容提供商,其内容生产在很大程度上也要受平台逻辑的约束。同时,网络平台之间的壁垒十分严重,各网络平台之间没有任何数据共享,本质上是圈地式的内容竞争。

网络平台围绕流量展开的内容生产和竞争将会带来以下危害:一是改变社会结构的平衡。平台经济兴起后,传统媒体行业逐渐垮塌,社会结构随之发生了较大变化;二是造成信息安全威胁。平台出于自身利益考量,可能会侵犯和滥用用户隐私数据,外国资本也会借此实现对市场的渗透,其他平台也同样存在风险;三是阻碍文化创新。文化生态受网络平台主导,小企业的产品一旦体现出一定创新、刚占据一点市场就会立刻被大企业收购,难以形成多元化的文化发展环境。资本垄断已经在潜移默化中影响和操控了网络整体环境。

扭曲意识形态领域的正确价值观建设

中信基金会咨询委员、中国人民大学国际关系学院教授田文林指出,非公有资本对意识形态领域的一大突出影响是引导反智主义倾向。非公有资本期待的意识形态和文化具有去问题意识和去价值观的倾向。通常表现为引起讨论的话题刻意避开不谈核心的问题,混淆主次,将特别不重要的话题变为特别重要的话题等。

中信基金会咨询委员、国务院发展研究中心研究员江宇认为,受非公有资本控制的“饭圈”文化会导致畸形的消费观。流量明星由资本选择,围绕流量明星形成的“饭圈”文化会放大人的非理性需求,通过营造非理性的消费习惯和消费模式,让资本去剥夺剩余价值。

与官方宣扬的主流价值观相比,非公有资本推崇的价值立场带有明显的逐利和以自身为中心的色彩,试图将受众作为牟利的对象和工具,严重影响这些人群的心智健康发展,对此要十分警惕。

非公有资本向文化领导权渗透

江宇对非公有资本泛滥提供了一个可以参考的定义。他认为,对于中国特色社会主义而言,非公有资本的作用是有底线的,超过这个底线就可以界定为资本泛滥。在文化领域,底线是非公有资本不能谋求挑战意识形态的主导权、话语权、审美权和社会主义的核心价值观。文化领域中非公有资本的作用只能局限在经济运行领域,而不能染指上层建筑。现在存在的问题是,非公有资本控制了文化产品的供给、干扰了文化的传播渠道、操纵了文艺批评。

中信基金会青年学会会员、《文化纵横》常务副总编陶庆梅指出,非公有资本影响文化价值取向,向文化领导权渗透是多方面的。从整体上看,资本会进行有意识的布局,主要以控制传媒系统为基础。同时,资本还会想方设法与普通民众形成结盟,例如通过宣扬消费文化与中产阶级群体结盟,打造“饭圈”文化与社会青年结盟。此外,资本还具有改造亚文化的力量。原先很多亚文化对资本是不满的,比如上世纪60年代美国的摇滚文化,但如今资本通过不断改造青年文化使其不断为自己服务。

当非公有资本在经济基础领域具有一定影响力后,会继续谋求对上层建筑的控制,其过程和方式往往是隐蔽和带有欺骗性质的。

非公有资本大肆介入基础教育及教育培训行业

非公有资本对教育领域的不当介入主要包括两个方面。一方面是在各地广泛涉足基础教育事业。中信基金会咨询委员、中国传媒大学传播政治经济学研究所所长赵月枝通过调研发现,多地政府对于引入私立学校具有攀比心理,并将私立教育作为招商引资的一个新领域,成为政绩的重要组成部分。由此带来的不良影响是,非公有资本获得了稀缺的公共资源和优渥的政策,低价获得土地转让。从教育培养工作本身来看,一些地方允许私立学校提前招收优秀学生,拉大了与公办学校之间的差距,从而在当地学校中占据了优越的地位,破坏了当地教育状况的平衡。

非公有资本介入教育的另一途径是谋求对教培行业的垄断。中信信托协同工作部高级经理董悦指出,教培行业的非公有资本介入和垄断的过程与网络平台领域的现象本质上相同,都包括六个阶段:烧钱、广告、让利、占领客户、引导客户形成消费习惯、割韭菜。从现实来看,教培行业资本注入规模在此前经历了迅速扩张阶段。2010年教培行业市值为7800亿元,2013年突破了1万亿元,此时高瓴、红杉等民营私募机构立刻介入K12、猿辅导等教培辅导机构,2020年教培行业市值突破3万亿元。其中最大比例是中小学教培,才艺和职业能力类仅占到3%。教培行业的支出中销售费用占到了60%70%,因此大部分费用并没有用于提升教育和管理水平。

从非公有资本介入教育的现实表现可以看出,他们对教育的投入并非怀着公益之心,而是将教育视作可供其牟利的工具而已。由于非公有资本固有的逐利性,私立教育的提供遵循了价高者得的原则,进一步加剧了教育的不公平。

文化、教育、网络领域非公有资本操控和泛滥的成因

    非公有资本操控和泛滥的形成经历了复杂而长期的过程,要以全面、系统的视角去看待。

特定历史阶段对于引入非公有资本的需求

     以非公有资本介入义务教育为例。有学者指出,在较长一段时间内,国家对于义务教育供给不足,非公有资本的入场,出现了从补充到促进我国教育事业发展,再到影响和干扰的局面。同时,高质量教育体系建设具有长期性和艰巨性的特征,单纯的国有事业单位和企业难以完全承担这一任务,因此提升了引入民间资本的必要性。

赵月枝指出,宪法鼓励社会力量依照法律规定举办各种教育事业,相关条例和指导意见中也有关于促进民办教育发展的表述。理论定义中,国家、社会和资本是三元结构,社会力量显著区别于资本。从现实来说,国内的主要社会力量实际上是非公有资本集团的代言人,纯粹的社会力量非常弱小,不能发挥应有的作用,而是被各色资本所操控。

简言之,受历史条件的影响,政府对于相关领域的发展需求难以全面满足,因此有借助体制外力量的需要。非公有资本在进入文化、教育等领域发展到一定程度以后,出现了失控的倾向,是发展过程中的问题。

资本自身的扩张属性和逻辑

资本带有天然的逐利和自我扩张属性,对于普通民众而言,资本在经济领域占据了统治地位之后,必然要谋求对民众思想的控制,直接体现就是谋求对文化和传媒领域的支配地位。

中信基金会青年学会会员、清华大学公共管理学院副教授鄢一龙深入分析了资本行为的背后逻辑。他认为,社会主义市场经济存在三重逻辑,分别为:社会主义制度的逻辑、市场的逻辑、资本的逻辑。事实上,我们只能让资本的逻辑服从于社会主义制度的逻辑,而无法在社会主义阶段消除资本的逻辑。值得关注的是,资本的逻辑和市场的逻辑存在显著不同。资本的逻辑是增值、盈利,把一切都转化为资本增值的工具。市场的逻辑是等价交换。然而,当代社会大多数的自由交易都不是等价交换,就是因为资本逻辑在各个领域发挥支配作用,严重扭曲了市场逻辑。

资本对利益的追逐还表现出明显的短期性特征。在赚快钱目的的驱使下,流量明星成为资本精心打造出的工具。文化和网络领域充塞了资本想要灌输的信息,持续危害着文化产业和网络环境的有序发展。

政府部门对于监管资本的缺位

田文林认为,自改革开放以来,我们经历了40多年市场经济的高速发展,但政府的一些管理部门没有预料到非公有资本发展起来后具有巨大能量。正如在教育领域,非公有资本迅速扩张、无孔不入,同时又想方设法脱离政府的监控和引导。

同时,一些政府部门对非公有资本的操控行为缺乏完全有效的制约手段。中国保利集团战略研究院副院长李文亮将政府部门在文化和教育治理中存在的问题总结为三个方面:一是“失之于粗”,不知道该管什么;二是“失之于松”,有些问题出现了但不敢管;三是“失之于硬”,一刀切地执行,不会切实地管理。另有专家指出,政府对于文化生产的内容生产缺乏有效管制标准。对于国有平台、国有传媒企业,可以按照政治要求进行管制,对于非公有资本只能依靠法律进行底线管理。社会道德标准也起到一定约束作用,但目前只对造成严重不良社会影响的问题进行管制,具有较大的模糊性,模糊概念和现实政策之间还有一定距离。目前文化产业承担了对外输出文化,参与国际文化竞争的重要任务,因此并不能采取完全限制的治理手段,这增加了管理的难度与复杂性。

此外,多位学者指出,文化事业和文化产业二分的发展道路存在一定弊端。资本主导的文化产业拥有源源不断的自我增值动力,通过各种迎合观众的方式吸引眼球。文化事业的普及则以灌输为主,不能有效契合民众需求,因此政府主导的文化事业在和资本主导的文化产业竞争中往往会居于下风。前些年,在改革中对文化产业化的推进并没有促进社会主义文化繁荣,而是助长了资本主义文化的发展,今后如何促进社会主义文化的健康发展是一个重要的政治性、社会性话题。

高新技术发展带来外部势力的渗透助推

在高新技术发展和资本不断扩张的背后,难以摆脱外部势力的长期介入和渗透。李文亮指出,在互联网信息服务领域,原先非国有企业融资有政策壁垒限制,但由于受到20世纪末美国互联网投资热潮、中国加入WTO等因素影响,中国的信息服务业开始与国际资本接轨。在国内互联网企业资本构成的调查中发现,几大初创平台企业背后都有华尔街、硅谷的资本在主导。这一背景主要带来了两方面影响,一是网络平台可能充当国外资本代理人、信息主权遭受侵犯带来的安全问题;二是网络平台的运营模式受国际资本理念主导,而不是受到我国政府的规制。

促进非公有资本在文化、教育、网络领域有序发展的对策

    实现非公有资本在文化、教育和网络领域的有序发展,要做好全方位的制度设计,从正确认识、有效管控、积极引导等方面着手推进。

确立对“资本”特征的正确认知

首先要在话语层面对“资本”的内涵进行正确认知,严格限制非公有资本进入义务教育等具有公益性、福利性、非营利性的领域,要谨防非公有资本别有用心地以鼓吹自由化达到垄断的行为。

在现阶段,节制非公有资本不是单纯的去资本化,而是去资本的无序化,去资本的主导化。在防止非公有资本为追逐利益肆意扩张的同时,也要认识到有序的资本运作所具有的积极意义。例如:创造了很多的就业机会,要对此保持支持的态度;在文化产业“走出去”过程中发挥了重要作用,需要继续加强引导和促进文化产业建设。既要时刻清醒地认识到非公有资本的逐利本性,又要发挥它们对于市场动向嗅觉敏锐、高效调配资源、实现要素增值的积极作用。

确保国家对文化领域的绝对领导权

陶庆梅认为,要坚持由官方的文艺团体和主流媒体来主导文化发展,守好文化的主阵地。弘扬优良传统,借鉴新中国成立后群众文化活动的经验,具体工作要依靠各级党委和政府的有序推动、专业人士的有益指导和群众的广泛参与。也有专家提出,要对内容生产扶正祛邪,加强所传递的主流价值观的锋芒和战斗性,话语表述不能中性模糊,而要黑白分明。同时,国有资本要以更大的力度创造主流的、有引领性的意识形态产品,集中力量打造在全球有影响力的文化产品。

中信基金会咨询委员、清华大学新闻与传播学院教授胡钰特别关注青年人才培养问题,他提出要对人才培养中的非公有资本行为有所约束,例如打造偶像练习生。未来要依靠体制内的力量来培养优秀青年人才,使其具备正确的价值观、强烈的文化使命感和优秀的文化创造力,从而将中国文化产业推至新的高度。

对网络平台所有制进行合理变革迫在眉睫

中信基金会咨询委员、文化学者刘仰认为,从根本上看,网络平台已超出了一般商业企业的范畴,愈加凸显出公共属性。随着网络平台企业的不断壮大,平台充当了网络环境中的基础设施,发挥了关键的生产资料作用,为网络中的所有生产活动提供基础条件,因此要将网络平台视作“准公地”性质。当前的问题是出现了“准公地”私有化,但治理观念和实践主要仍停留在反垄断方面。为了实现有效治理,要超越反垄断的思维,将平台用户代表和政府代表都纳入企业治理过程中,将监管对象从行为上升到企业规则和平台算法。同时,在产权方面进行创新,允许国有资本介入,探讨开放性的产权设计。网络平台的所有制归属是一个具有世界意义的实践性和理论性话题,需要深入探讨。

刘仰表示,应鼓励国有企业参与对公共资源类行业的投资。一方面,机构本身政治站位较高,能够保证不触碰负面清单;另一方面,国有企业组织内部有指标约束,能够保证投资方向的正确性。还可以考虑在互联网平台建设中引入信托制度。

设置具有可行性的管理手段

    与会学者探讨了具有可行性的管理手段。赵月枝指出,当前媒体行业的收入中广告是大头,广告业务取决于各类资本的投入,因此媒体在意识形态宣传方面会向资本偏好的内容倾斜。目前决定广告投放的收视率、浏览量、点击率等数据由多家公司发布,而且均是与资本利益的攸关方,被操纵的痕迹明显,如“买收视率”“买流量”等潜规则盛行。这不仅违背公开、公平、公正的市场原则,并具有了社会价值观的导向性。建议通过设置第三方评估机构等措施,由政府掌握或监管,确保发布客观公正的收视率、浏览量、点击率等流量数据,以规范和引导广告的投入方向。

    中信基金会金融实验室研究员解石坡主张运用反垄断法来抑制非公有资本在文化领域的极度扩张。他指出,反垄断法的事后规制虽然有惩罚作用,但造成的很多损失难以弥补,因此要加强事前规制。对此可以采用对特定规模企业提出事前行为准则要求、规定经营者集中申报、启动滥用市场支配地位调查等手段,打造事前、事中、事后全链条的监管模式。

中信基金会联络办公室副主任彭年提出要对资本行为做到精准度量。他指出,目前主要是凭感觉或者市场行为来判断资本的渗透和控制,未来应当从技术角度去衡量、评估资本在各领域的渗透情况,对此要开发出相应度量手段和方法。例如,要把好准入关。从资本的准入、企业的准入、人员的准入多方面入手加强管理。同时,让资本有稳定预期,设置资本可进入领域的项目清单,要有进入门槛和审批,建立有序的资本进入环境。

加强监管人员队伍的自身建设

政策效能的发挥关键在于有力执行,对非公有资本行为的监管需要依靠一支恪守职责、能够抵御侵蚀的队伍。从一些反腐典型案例来看,监管政策的失效正是因为关键人员在意识形态方面出现偏差,或接受非公有资本利益代表的腐蚀,放弃应尽的监管职责。

    董悦指出,在一些政府部门、高校等机构中,虽然一些官员、专家不直接享有资本,但他们会成为影响这一领域非公有资本的重要力量,例如从事影视审查和网络平台管理、监督工作的人员。如何确保这些人群在意识形态领域的正确立场,时刻防止其被国外势力和非公有资本利用,至今仍是没有解决好的问题。

增强对社会文化、教育等需求的供给

非公有资本的扩张凸显了社会需求旺盛、供应紧缺的现实,要从供给侧改革入手,加大政府和国有资本的投入。多位专家、学者提到要加强对社会组织的培育,重视群众文化建设,重拾并进一步发挥文化馆等机构的作用,从而建立好群众文化体系。具体措施上,要鼓励非商业群体更多地参与文化教育发展,要敢于创新,让社会力量更多地走在前面;非公有资本的控制增大了文艺行业的交易成本和内部的近亲繁殖,对此应当开门办群众性的文艺,创立群众可以广泛参与的文艺发展渠道,从而打破非公有资本对行业渠道的垄断。

田文林指出,意识形态领域被非公有资本严重渗透、影响的一个重要原因,是广大个体倾向于满足低层次的文化需求,非公有资本善于制造低级刺激的内容来迎合市场。这是一个双向推动的问题,需要长时期的社会建设才能改变。

进一步促进基础教育公平均衡发展

中信基金会青年学会会员、河北省资产管理有限公司副总经理张江明认为,在阻断资本和“双减”政策实行以后,为实现基础教育均衡发展可从三个方面入手:一是加强财政支持力度,二是大力推进教育高质量均衡发展,三是正确认识和评估科技与教育的结合。要防止政策执行一刀切和层层加码现象;防止一哄而上,以执行“双减”政策之名,阻断基础教育改革创新的试错之路;防止借道政策落实,干扰正常的教学管理,以及专业领域过度行政化和官僚化问题出现。

鄢一龙对“双减”政策的完善提出了根本性思考。他指出,家长对于学生补课的需求依然存在,原因在于教育被视为阶层提升的重要工具。当前对供给侧的压减并不能从根本上解决问题,对此可以从扩大大学教育资源的开放性、打破不同教育资源间的层次差异等方面入手。

(编辑  季节) 



* 整理者:鄢一龙,清华大学公共管理学院副教授、清华大学国情研究院副院长、中信改革发展研究院研究员。周保民,中国人民大学公共管理学院在读研究生。

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