经济导刊
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建设更高水平开放型经济新体制的战略协同

——我国申请加入CPTPP过程中的机遇和挑战
刘宝成 包卡伦 来源: 2021.12.16 10:41:52


内容提要:

在平等自愿基础上推动生产要素跨越国界自由流动,有利于各参与国实现经济繁荣和社会稳定,这是国际经济学的基本原理。鉴于以世界贸易组织为代表的全球性多边贸易体制运转失速,传统的双边自由贸易协定又无法应对价值链在多国间日益交织联动的新生态,当前各国纷纷诉诸区域性的自贸协定作为更加灵活而深入的“小多边”跨国合作机制。

新一代自贸协定将合作重心从“边境端”的关税减让,延伸到“境内端”的公平竞争政策体制上来,愈发呈现出广覆盖、高标准的特征,融入了更深层次的战略博弈。《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(简称“《CPTPP协定》”)被公认为现阶段最高标准的综合性自贸协定,它将与《区域全面经济伙伴关系协定》(简称“《RCEP协定》”)并肩同行,形成环太平洋经济圈区域经济一体化的新格局,并与欧盟和《美墨加协定》构成了三足鼎立的经贸合作体系。继加入《RCEP协定》之后,我国于2021916日正式申请加入《CPTPP协定》。此举以积极主动的姿态顺应了国际形势的变化,契合了我国建设更高水平开放型经济新体制的战略部署,彰显了我国深化改革、完善营商环境的决心,并为我国开拓国际合作空间、参与并引领国际规则体系,进一步夯实了基础性平台。

本文从当前我国的政策体制和面临的国际环境入手,分析加入谈判进程迎来的机遇和挑战。此举一方面为我国主动改善国际经贸、外交以及地缘政治环境创造了契机,另一方面也必将在国内相关领域的改革以及在国际政治博弈中遇到不同性质的挑战。经过过去40多年的改革开放和经验积累,我国在开展国际经贸合作的制度建设和规则意识等上层建筑领域日臻成熟完善,而且在世界经济和全球价值链中举足轻重的地位也为我国早日得到该协定接纳增加了谈判的筹码。据学者测算,中国的加入能够使CPTPP每年为全球带来的收入由大约1470亿美元增加到6320亿美元[1],因此对各缔约国乃至后疫情时代全球经济复苏都具有重大意义,这同时也是为我国树立大国责任形象增添光彩的明智之举。

关键词:区域经济一体化 CPTPP 国际贸易 自贸协定

 

《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》体现了综合性、进步性和开放性三个方面的基本特征。在美国退出之后,该协定仍旧覆盖了世界上5.11亿人口,占了全球13%GDP [2]。其综合性体现为它覆盖了货物及服务贸易、原产地规则、投资便利化、贸易救济措施、卫生和检疫措施、技术性贸易壁垒等多项内容,其进步性体现为旨在通过消除贸易和投资壁垒实现成员之间全面市场准入承诺,其开放性体现在所有具备市场经济体资格的国家和地区均可申请加入,故而有“小世贸”之称。

我国加入《CPTPP协定》面临的机遇

立足扩大开放的维度,《CPTPP协定》的宗旨与我国新时代的改革方向和战略选择高度契合。

加快改革开放步伐,推进高质量发展

习近平总书记以“中国开放的大门会越开越大”和“改革永远在路上”深刻诠释了我国在新时代背景下坚持改革开放道路的理念和决心。他在以视频方式出席二十国集团领导人第十六次峰会上指出:“中国将坚持对外开放的基本国策,发挥超大规模市场优势和内需潜力,着力推动规则、规制、管理、标准等制度型开放,不断加大知识产权保护力度,持续打造市场化、法治化、国际化营商环境,为中外企业提供公平公正的市场秩序。”

CPTPP协定》不仅要求货物贸易自由化,而且在服务贸易、金融市场、政府采购以及电子商务等领域均作出了高标准的开放要求。我国40多年来的经验和成就反复印证了持续扩大对外开放的必要性和正确性。面对百年未有之大变局,对照我国追求高质量发展的新格局,以加入《CPTPP协定》为契机,积极参与国际分工,构建国内外市场相互促进、共同发展的双循环发展模式,是“建设更高水平开放型经济新体制”的一项重大战略举措。

我国已经与26个国家和地区达成了19项自由贸易协定,另有10个自贸协定和升级协定处于谈判进程中[3];同时,中国香港和澳门回归祖国以来,作为独立关税区与欧盟、东盟、智利等多个国家和地区建立了广泛的自贸协定网络。自贸协定占我国对外贸易的比重从2012年的12.3%上升到2020年的接近35%尽管存在新冠疫情的干扰,我国进出口贸易2020年同自贸伙伴增长了3.2%,和非自贸伙伴仅增长了0.8%;对外投资近70%流入了自贸伙伴国家,源于自贸伙伴的投资占我国吸引外资的84%[4]可见,自贸协定对于促进我国商品和资本跨国自由流动发挥了显著作用。

抓住机遇,推进市场化与法制化进程

以申请加入《CPTPP协定》为契机,进一步完善我国在经贸领域的法制化进程,有利于加强我国诚信遵守商业规则的国际形象,并与主要经贸合作伙伴建立体制化的深化合作最佳实践。

2008年全球金融危机爆发以来,部分国家出现了明显的逆全球化趋势,而停滞已久的WTO多哈回合谈判一直未能提出行之有效的解决方案。鉴于跨国经贸合作的必要性和迫切性,越来越多的经济体另辟蹊径,通过“小多边模式”的谈判达成区域性自贸协定。《CPTPP协定》作为重塑多边贸易体系的新平台,与《RCEP协定》交叉并行,立足环太平洋经济圈,与欧洲联盟和《美墨加协定》构成了三足鼎立的经贸合作体系。中国的融入将有助于拓宽国际话语平台,在捍卫国家核心利益的前提下深入开展互利合作,与伙伴成员一道巩固产业链和供应链优势,为改进全球治理体系和构建人类命运共同体贡献中国智慧和中国方案。

CPTPP协定》作为一项旨在加深区域经济一体化的高标准制度性安排,不仅有着更加严格的贸易规则并要求更深度的关税减让,还深入到劳工权益保护、知识产权监管、电子商务开放、环境保护等多个领域谈判。其在实质义务和程序规范方面设置了较高的加入壁垒,因而我国加入谈判的进程将是曲折而缓慢的。但《CPTPP协定》构建的高标准规则体系对于我国继续推进市场化与法制化改革提供了有益的参照,而且为之付出合规性努力,我们将激活去年年底达成而至今悬置的《中欧全面投资协定》(CAI),并推进长达10年的中日韩自贸区谈判,以及重启中断已久的中美双边投资协定谈判,这些均具有一石多鸟的促进作用。认真比对这些业已启动或即将投入运行的经贸协定,其基本原则与核心内容存在高度的一致性。

二十一世纪,亚太地区既是全球经济增长的引擎,又是大国之间地缘政治的必争之地。任何一项自由贸易协定决不只是单纯的经济合作,其背后必然蕴含着一定的政治属性。亚太地区的一体化进程不仅在区域范围内,而且会促动全球地缘政治的再平衡。当前,《RCEP协定》的主导权仍然掌握在东盟手中,而《CPTPP协定》先后历经了由新西兰、美国、日本主导的过程,而现有成员国对于日本的主导权仍然心存芥蒂,并对未来大国博弈将对该协定及其背后的地缘政治产生何种影响抱有观望态度。中国作为全球第二大经济体、最大的发展中国家和第一贸易大国,融入全球性和区域性的经贸规则体系,既是我国稳步走近世界舞台中央的不二选择,也是国际社会的殷切期盼。再者,面对《CPTPP协定》作为亚太地区的多边合作平台,若长期游离其外,则有损于我国作为传统东方大国的国际形象。

抓住美国缺席的窗口期,争取先入优势

奥巴马执政时期,美国高喊“重返亚洲”的口号,意欲通过主导《TPP协定》打造一个经济集团以抗衡中国不断成长的实力,刻意将中国排除在外。他曾于2016年卸任前的最后一份国情咨文中声称:“在《TPP协定》之下,中国不是该地区规则的制定者,我们才是。(With TPP China doesn't set the rules in that regionwe do.)”然而特朗普上任后,其“美国优先”战略的第一步便是退出该协定,理由是保护美国工人免受低工资缔约国的竞争,防止美国制造业持续外迁。而且,美国已经与11个成员国中的 6个达成了双边协议。之后他又补充说:“只有在达成一个远比前总统奥巴马版本更好协议的情况下,才会考虑重新加入《TPP协定》。”实际上,他将主要精力用于通过重谈《北美自贸协定》对中国发动贸易战,与欧盟讨价还价来争取立竿见影的短期收益。由此,日本取代了美国的主导地位,带领其他10个经济体将TPP改造成今天《CPTPP协定》的版本。

拜登上台后最初明确表示不会加入《TPP协定》最初的设计架构,并强调美国当前致力于打造更加强壮的印太区域经济关系。美国政府当前的重心主要体现在三方面:一是对内协调两党以及政府与国会的共识,以控制疫情,对富人加税,推动基础建设,激励创新;二是要对外罗织意识形态联盟,推动气候变化合作,集结盟友力量共同遏制中国;三是维持对外经贸关系领域的现状,以争取时间全面调整美国对外经贸法律规则与政策。重返《CPTPP协定》在美国境内就遭到汽车产业的强烈反对。虽然在中国申请加入后,美国于10月份在与新加坡的贸易会议上表达了其有意重返该协定并继续参与亚洲事务的意愿,以展开多边合作,但在中期选举落幕之前,美国政府不会贸然提出重新加入。

中国加入《CPTPP协定》需要克服的制约因素

我国申请加入《CPTPP协定》,必然意味着接受各个缔约方对我国的贸易做法、经济体制、市场规则等诸多方面展开广泛的评头论足。因此,深入了解他们采用的评价标准、对中国的态度和认知及其固有的价值观念,将有助于我国准确把握对方的思维模式,降低沟通成本,加速谈判进程,早日达成目标。

加强沟通,消除刻板印象

我国在今年年初便已开始了与一些成员国进行非正式接触。当前《CPTPP协定》的11个缔约方对于中国加入的态度总体上较为乐观,大部分缔约国对中国的加入持欢迎态度,澳大利亚、加拿大以及日本的反馈尚不明朗。但是,某些国家对于中国长期形成的刻板印象和负面评价会增加沟通的难度,这很大程度上由西方媒体操纵的舆论所致。

现阶段,澳方表态认为中国去年实行的“报复性关税”是典型的违背《CPTPP协定》规则的行为,间接地针对中国的加入表达了消极态度;加拿大在新版《美墨加协定》(USMCA)中受到的“毒丸条款”的限制,极大可能在美国的要挟之下拒绝中国的加入;当前掌握《CPTPP协定》主导权的日本,其一贯策略便是在中美两国间寻求妥协与平衡,以求退可自安,进可两厢取利。西方一些政客和学者一直指责我国经常运用经贸制裁手段服务于国际政治和外交目的,为我国制造忽视既定规则、缺乏契约精神的负面形象。

深化经贸合作,突破地缘政治的战略围堵

美国在《TPP协定》的形成过程中发挥了主导作用,只是因白宫易主而宣布撤出。但美国决不会放弃其干预亚太事务的野心,也不可能放缓阻遏中国崛起的脚步,而是在多个国际场合力图打造排斥中国的“ABC 规则”(anyone but China),只是将当前的重心由经济合作转向了所谓的“民主、和平与安全”。中国宣布加入《CPTPP协定》,激起了美国国内的二度反思。美国可能通过《美墨加协定》中的“毒丸条款”迫使加拿大选边站队,对内稳定国内局势,对外集结意识形态联盟,但待内外局势稳定后,不无重返并力主修改《CPTPP协定》的可能。

通过加入《CPTPP协定》持续深化与亚太诸国的经贸依存关系,增加由我国平等参与的区域产业链集群的凝聚力和影响力,将有利于我国突破这一战略围堵的态势,在维护亚太地区安全与稳定方面掌握更有力的抓手。

理顺国有机制,跨越规制门槛

主体平等与竞争中性,是维护市场经济得以良性运行的先决条件,也是任何跨国贸易或投资协定所必备的原则。我国针对不同属性的企业采取差别待遇,尤其是政府对国有企业的监管模式和优惠待遇,构成了任何一项国际经贸谈判的核心议题。

CPTPP协定》并不否定国有企业的存在,但第17章对其性质和职能建立了明确的界定。其主旨体现了宏观经济学的基本原理,即严格区分公共品和稀缺品。相应地,提供公共品的国有企业可以作为政府公共政策的工具,但必须公开透明;提供稀缺品的国有企业则严格按照市场规则行事。

调整劳动管理机制,增进劳工权益

在自由贸易协定是否纳入劳工权益内容方面,发达经济体与欠发达经济体两大阵营一直存在严重分歧。发达经济体认为不同的劳工标准会导致社会倾销,造成以“低标准”追求“高利润”的恶性循环竞争,影响国际贸易公平;而欠发达经济体则认为,劳工标准要适应一国实际经济发展水平,一味追求统一的过高劳工标准实则是发达国家为削弱发展中国家在国际贸易中的比较优势而制造的借口,会阻碍自由贸易的发展。尽管如此,在发达国家的积极推动下,涵盖劳工条款的协定近年来快速增加。截至目前,全球范围内已有85个自贸协定纳入了劳工权益相关内容。

就我国已签署的多项自贸协定而言,其内容仅重申了各签署方作为国际劳工组织成员国的义务和承诺,但并未列明《国际劳工组织关于工作中基本原则和权利宣言》中所载明的详细内容与条款。相比之下,《CPTPP协定》关于劳工权益的要求显然更加明确而具体,主要涵盖三方面,一是要求各缔约国要将国际劳工组织宣言中所明确的劳工权益和工作条件纳入国内劳工法和相关实践,包括结社自由、集体谈判权、消除强迫劳动、废除童工、消除就业歧视与职业歧视等劳工的基本权利,以及与最低工资、工作时间、职业安全及健康相关的可接受的工作条件;二是规定劳工争议受制于争端解决机制;三是允许缔约国之间以制裁手段解决劳动争议。

截至目前,在国际劳工组织的8项核心公约中,我国已批准了其中4项与废除童工、消除就业歧视与职业歧视相关的劳工公约,但尚未批准《强迫劳动公约》、《废除强迫劳动公约》、《结社自由和保护组织权利公约》以及《组织和集体谈判权利公约》。

我国《宪法》明确赋予了公民结社权,且在各个企事业单位均具有完备的工会建制,有关职业健康安全以及劳动仲裁的法律法规已基本形成了完善的体系。比较大多数发展中国家而言,我国在劳工权益保护方面已经具有较好的表现。为满足《CPTPP协定》的约束条件,我国需要斟酌两个方面的工作。一是考虑加入国家劳工组织的其余4项公约,这也是对反华势力抹黑中国人权状况、鼓动跨国企业抵制“中国制造”的一次有力驳斥。二是调整劳动法规的某些条款以及劳工管理体制。

扩大知识产权保护,促进深度科技合作

在知识产权方面,《CPTPP协定》的相关规则代表了国际高标准的发展方向。它要求各缔约方加入或批准一系列国际协定。相较于《RCEP协定》,它将声音、气味、商业秘密、加密电视和卫星信号、电子出版物纳入进来,扩展了知识产权的保护范围;明确了地理标志保护或承认的行政程序;实施对新农药与生物制药非披露试验与数据的保护,并分别赋予其不低于10年和8年的保护期限;打造强有力的执法体系,包括民事程序、临时措施、边界措施以及针对伪造商标和版权剽窃等行为的刑事程序和刑罚。

我国自20世纪80年代开始,不断加大对知识产权的保护力度,已经建成了一套完善的法律体系,但在商业秘密、执法效率以及程序障碍等领域依然存在一些遗留问题。随着技术的发展,不法分子侵权造假的手段愈发高明,往往利用程序漏洞主张合法专利和商标无效,并利用逆向工程等非法手段继续制造假冒伪劣。他们要么渗透到合法的分销网络当中,要么建立自己的平行网络。在互联网和数字贸易领域,知识产权的拥有人亦存在滥用排除、限制竞争的现象。

近年来,我国已跃升为全球知识产权申报的第一大国,对外输出的交易数量和金额呈现了激增的态势。因此,对标《CPTPP协定》的知识产权规则,扩大知识产权的保护范围,加大执法力度,完全符合我国以创新引领产业转型的发展方向,也有利于促进我国企事业单位对外知识产权转让,打击其他国家和地区对我国知识产权的侵害。

对接数字贸易规则,促进数据跨境流动

随着人工智能、大数据、云计算的快速发展,数字贸易正在重塑国际经贸合作的新格局,同时也为如何加强针对数据跨境流动的国际治理提出了新课题。我国业已加入的世贸组织《信息技术协定》(ITA)仅关注信息技术产品的关税减让,而不涉及数据的跨境流动;其《服务贸易协定》(TiSA)囊括了电子商务和贸易的规则,我国也早已加入了谈判,即使时过8年,仍难以预测何时能够得到批准通过。美欧之间的《TTIP协定》设计了较完备的数据跨境流动规则,但在欧盟众多利益集团的反对声浪当中处于搁浅的局面。鉴此,《CPTPP协定》是目前生效运行的唯一包含数据跨境流动的自贸协定。

我国有关数据跨境流动的规定大致可以归纳为:(1)关键信息基础设施的运营者在中华人民共和国境内运营中收集和产生的个人信息和重要数据应当在境内存储;(2)满足安全评估、个保认证或标准合同等一定条件的数据可以出境;(3)可能威胁国家安全的特殊情况下须进行安全审查才能出境。

CPTPP协定》有关数据跨境流动的核心条款规定:“缔约方应允许通过电子方式跨境传输信息且包括个人信息,只要该活动是用于开展业务”,其中并未规定不得设置附加条件或使用“自由传输”话术。对照来看,我国有关数据出境的规定总体上与该协定的条款并不冲突。除此之外,例外条款的设定也为我国数据出境安全评估提供了合理的依据。

加快《GPA协议》谈判进程,连通《CPTPP协定》政府采购规范

在政府采购问题上,旨在鼓励按照国民待遇原则和非歧视性原则对外开放政府采购市场的世贸组织《政府采购协议》(《GPA协议》)目前的40多个成员以发达国家为主。自2008年我国启动了加入谈判,至今经过多轮谈判,还有三个领域尚待达成共识之外,加入该协议的进程在日趋加快。

世贸组织的《GPA协议》奉行自愿加入原则,而且允许发展中国家在加入协议时,就补偿交易进行谈判。相形之下,《CPTPP协定》则将其纳入了一揽子义务,加入即等于承诺遵守该项规则,而且不接受补偿交易谈判。另外,该协定有关政府采购的范围涵盖了通过任何契约方式形成的政府采购,包括购买、租赁或租购、建设-经营-转让合同(BOT合同)和公共工程特许合同,在《GPA协定》基础上增加了公共工程特许合同的内容。除传统上的国民待遇和最惠国待遇原则之外,它还要求每一缔约方对于本国设立的其他缔约方的实体遵守“股权非歧视待遇”和“来源非歧视待遇”。在供应商参与条件规则方面,值得注意的是,它允许各缔约方将劳工标准添加至供应商参与采购的资格条款中。这是对于世贸组织相关规则的一大突破,但同时也对政府采购的提供者设定了较为严苛的资格条件。

加大环境保护力度,履行国际承诺

在促进经济增长的同时减少环境代价,是国际社会和各个国家所追求的可持续发展目标。国际贸易规则也要在贸易自由化和环境保护方面建立有效的平衡,同时也反对以环境保护为借口,加高技术性贸易壁垒。根据世贸组织统计,在250多个多边环境协定中,有15个纳入了与贸易相关的环境条款。[5]世贸组织虽然没有订立单独的与贸易相关的环境协定,但它在《多哈宣言》第31段规定就“现行世贸规则和多边环境协定中阐述的具体贸易义务之间的关系”进行谈判。这就意味着世贸组织接纳联合国制定的《多边环境协定(MEAs)》,并在多项协议中均加入了绿色条款,而且专门成立了贸易与环境委员会,负责协调处理成员国在贸易与环境领域的争议。

CPTPP协定》要求各方承诺不为鼓励贸易投资而降低环境保护标准,在各缔约国环保的范围、义务以及约束等方面均提出了高标准,同时还设置了一个成员国在该领域的合作框架,将环保与贸易制裁挂钩,并纳入争端解决条款作为违反环境保护义务的解决依据。

在“双碳政策”指导下,我国在环境保护和治理方面已经取得了卓越成效。在国际上,我国已经领先于美国加入了包括《联合国气候变化框架公约》(《巴黎协定》)在内的大部分国际环境公约和协定;在国内,基于《宪法》关于生态文明的总纲,我国已形成了一整套完整的法律体系、环境标准和执法程序。全国各地均将生态文明建设和环境保护纳入政府的首要工作内容,可持续发展被提高到绿色发展的高度;“十四五”期间更是做出实现2030年碳达峰、2060年碳中和的承诺。可见,我们已具备了满足《CPTPP协定》环境标准的基础条件。

结论

总之,申请加入《CPTPP协定》,无疑是我国顺应区域经济一体化趋势的明智之举。借助这一契机,建立一个公开透明的、法制化的维护中性竞争的营商环境,将使之与我国建设更高水平开放型经济新体制发挥高度的战略协同效应。

(编辑  季节)

 



* 刘宝成,中信改革发展研究院资深研究员,对外经济贸易大学国际经济伦理研究中心主任;包卡伦,对外经济贸易大学博士研究生。

[1] Petri P   Plummer M . Should China Join the New Trans-Pacific Partnership?[J]. 中国与世界经济:英文版, 2020(2):18-36.

[2] 按照2020年世行公布的数据计算

[3] 商务部中国自由贸易区服务网-http://fta.mofcom.gov.cn

[4] 高雅. 中国进一步扩大开放  将升级和新签一批自贸协定[N]. 第一财经日报,2021-08-24(A01).

[5] https://www.wto.org/english/tratop_e/envir_e/envir_matrix_e.htm

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