经济导刊
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刍议开发性金融在雄安新区投融资中的主力作用

潘成龙 来源: 2021.12.16 10:55:03


雄安新区是重大国家战略和历史性工程,投资开发建设体量大、密度高、周期长、标准高,需要大规模、长期限、多元化和强有力的资金支撑。开发性金融是国家战略性金融工具,有单纯政策性和商业性金融不具备的优势,能够在新区投融资中持续发挥主力作用。

开发性金融是强赋能的金融形态

开发性金融是以国开行为代表的我国金融机构,在吸收国际经验基础上,结合中国特色社会主义市场经济实际,探索形成的以促进发展为旨归的金融理念和方法。开发性金融以支持国家重大发展战略为宗旨,依托强大的国家信用,在国内外筹集大额中长期资金,利用“投资、贷款、债券、租赁、证券”等全方位服务手段,支持“两基一支”(基础设施、基础产业和支柱产业)、民生领域、生态环境领域、重大区域战略和对外合作领域重大项目。

开发性金融具有强大的资金动员能力。国开行是我国最大的中长期贷款银行,其金融债的发行体量仅次于国债,牵头的银团贷款规模连续多年居国内银行最前列,旗下的国开金融是银行系统最大的人民币投资机构。开发性金融以能动高效配置资源见长,主动进行市场、信用和制度建设,是连接政府与市场的金融形态,带有国家性投资银行的特点。它通过与政府密切合作,主动参与经济社会发展规划,帮助整合资源、资产和资金资源,构造整体性、系统性的开发项目,把政府信用转化为市场信用和发展资源。通过参与重点企业发展规划,帮助整合市场要素和发展能力,培育强健合格融资主体。国开行大额资金支持的天津城市建设项目、北京副中心建设、苏州工业园区、长江大保护综合等重大工程,体现了开发性金融强大融资能力和优势。

多年来开发性金融在支持国家实现跨越式、可持续和国际化发展方面发挥巨大作用,是一种强赋能的金融形态。与纯商业金融相比,开发性金融重视财务可持续但不以盈利为主要目标,更加重视运用战略投行思维整合发展要素,聚焦国民经济短板和国家战略前沿等蓝海领域,培育“青桃子”,不抢“熟桃子”,以强大信用能力,带动社会融资总量。

与纯政策性银行相比,开发性金融市场化配置资源的能力更强,不依赖财政补贴,在输血的同时,更加注重融资主体造血能力的培养。近年来,开发性金融与商业性、政策性金融互相补充,共同为国家发展和市场主体提供融资服务。

雄安投融资需要与开发性金融的优势高度契合

雄安的发展定位与开发性金融的使命高度重合

《河北雄安新区规划纲要》(以下简称《规划纲要》)和《中共中央 国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》(以下简称《指导意见》)规定了雄安发展定位和目标,提出坚持“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”,建设北京非首都功能集中承载地、高水平社会主义现代化城市、京津冀世界级城市群的重要一极、现代经济体系的新引擎和推动高质量发展的全国样板,具体路径是建设贯彻落实新发展理念的创新发展示范区,即“绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区和开放发展先行区”。同时,与相比高点定位和高远目标,雄安现有财力、产业、市场、金融基础偏弱,面对大规模建设和承接北京非首都功能疏解双重任务,政府财政加大投入的同时,需要金融发挥更主动的资源配置作用,特别需要强赋能的开发性金融的强有力带动。开发性金融作为支持国家战略为使命的金融机构,能够在雄安跨越式、可持续和开放式发展投融资中发挥主力作用。

雄安的投融资重点与开发性金融支持方向高度契合

《规划纲要》和《指导意见》规定了雄安的重点建设任务,整体上以“两新一重”为主,包括:环境治理、基础设施、城市地产、教科文卫公共服务设施的建设运营;与数字孪生城市相关的智能基础设施的建设运营;以新一代信息技术、新材料、生命科学、高端服务业和现代农业等新产业的投资;城乡统筹发展与乡村振兴;以及自贸试验区带动的对外投资合作。因此,雄安的开发建设具有全面系统、城乡统筹、内外联动的特点,雄安的发展是以北京非首都功能疏解和创新产业驱动的内涵式、可持续发展。按照2016年国务院批复的《国家开发银行章程》,开发性金融主要的支持领域包括:基础设施、基础产业、支柱产业、公共服务和管理等经济社会发展的领域;新型城镇化、城乡一体化及区域协调发展的领域;传统产业转型升级和结构调整,以及节能环保、高端装备制造等提升国家竞争力的领域;保障性安居工程等增进人民福祉的领域;科技、文化、人文交流等国家战略需要的领域;“一带一路”建设等国际合作领域;配合国家发展需要和国家经济金融改革的相关领域等。因此,新区的投融资重点完全符合开发性金融支持的重点领域,进一步全面深化开发性金融与新区的合作是开发性金融的使命所在,势在必行。

雄安投融资体制机制创新的需要与开发性金融方法高度一致

《指导意见》把“系统推进体制机制改革和治理体系、治理能力现代化,推动雄安新区在承接中促提升,在改革发展中谋创新”作为主要政策目标,提出要“适应雄安新区定位和高质量发展要求、使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的制度体系基本建立”。深圳、浦东等地实践表明,良好的体制机制环境,是产业和金融资本集聚的前提。雄安投融资体制机制的创新,核心也是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。开发性金融在处理政府和市场关系形成了独特的方法,重视以金融为纽带,通过市场、信用和制度建设,把政府、企业、社会融合成统一、协调的力量。开发性金融在支持城市综合开发、更新和改造、片区开发、TOD开发(交通为导向的开发)、EOD(生态为导向的开发)等方面都发挥主要创新引领作用。开发性金融的创新不是简单的金融产品创新,而是市场投资模式和融资机制创新,其创新经验和方法能够适应雄安需要,在“资源变资产、资产变资本、资本变资金”过程中发挥系统性推动作用。

当前雄安新区投融资有待进一步创新解决的问题

城市建设投资体量巨大,地方财政和国有企业边际投资能力有限

雄安建设起步高,有系统完整、高起点高标准的规划,先地下,后地上,且有规定的建设时序;内容多,涵盖新老基础设施、城市地产、生态治理、公共服务等诸多方面;投资结构看,建设初期公益性和准公益性项目投入大。这些特点决定了雄安建设发展需要巨量投资。

据相关估算,新区建设共需要总投资有可能达到4.5万亿元左右[1]。另一方面,由于从零起步,雄安地方财力基础较弱,上级财力补助主要用于弥补一般性支出缺口,财政投资项目主要依靠发债筹集资金。由于债券发行多以土地专项收入为抵押,而雄安城市功能特殊,土地运作收益有限,债券还本付息压力将逐步增加,在大规模税收收入尚未形成之前,财政投资能力边际受限,面临较大平衡压力。中国雄安集团有限公司是雄安主要地方投资和建设平台,其资本实力和融资能力初步形成,需要承担大量长周期的准公益性项目投资,通过市场化经营积累资本也需要一个长期的过程。

多元联合和系统性投资开发模式和能力有待形成,新产业投资有待形成能力

目前,雄安初步形成了政府和企业投资分工模式,政府以公益性基础设施和公共服务设施为主,市场化企业以准经营型项目和市场化项目为主,包括商业、办公、产业园区和住宅物业开发等。现有投资模式有以下特点:一是投资主体相对独立,联合投资开发格局有待进一步形成。国家级的雄安投资开发基金尚未设立,市场主体独立投资开发,权益性投资资金规模有限,难以发挥更大的杠杆作用,同时单一开发主体将承担更大的运营招商压力。二是投资项目相对独立,系统性开发格局有待进一步形成,有必要通过政策支持和顶层设计,加大TODEOD开发力度,特别是对于新区的白洋淀治理保护利用、文化旅游、现代农业等稀缺资源,有必要进行整合,统筹开发。三是社会资本包括民资和外资参与新区建设和投资的渠道有待进一步拓宽,以拓展建设资金来源,体现开放式发展的要求。四是建设期如何培育新产业,引进新产业的投资主体,以便“以产定成”,实现建设与发展同步推动,也是一个有待创新解决的任务。

金融产业对新区建设和产业资源的配置作用有待充分发挥

目前金融集聚的效应逐步呈现,各大银行、证券、保险等机构陆续设立分支机构和子公司,为新区项目提供了有力融资支持。同时金融机构在新区投融资中发挥作用的空间亟待拓宽,需要进一步发挥投资带动功能,引导权益类资金进入新区,更好发挥资本招商和产业导入作用,为政府和企业提供更多投融资创新咨询,为非首都功能疏解单位提供系统性融资支持,引导和促进疏解企业参与新区投资开发。

充分发挥开发性金融作用的建议

新区起步不久,投融资的难题亟待深入破解,开发性金融在新区初期的建设发展中,发挥了积极的引领作用,最早参与了新区的投融资规划,提供了大额授信支持,为新区千年秀林工程、安置房建设等重大项目提供了大额长期限低成本的融资。在雄安进入大规模建设和承接非首都功能疏解的新阶段,开发性金融机构有优势继续发挥独特作用,以落实《规划纲要》和《指导意见》为抓手,在雄安投融资资源配置和模式创新方面进一步发挥引领和主力作用。

持续发挥开发性金融的参谋作用

开发性金融秉持“政府热点,雪中送炭,规划先行,信用建设,融资推动”的方法,其中规划先行是传统优势。有必要加大开发性金融对新区“融智”力度,形成开发性金融机构常态化参与新区和新区投资建设企业投融资规划、政策和创新研究过程的机制,尤其是把开发性金融综合开发、系统融资理念和模式全面引入新区,从根本上系统性助力解决新区的投融资问题。

巩固开发性金融的融资主力作用

一是继续发挥开发性金融传统的大额中长期信贷优势,在重点领域,如重大基础设施建设、淀区治理与开发、片区开发、高端高新产业、优质公共服务设施、非首都功能疏解等方面加大信贷支持力度。二是发挥债券银行、投资银行和租赁等综合服务优势,为参与新区建设的企业发债、资本运作和租赁融资领域发挥主力作用。

发挥开发性金融引领带动和创新示范作用

开发性金融作为一种强赋能的金融形态,其生命力和优势在于能够带动和引领商业性金融支持国家战略,促进金融资源集聚并在投融资模式创新方面发挥示范作用。开发性金融在雄安投融资中引领带动和创新示范作用可以体现在以下方面:

一是带动优质金融资源参与新区投资建设。首先是发挥投资优势,带动大规模权益性基金参与新区建设,从根本上解决新区投资建设资本金不足的问题。国家层面上,可以在国家相关部委指导参与下,与银行和保险类金融机构、央企或地方设立以保本微利为运作原则的雄安投资建设母基金,然后通过直投或设立子基金方式,参与新区投资开发;在市场层面上,可以与有优势参与新区开发建设的大型企业,设立市场化的片区开发基金和专项产业基金,以开发性金融为纽带,带动联合投资开发局面的形成。有产业背景的金融机构和大型企业参与新区投资开发,也可以发挥资本招商的优势,带动符合新区发展定位的产业资源吸聚。在机构层面上,可以充分发挥现有机构,如国开金融公司的优势,参与新区投资建设和产业导入。

二是推动资源整合,培育强大的地方市场化融资主体。以投融资规划合作为抓手,加强与雄安当地国有投资建设主体的合作,推动政府资源和资产注入、公益性资产和盈利性资产整合式开发运营,包括文旅资源、公共服务资源的整合等。推动新区区级和县级国有投融资主体的整合,提升县级主体的信用评级和融资能力。通过引入基金,与地方投资建设企业共同对三县县城提升改造进行顶层设计和谋划,确保高点起步。

三是为参与雄安新区投资建设的企业和疏解对象提供差异化、低成本的融资支持。雄安是北京非首都功能的集中承载地,主要承担国家战略,低成本、高质量的生产生活设施和条件是新区吸引北京非首都功能疏解的关键,这决定了雄安的投资项目收益有限,融资成本敏感度高。开发性金融机构可以利用差异化监管的优势,按照保本微利的经营原则,积极争取对雄安新区的投资建设企业和疏解对象提供尽可能低成本、长宽限期的资金,保证战略任务实现。同时拓展投贷联动业务,允许在城市片区开发等领域实行投贷联动,以低成本的权益性资金和低成本的债务资金,保证雄安投资的低成本。国开行可以发挥最大的银团贷款牵头行优势,通过对大型项目组建银团,在保证融资资金需要的同时,引导降低融资成本。

四是引导国际金融资源参与新区建设。国开行可以利用“最大的对外投融资合作银行”优势,在海外合作的过程中,积极引入海外金融和产业资源,参与新区建设,也可以探讨利用设立的各类海外基金投入新区建设和产业发展,打通国际资本有序进入新区的渠道。

五是主导长期投融资市场的建立。新区是“千年大计、国家大事”,建设和产业发展,是一个较长期的过程。开发性金融的优势在于大额中长期融资,可以利用这一优势,通过多种手段,积极参与并主导长期投融资市场的形成,助力新区实现“一张蓝图绘到底”和可持续发展。

总之,在当前阶段新区大规模建设和推进北京非首都功能疏解同时推进的关键阶段,开发性金融有条件也有能力持续全面深入与雄安合作,高点定位,顶层设计,规划先行、发挥融资、融智、融商的传统优势,为重大国家战略提供大规模、全面性和系统性的金融支持。

(编辑  尚鸣)



* 潘成龙,现任中国雄安集团总经理助理、战略发展部部长,经济学博士。

[1] 张贵,李涛,李佳钰:创新河北雄安新区基础设施投融资机制研究,载《河北师范大学学报》哲学社会科学版,20191月,第1期,第111页。

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