经济导刊
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统筹城乡发展的根本遵循

——学习习近平同志关于推进城乡发展一体化的重要论述
卢周来 来源:《经济导刊》2015年6月 2015.06.10 10:15:03
习近平同志对我们城乡一体化发展提出了新思想、新观点、新论断。本文着重从几大方面对习近平同志的一系列重要论述进行了阐释。

党的十八大以来,习近平同志对我国城乡发展一体化一直高度重视,提出了许多新思想、新观点、新论断。430日在中央政治局第二十二次集体学习时,习近平同志专门就健全城乡发展一体化体制机制发表了重要讲话,进一步强调:我们一定要抓紧工作、加大投入,努力在统筹城乡关系上取得重大突破。习近平同志关于推进城乡发展一体化的重要论述,是对我们党统筹城乡发展战略思想的继承和发展,是我国新阶段统筹城乡发展的指导思想和根本遵循。

充分认识推进城乡发展一体化的重大意义

城乡发展一体化,是把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个有机整体,统一安排,通盘考虑,统筹谋划,通过城乡互动、互助、互利、互惠,以实现城乡协调发展、和谐发展。习近平同志指出,加快推进城乡发展一体化,对于完成党的十八大提出的战略任务,落实“四个全面”战略布局,对于夺取具有许多新的历史特点伟大斗争的胜利,实现中华民族伟大复兴的“中国梦”都具有重要意义。

解决“三农”问题的根本途径

我国是一个农业大国,乡村社会传统深厚,农民占人口的大多数。解决好农业、农村、农民问题,是我们党领导全国人民进行革命、建设与改革的关键任务,是夺取中国革命、建设、改革和社会主义事业胜利的基本保证,也一直是全党工作的重中之重。

革命战争年代,毛泽东提出农民问题是中国革命的中心问题,中国民主革命的实质就是土地革命。我们党正是发动农民、组织农民、依靠农民,才取得了新民主主义革命的胜利,也同时为在历史进程中最终彻底解决“三农”问题奠定了根本制度、尤其是土地制度基础。新中国成立之初,我国确立了优先发展重工业的发展战略。为满足重工业发展所需的资本积累,我国长期实行农产品低价收购政策,即工农产品价格的“剪刀差”。为我国从一个传统农业国向现代工业为主的国家迈进,广大农民作出了伟大贡献。与此同时,农业现代化和农民贫困问题也积累到了必须予以解决的地步。这也是改革最初从农村起步的历史大背景。

十一届三中全会后,家庭联产承包责任制的推行和乡镇企业的兴起,不仅推动国家进入改革开放新时代,也基本解决了农民的温饱问题,同时还为经济体制改革朝着市场化方向发展发挥了探路作用。以党的十二届三中全会(1984年)为标志,我国改革重心由农村转到了城市。三十多年间,我国经济获得巨大发展,总量从世界第十一位跃升到世界第二位,这其中,“三农”仍然发挥了支撑作用。除了工农业产品价格的“剪刀差”仍然在一定程度上继续维持外,农村还通过另外两条途径为国家经济发展输血。一条是城市化过程中对农村土地的征用,在“低价补偿、高价转让”过程中产生的巨额级差地租,构成了经济高速发展的资本原始积累;另一条是大量农民工流入城市,成为世界上规模最为庞大的廉价劳动力群体,构成了经济高速发展中人力资源的积累。在国家迅速发展的过程中,“三农”问题再度突显出来,城乡相对差距一度不仅没有收敛,反而日益扩大,并在本世纪初期超过了改革开放前水平,不少乡村也因不断“失血”而走向凋败。

近年来,党中央出台了一系列强农惠农富农政策。从彻底免除农业税到实行对种粮农民生产直接补贴,从免除农村义务教育阶段学杂费到建立农村最低生活保障制度,从建立新型农村合作医疗制度到实施新型农村社会养老保险制度,从大幅度提高农村扶贫标准到分类指导城镇户籍制度改革政策的出台等,“三农”问题得到很大改善。但由于我们对“三农”的历史欠账太多、基础薄弱,城乡二元结构还没有得到根本改变,农业仍是“四化同步”的短腿,农村还是全面建成小康社会的短板。当前,我们正站在新的起点上,必须加快推进城乡发展一体化,坚持工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”方针,以此彻底解决好“三农”问题。

扩大内需和促进经济转型的重要抓手

进入新世纪以来,我国经济增长的内部消费需求拉动因素相对偏弱,增长主要靠城市工商业投资和出口拉动。而且投资越多,所积累和形成的产能越大,对出口的依赖也越大。自2008年国际金融危机发生以来,世界经济增长放缓,国际贸易持续低迷,各种形式的保护主义抬头,外需明显下降,我国产能过剩问题日益突出,对我国经济发展提出了前所未有的挑战。种种迹象表明,我国经济发展已到了一个拐点。而推进城乡发展一体化,把农村长期被抑制的消费需求和投资需求激发出来,正是推动我国经济未来可持续发展的重要动力。

首先,推进城乡发展一体化可以带动农村消费需求。由于城乡收入差距拉大,农民相对收入不高。目前,我国农村居民消费支出仍然以生存型的实物性消费为主,而文教娱乐、医疗保健等服务性消费支出比重仍偏低。随着城乡发展一体化持续推进,我国农民收入水平将不断提高,消费结构随之不断升级,消费需求也将越来越大。与此同时,随着新型农村社会保障制度的实施,城乡居民在享有公共服务方面将逐渐均等化,这将在一定程度上降低农民对于未来收入、支出等方面的不确定性,也将会大力助推农民生活消费支出水平的提升。

其次,推进城乡发展一体化可以促进农村投资需求。我国农村基础设施建设还比较落后,农业现代化装备水平还比较低下。推进城乡发展一体化,就必须在水、电、路、网等方面加大投入,在新农村建设方面加大投入,在发展现代农业方面加大投入。这些投入所产生的投资需求将成为拉动我国内需增长的重要动力。农村和农业方面的巨额投入,也将带动大量的水泥、玻璃、钢材以及其他工业产品的消费,通过创造有效需求,疏导部分相对过剩的产能。这将与“一带一路”开放战略一起,形成内外“双管齐下”,化解我国过剩产能,为经济后续可持续发展腾出巨大的战略空间。

推进城乡发展一体化,将促进城乡互动、区域联动、优势互补。东部地区的发展将重点推动产业升级,大力发展科技创新型产业;中西部依次梯度承接一些劳动密集型、并符合环保要求的产业;县域经济将重点发展现代农业及其加工业。由此将带动中国经济总体结构提升,最终实现城乡与区域经济协调良性发展的局面。

落实“四个全面”战略布局的必然要求

没有农民的小康就没有全国人民的全面小康。习近平同志多次讲,小康不小康,关键看老乡。我们离实现2020年建成全面小康社会的宏伟目标只有五年时间,而我国农村还有7000多万贫困人口集中在14个连片特困地区,自然条件恶劣、道路交通不便、基础设施落后,是全面建成小康社会的“拦路虎”与“硬骨头”。全面建成小康社会,最艰巨最繁重的任务在农村,特别是农村贫困地区。因此,习近平同志强调,要抓紧工作、加大投入。通过全面建成农村小康,带动全面建成小康目标的实现。

消除城乡二元结构壁垒,健全城乡发展一体化体制机制,这是全面深化改革的重要组成部分。对此,党的十八届三中全会进行了全面部署。

没有农村的繁荣稳定就没有全国的繁荣稳定。推进城乡一体化发展进程中,在“三农”领域实现治理体系和治理能力现代化是题中应有之义。这其中,在尊重体现法律规范和道德理念、体现民族特色和地域特点的传统乡规民约的同时,还要重点加强农村法治建设,善于运用法治思维和法治方式做好“三农”工作。

农村基层党组织在“三农”各项工作中居于领导核心地位。我们常讲,“村看村,户看户,农民看支部”,就是这个道理。同时,党的农村政策千条万条,最终都得靠基层党员干部来落实。在相当一段时间,很多农村地区基层党组织涣散,家族势力甚至黑恶势力趁虚而入,削弱了党对农村工作的领导,加重了“三农”领域各种矛盾和问题。在推进城乡发展一体化进程中,必须把农村基层党组织建设成为带领农民致富、密切联系群众的坚强战斗堡垒,把党员干部队伍建设成为推动农村发展、维护社会稳定的基本力量。而这又将有力地推动全面从严治党战略在农村的有效落实。

全面把握推进城乡发展一体化的目标原则

城乡发展一体化是涉及国家发展、人民幸福的大战略,必须坚持正确的方向。习近平同志强调,推进城乡发展一体化着力点是通过建立城乡融合的体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化,以及城乡产业发展融合化。

坚持从我国基本国情出发

习近平同志指出,推进城乡发展一体化要坚持从国情出发,从我国城乡发展不平衡、不协调和二元结构的现实出发,从我国的自然禀赋、历史文化传统、制度体制出发,既要遵循普遍规律、又不能墨守成规,既要借鉴国际先进经验、又不能照抄照搬。

从国情出发必须尊重传统。农村是我国传统文明的发源地,乡村文明是中华民族文明史的主体,村庄是这种文明的载体,耕读文明是我们的软实力。从中国国情推进城乡发展一体化,应该尊重乡村文明,保护乡村文明。在推进城乡发展一体化特别是在城镇化过程中,完全可以保留村庄的原始风貌,慎砍树、不填湖、少拆房,尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件,确保乡土文化的根不断,不使农村成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。

从国情出发必须尊重基本制度。在推动城乡发展一体化过程中,一定要守住“三个基本”底线不动摇:即坚持农村基本经济制度——集体经济作为农村经济的主体地位和农村土地集体所有制不动摇;坚持农村基本经营制度——以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制不动摇;坚持农村工作的基本准则——保障农民的物质利益、尊重农民的民主权利不动摇。一定要牢记习近平同志的告诫:绝不能把农村土地集体所有制搞垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食产量改下去了,不能把农民利益损害了。

从国情出发,并不是不遵循城乡发展一体化的普遍规律,不是不借鉴其他国家的经验教训。其他国家在推进城乡发展一体化过程中,有成功的经验,形成了工业化、城市化和农业现代化的良性循环;也有失败的教训,出现了严重贫富分化、大量失业、交通拥挤、供水困难、治安恶化等“城市病”。我国推进城乡发展一体化,要借鉴国外正反两方面的经验和教训,少走弯路。特别要看到,我国是有着13多亿人口大国。目前,实现城乡发展一体化的国家,大多数是发达国家,人口大多不超过1亿,最多的美国也只有3亿人口,这些国家人口加在一起也只有十亿多。因此,我们推进城乡发展一体化是人类社会发展史上的伟大壮举、没有先例可循,只有充分考虑我国历史和现实,在探索中前进。

坚持农民主体地位

唯物史观告诉我们,人民群众是社会历史发展的主体,是推动经济社会发展的基本力量。在推动城乡发展一体化进程中坚持人民主体地位,就是要尊重农民首创精神,回应农民关切,实现农民利益。正如习近平同志所指出的,农村要发展,根本要依靠亿万农民。要充分发挥亿万农民主体作用和首创精神,不断解放和发展农村社会生产力,激发农村发展活力。

尊重农民的首创精神。回首改革开放30多年波澜壮阔的历程,正是包括农民在内的广大人民群众的创造与参与,推动着改革认识和实践的不断突破和创新。农村改革从安徽小岗村的“大包干”到浙江温州乡镇企业的崛起,从广西宜山农民首创的“村民自治”到吉林梨树农民最先“海选”村委会,无不体现农民的主体地位和首创精神。但一段时期以来,农民在中国改革中的话语权一度被削弱,这既伤害了农民的创造力,也是造成“三农”问题累积的重要原因。在推进城乡发展一体化进程中,要让农民与其他阶层一样平等参与改革进程,要善用农民的参与热情、畅通农民的参与渠道、完善农民的参与机制,及时总结农民创造的新鲜经验,充分调动农民的积极性、主动性、创造性,把亿万农民的智慧和力量凝聚到推动城乡一体化发展的大事业上来。

坚持农民利益至上。推进城乡发展一体化的出发点和落脚点是让老百姓得到更多实惠,生活得更好。习近平同志强调:“实现城乡一体化,建设美丽乡村,是要给乡亲们造福。”他还专门指出,城镇化和城乡一体化,绝不是要把农村都变成城市,把农村居民点都变成高楼大厦,把农民“逼上楼”、“赶上楼”。他批评过这样的现象:有些地方政府出于政绩考虑,大拆大建,做面子工程,搞城市建设就像“摊大饼”似地不断向郊区扩展,带来许多“城市病”,使人民生活成本越来越高;有些地方政府错误理解城镇化和城乡一体化,打着城镇化和新农村的旗号,在农村违法违规大举“合村并点盖楼计划”,征了农民的地,拆了农民的房,再让农民筹钱买楼,把农民集中起来。这种“以城吞乡、逼民上楼”的事,不仅增加了农民的负担,严重损害了农民的利益,而且还给农民带来许多不便,种地要走很远的路,储粮要费力弄到楼上。必须尊重农民的意愿,从一件件涉及老百姓切身利益的事情抓起,办好每件具体实事,真正做到利民、惠民、安民。

坚持以改革为动力

习近平同志强调:要继续按照城乡一体化发展要求,不断深化改革,努力破除城乡二元结构的体制障碍。当前,体制机制改革已经步入了深水区和攻坚期,涉及面更广,情况更加复杂,必须把改革创新精神贯穿其中。

健全城乡发展一体化体制机制,是一项关系全局、关系长远的重大任务。对此,习近平同志指出,各地区各部门要充分认识这项任务的重要性和紧迫性,加强顶层设计,加强系统谋划,通盘考虑城乡发展规划编制,一体设计,多规合一,切实解决规划上城乡脱节、重城市轻农村的问题,切实做到“全局一盘棋”,实现工业和农业、城市和乡村协调发展,实现整个经济社会的持续健康发展。

深化农村综合改革必然涉及到一些深层次问题。习近平同志强调,对认识还不够深入、但又必须推进的改革,要大胆探索、试点先行。有些改革涉及深层次制度因素和复杂利益关系,一时难以在面上推开,要发挥改革试点的侦察兵和先遣队作用,找出规律,凝聚共识,积累经验,创造条件。特别是农村土地制度改革牵一发动全身,必须坚持试点先行,不要大哄大嗡。

积极贯彻推进城乡发展一体化的改革举措

推进城乡发展一体化是一项艰巨繁重的历史任务,必须顺应我国发展的新特征新要求,加强发挥制度优势,加强体制机制建设,把工业反哺农业、城市支持农村作为一项长期坚持的方针,坚持和完善实践证明行之有效的强农、惠农、富农政策,动员社会各方面力量加大对“三农”的支持力度,努力形成城乡发展一体化新格局。

完善城镇化健康发展体制机制

习近平同志指出,推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径,是推动区域协调发展的有力支撑,更是推动城乡发展一体化的战略性举措。

要以人的城镇化为核心。习近平同志强调,推进城镇化,要以人为本,把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。改革开放以来,我国城镇化进程明显加快,取得了显著进展。但也要看到,大量进城农民工和其他常住人口还没有完全融入城市,没有享受同城市居民完全平等的公共服务和市民权利。他们顶着城市的“半边天”,为城市的建设发展作出了重要贡献。但他们处于“半市民化”状态、“两栖”状态。新型城镇化要加快推进户籍制度改革,进一步放宽城镇落户的准入条件,逐步扩大“农民市民化”的范围和规模,逐步解决长期进城农民工及其家属落户问题,让他们能够进得来、住得下、融得进、能就业、可创业,享有与城市居民平等的权利。

要优化城镇化布局。习近平同志强调,要根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局,促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。人多地少是我国基本国情。推进新型城镇化,要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路,严控增量,盘活存量,优化结构,提升效率,提高城镇建设用地集约化程度;城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张,而是要实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等方面由“乡”到“城”的转变。这就要发挥规划的龙头引领作用,优化和提升城镇功能,增强辐射和带动作用。

要综合施策。着眼国家发展大局,把优化发展城市群和提升中小城市小城镇结合起来,把加强城市基础设施和增加公共服务结合起来,把提升城市产业结构和引导产业转移结合起来,把完善城市管理和治理“城市病”结合起来。习近平同志还特别强调,必须处理好工业化、城镇化和农业现代化的关系。要实现“三化”同步,千万不能让工业化、城镇化压倒了农业现代化、打败了农业现代化。

继续推进社会主义新农村建设

推进城乡发展一体化,不是要消灭乡村,而是要促进乡村发展,建设社会主义新农村,逐步缩小城乡差距,实现城乡共同繁荣。习近平同志指出,要继续推进新农村建设,使之与新型城镇化协调发展、互惠一体,形成双轮驱动。

加快构建新型农业经营体系。改革开放后我国确立了以家庭承包经营为基础、统分结合双层经营的农村基本经营制度,极大调动了农民积极性,农业生产成就举世瞩目。必须坚持家庭经营在农业中的基础性地位,依法维护农民土地承包经营权。同时,针对农业劳动力大规模转移、市场经济的观念和机制在农业农村中不断变化、现代农业技术和装备更普遍应用等新情况,在尊重农民意愿、不改变土地性质和用途前提下,鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,鼓励发展合作经营,允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营等。

建设美丽乡村。城乡一体化不是城乡一样化、同质化,而是要实现城乡之间、工农之间的差异化协调发展。作为一个农业人口大国,我国即使将来城镇化达到70%以上,仍然还有四五亿人在农村。必须遵循乡村自身发展规律,发挥规划先导作用,延续我国文化传统,重视乡土文化、尤其是古村落对传统文化保护和传承的价值和作用,充分体现农村特点,因地制宜,积极发展村民自治,加强农村社会治理,保护农村生态环境,实现生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的美丽乡村。

推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置

习近平同志指出,健全城乡发展一体化体制机制,很重要的一条就是,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,这是消除城乡二元结构、促进城乡发展一体化既直接又有效的手段。为此,要把改革的重点放在实现“三个一体化”,即城乡要素市场一体化、基本公共服务一体化、社会保障一体化。

推动城乡要素市场一体化。在我国现行的体制机制下,农民在劳动、土地、资金等生产要素交换上没有获得与城市居民平等的权益,影响了农民收入的增加。有效维护农民生产要素权益,就必须保障农民工同工同酬,保障农民公平分享土地增值收益,保障金融机构的农村存款主要用于农业、农村。农业是受市场和自然双重因素影响的产业,经济效益相对低而社会效益重大。因此,要健全农业支持保护体系,改革农业补贴制度,完善粮食主产区利益补偿机制。农村建设资金缺口太多,仅仅靠国家财政投入远远不够。各行各业都要积极支持农村建设,企业和社会组织要采取投资筹资、捐款捐助、人才和技术支持等方式在农村兴办各类事业,积极支持农村发展。

推动城乡基本公共服务一体化。必须长期坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村的方针,使公共财政支出进一步向农村倾斜,统筹城乡交通、通信、水电等基础设施建设,推进城乡基础设施互联互通、共建共享。要建立基本公共服务综合评估制度,督促各地落实基本公共服务项目国家标准。建立并完善城乡基层公共服务平台,统筹推进农村基层公共服务资源有效整合。持续推进社区服务体系建设,不断改善教育、卫生、文化、民政等公共服务领域基础设施条件,重点向薄弱地区、薄弱领域倾斜,促进公共服务资源在城乡之间的均衡配置。

推动城乡社会保障一体化。在坚持“既要尽力而为、又要量力而行”的大原则下,认真贯彻落实已出台的城乡养老保险衔接整合政策,加强养老保障制度的顶层设计,把更多已进城居住和就业的农业转移人口纳入城镇养老保障体系。加快整合城乡居民基本医疗保险制度,推动城乡基本医疗保险制度统筹发展。还要特别加强农村留守儿童、妇女、老人的关爱服务体系建设。通过建立起城乡一体化社会保障体系,让亿万农民更好地共享改革发展成果。

 

 


*卢周来,国防大学经济研究中心主任,教授,博士生导师。

 

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