经济导刊
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引领开发性金融发展的国际潮流

我国开发性金融已经进入新的发展阶段。开发性金融机构在长期资金的筹集和使用中占据关键位置,是金融体系不可或缺的一部分,特别是对发展中国家推进工业化和城市化进程,促进区域一体化,实现可持续发展目标有战略性意义。在国际金融合作的舞台上,我国积极推动建立国际金融合作机制,发起成立多边开发性金融机构,对完善现有国际金融治理机制产生了深远影响,形成焦点效应。

十八届三中全会以来,党中央、国务院对开发性金融服务于经济社会发展提出了新的期望,并作出一系列重要安排,标志着我国开发性金融进入新的发展阶段。国际上一般认为,开发性金融的发展方向是善用政府支持的杠杆作用,使融集到的大额资金发挥最大功效,满足可持续发展目标。

近期,中国开发性金融促进会组织编写了《全球开发性金融发展报告2015[1](以下简称《报告》),筛选了全球33家主要开发性金融机构(DFIs)和社会组织,包括多边开发银行、高收入国家的开发银行、中低收入国家的开发银行、中国因素的开发性金融机构以及国际性的开发性金融协会,对它们近些年的发展情况进行跟踪分析,阐明了我国开发性金融发展的世界意义,对如何引领开发性金融发展的国际潮流提出了建议。

全球开发性金融的新一轮蓬勃发展

上世纪90年代,由于日本长期信用银行的倒闭,国际开发性金融经历了发展低迷期,但是《报告》显示,全球开发性金融正在迎来新一轮的蓬勃发展。21世纪初以来,一大批新的开发性金融机构成立,例如欧洲复兴开发银行、欧亚开发银行、哈萨克斯坦开发银行、委内瑞拉经济与社会发展银行、蒙古开发银行等,以及我国参与发起的亚投行、金砖国家开发银行等。大部分开发性金融机构的总资产、总权益和总贷款在2006-2014年间实现了显著增长,一些开发性金融机构成长为超大型金融机构,并在世界金融市场扮演重要角色。在获得不良贷款率数据的11家开发性金融机构中,有7家不良贷款率低于本国金融行业平均值。而这期间经历了全球经济危机,商业性金融普遍陷入萎缩,这说明主要开发性金融的发展并没有受到危机的严重影响,相反呈现明显的反周期特性。2012年世界银行的调查也有类似结论,认为这一类机构在商业银行遭遇暂时性困难、私营部门融资受限时,通常会加大贷款力度。

为什么全球开发性金融会迎来新一轮的蓬勃发展?直接原因是越来越多的国家重视开发性金融的作用,但更深层的结构性因素是,全球发展的主要趋势对长期转型性投资的巨大需求和有限供给之间的矛盾。

首先,区域一体化进程的加速需要开发性的引导资金,以启动项目并促进变革进程。经济全球化是21世纪的重要主题,与之相应,区域一体化不断加深,推动经济要素的自由有序流动,各种资源的合理高效配置,以及各国各地区市场的深度融合。中国政府倡导的“一带一路”致力于“亚欧非大陆及附近海洋的互联互通,建立和加强沿线各国互联互通伙伴关系,构建全方位、多层次、复合型的互联互通网络”,推进欧亚大陆的一体化进程。非洲也在加快区域一体化进程,非洲开发银行制定了《区域一体化战略书》,跨境基础设施已经在建设之中。所有这些努力,共同开辟了合作的新领域——基础设施互联互通、国际产能合作、跨境经济合作区、能源资源联合开发、经贸合作以及国际金融合作,无论哪一个方面,都需要长期、大规模投资来启动战略性的项目,以加快区域一体化进程。

其次,加速推进的工业化和城市化需要大量长期资金。工业化进程的加速意味着必须增加长期投资,以提高劳动生产率,升级产业结构。新型城市化浪潮对可持续性、耐风险考验的城市基础设施和社会服务的需求也日益高涨。世界银行预测,2030年各新兴经济体的城市人口数量将比2000年翻一番,新增20亿人。大量人口向城市迁徙,意味着对水、能源、交通等需求也相应增长,全球范围内陆路交通、电信、电力、供水和公共卫生等部门所需的基础设施投入将高达53万亿美元。亚洲开发银行估算,2010年至2020年间,亚洲国家整体基础设施,如能源、交通、电信、供水和公共卫生等,共需投入约8万亿美元。

第三,大规模的可持续发展需要积极培育市场以实现有效融资。随着低收入国家数量从2000年的63个快速减至今天的34个,未来全球迫在眉睫的挑战是如何帮助转型中的低收入国家完成市场培育,逐步过渡到可以主要依靠市场机制获得可靠的融资,实现跨越式的经济转型。从社会发展角度看,诸如教育、卫生、减贫、保障性住房等公共品往往供给不足,城市化对公共服务的需求比以往任何时候都大,但市场机制不完善导致了社会资本参与公共品供给动力不足。最后,实现绿色增长需要在农业可持续增长、产业升级、可再生能源创新等领域做出广泛努力,只有当技术突破使成本显著降低、大规模生产成为可能时,市场才会形成,私人投资才会形成规模。国家应当加大对可持续发展的融资支持,在培育前沿市场方面主动作为。

与巨大的融资需求形成鲜明对比的是,官方发展援助和社会资本无法给经济提供足够的长期发展融资。2013年全球官方发展援助的总支付额约为1500亿美元,而且结构零散,不足以应对大规模开发性融资需要,不足以承载转型所期的长远愿景。同时,各资本市场上短视主义盛行,私人投资者和商业性金融在实际投资过程中,往往高估风险,持观望态度,加剧了中长期投资的供需矛盾。

长期投融资短缺的症结并不在于资本总额不足,而在于缺乏有效的融资中介,能够引导资本投向复杂、期限长、风险更高的项目。世界银行的研究显示,长期投融资渠道的开发很不充分,现有的金融工具、金融机构和政策必须经历改革,才能适应长期投资的需求规模,满足经济增长的需要。对此,经合组织和二十国集团提出的解决方案,是着力释放养老基金、保险公司以及主权财富基金等机构投资者的潜力,鼓励这些机构开展具有开发性的长期投资。更多国家认识到,开发性金融机构在长期资金的筹集和使用中占据关键位置,是金融体系不可或缺的一部分,特别是对发展中国家推进工业化和城市化进程,促进区域一体化,实现可持续发展目标有战略性意义。

中国开发性金融探索的国际价值

中国开发性金融的探索和实践与国家开发银行的改革发展紧密相连。国家开发银行以服务国家战略为宗旨,以中长期投融资为手段,依托国家信用,通过市场化运作,缓解经济社会发展的瓶颈制约,维护国家金融稳定,增强经济竞争力。经过20年发展,我国开发性金融取得举世瞩目的成绩,在国际金融合作中占有重要位置,国际影响力、引导力和示范效应越来越大。

一项显著成就是,20余年间,国家开发银行从最初的政策性金融学习者,不断发展壮大,成为国际开发性金融机构的领军者。开行成立于1994年,是我国社会主义市场经济体制改革、金融体制改革和投融资体制改革的产物。1998年,陈元同志领导开行把国际先进金融原理与中国国情相结合,以市场化方式服务国家战略,探索中国特色的开发性金融之路,迅速获得成功。在当前经济发展新常态下,以胡怀邦为董事长的开行领导班子,不断深化开发性金融实践,服务国家战略,支持实体经济发展,稳步推进开行深化改革。20153月,国务院批复《国家开发银行深化改革方案》,明确了开行的开发性金融机构定位。

《报告》显示,到2014年末,开行总资产达到1.66万亿美元,是全球第二大开发性金融机构——德国复兴信贷银行的2.7倍,超过世界银行、亚洲开发银行、美洲开发银行、非洲开发银行等同类机构的总和,同时不良贷款率连续39个季度保持在1%以内,资产、利润、项目、风险管理、业务种类等指标均达到国际领先水平,是名副其实的全球最大、业绩最佳的开发性金融机构。回望世界,自1816年全球最早的开发性金融机构——法国储蓄托管机构(CDC)成立起,在国际开发性金融近200年的发展历史中,中国的国家开发银行用不到20年时间就实现了对国外同行的超越,充分显示出中国开发性金融强大的生命力和创造力。

正是在社会主义市场经济的成功实践中,我国对开发性金融的认识避免了上世纪90年代国际上对政策性金融和商业性金融简单化的二元认识,形成了更符合发展中国家实际的开发性金融理论,推动了国际社会对开发性金融的再认识。开发性金融是一种介于政府与市场之间、政策性金融与商业性金融之间的金融形态。《报告》指出,开发性金融机构与传统的政策性银行相比,更主动利用市场机制实现公共政策(或国际发展)的既定目标,而不是依据行政命令进行资源配置;更强调资产质量、风险管理和财务可持续性,而不是以政府转移支付或补贴作为最主要的资金来源;因此,开发性金融机构的经营更有效率,产出更具规模、更具有可持续性,影响力更大。开发性金融与商业性金融相比,不以利润和股东权益最大化为目标,而是为了实现政府所确定的公共政策和战略性目标,仅追求收支平衡或略有赢余,以实现可持续经营;不受商业银行短期融资期限错配的制约,可以依托主权信用在资本市场上发行债券,因而可以为基础设施建设、核心产业部门、公共项目以及国际开发合作提供长期、大额融资支持。同时,在那些市场机制不健全的领域(如公共服务)建立市场信用体系和制度,为商业金融和社会资本的参与奠定基础。

在具体实践中,国家开发银行把政府的组织协调优势与金融的投融资优势相结合,把服务国家战略与市场化运作相结合,在支持项目运作中形成许多卓有成效的发展理念和金融原理,成为国家软实力的重要部分。例如,针对发展中国家广泛存在的市场空白、缺损情况,开发性金融积极推动市场建设,通过市场主体建设、现金流建设、信用建设、治理机构建设等“四项建设”,搭建市场化运行的政府融资平台,推动银政合作,形成了城建融资芜湖模式、中小企业融资“四台一会”等模式,2011年被美国哈佛大学商学院收入案例库。“规划先行”理念和规划合作也是中国开发性金融在国际上的鲜亮名片,通过融资规划,建立与各地发展规划的对接,动员社会资金覆盖全部地区、领域、行业所有项目的融资需求。截止目前,国家开发银行累计与54个国家签订规划合作协议,完成27份不同国家的规划报告,打破了欧美国家长期以来对国际规划咨询的垄断,为发展中国家提供了新的规划合作选择。这些理念作为我国社会主义市场经济实践的重要探索,与世界银行、IMF等机构极力推介已被证明破绽百出的“华盛顿共识”形成鲜明反差,代表了国际发展理论的先进力量,更符合广大发展中国家国情,受到越来越多政府和金融机构的欢迎,每年都有大量外国政府、银行、企业骨干来中国培训。

在国际金融合作的舞台上,我国积极行动,发起成立多边开发性金融机构,对完善现有国际金融治理机制产生了深远影响,形成焦点效应。自2005年始,国家开发银行先后推动成立上合组织银联体、金砖国家银行合作机制和中国-东盟银联体等多边金融合作机制,为我国参与全球金融合作发挥了先试先行作用。2013年以来,中国开发性金融以更加自信的姿态、更加包容的合作精神、更加丰富的理论和实践经验活跃在世界金融舞台。我国发起成立旨在向亚洲地区发展基础设施、推进互联互通方面提供融资支持的亚洲基础设施投资银行,57个国家成为亚投行意向创始成员国;20147月,金砖五国领导人签订协议成立金砖国家开发银行;同时中国出资400亿美元的丝路基金成立,与世界银行集团合作推动“一带一路”建设,首个项目——巴基斯坦卡洛特水电项目已经启动。中国开发性金融的一系列举措,引发了发达国家的被动反应,迟滞的国际货币基金组织、世界银行治理改革相对黯然失色,为建设更为合理的国际金融秩序带来有利因素。可以预见,这些机构必将引领更多国际开发性金融机构和国际投资参与亚洲和其他新兴经济体的基础设施建设和可持续发展项目。

在国际合作中引领开发性金融发展

展望未来发展,我国主要开发性金融机构一方面将继续承担为经济社会发展筹集中长期资金的重任;另一方面在全球转型进程中还将发挥长期规划、市场培育、以及聚合各方力量促成政府与社会资本合作的战略性作用。

以战略视野制定长期规划,对发展中国家来说尤为重要,只有这样才能释放巨大潜能,发挥后发优势,追赶发达经济体。开发性金融机构具备制定长期综合性规划的专长,可以成为规划方面的“融智银行”,能够协助各国政府、尤其是赶超型的发展中国家政府制定长期综合性规划,助推发展。开发性金融机构在制定长期规划中,根据对该经济体的具体情况和优劣势的分析助其推动产业发展和经济多元化进程。非洲开发银行已经走在路上,它认识到政府主导的国家发展战略是必不可少的,为每个借款国都制定了五年期国家发展战略。《报告》显示,非洲开发银行与埃塞俄比亚政府合作,共同制定了2011-2015年国家发展战略,该战略与该国的经济增长与转型规划相一致;具体提出了非洲开发银行将如何支持该战略的实施。中国开发性金融也将继续在规划合作方面走在国际前列,国家开发银行开展委内瑞拉国际规划、瑞典国际规划等案例,展现出规划工作在开发性金融原理中的重要性,以及包括区域规划、产业规划、社会规划、市场规划、融资规划等内容的工作体系。在我国实施“一带一路”战略,倡导各国发展战略对接的形势下,开发性金融的国际规划合作将是我国经济外交的新名片。

开发性金融还将在市场培育方面发挥关键作用,担当市场建设先行者。发展中国家的一个紧约束是市场机制不成熟、不健全,甚至根本不存在,严重阻碍可持续发展进程。市场培育的核心是信用建设,对发展中国家而言,政府信用是十分宝贵的信用资本。开发性金融依托主权信用,利用市场机制开展活动,可以主动建立市场、培育社会信用,启动和扩张投资,承担中长期风险,克服市场低迷状态,为投资者建立信心,以较小规模的投资引导更大规模的社会资本。开发性金融的先行先试还可以推动改善借款方的信用状况和公司治理结构,为市场培育长期现金流,实现市场培育。《报告》显示,亚洲开发银行支持印度和泰国的太阳能发电项目、印度尼西亚的地热工程等“被视为技术上或结构上有风险”的领域,引领市场发展;欧洲复兴开发银行支持约旦制药企业获取知识产权,为克罗地亚、乌克兰制药企业提供长期运营资金,培育中东和东欧的制药产业市场;世界银行、德国北莱茵威斯特法伦州银行通过发行绿色债券,支持风力发电、污水处理、节能改造等绿色项目。在这方面,中国开发性金融以30多年改革开放的经验,对市场培育建设的艰辛和重要价值有着更为切身的感受,这一经验对广大发展中国更有借鉴意义。

此外,开发性金融沟通政府和社会部门的桥梁作用将越来越重要。开发性金融机构以实现公共使命和战略目标为宗旨,又遵循风险管理、项目管理和财务表现等市场化原则,因此具有准公共部门性质,。这种双重角色使开发性金融机构能够获得公共和私营部门双方信任,在政府、商业金融机构、社会资本、融资人之间搭建合作平台,乃至担当融资综合协调人,促成有效合作。例如,世界银行创立的全球基础设施基金,是一个开放的全球性平台,主要为复杂的公私合营的基础设施(infrastructure PPPs)项目提供筹备和结构设计方面的便利,吸引私人资本和机构投资者。伊斯兰开发银行与盖茨基金会合作,设计出“三方共赢”的创新融资机制,由国际融资机构(IFI)通过普通资金来源筹集大笔资金,并借由慈善捐赠的资助,将之转换成软贷款,资助发展中国家的公益项目。中国开发性金融始终强调发挥政府与市场之间的桥梁纽带作用,实行“政府选择项目入口-开发性金融孵化-实现市场出口”的融资机制,在“融资、融智”的同时,帮助各级政府“融商”,汇聚政府、银行、企业各方力量,打造产业生态圈,形成支持我国城镇化、工业化的合力。

着眼未来,在全球发展对开发性金融需求增加和开发性金融供给不足的矛盾下,各开发性金融机构之间不是相互替代和竞争的关系,也不存在开发性金融的最佳实践,各机构之间需要加强相互信任与协作,构建互为补充、相互学习、相互协作的伙伴关系,携手发挥战略作用,支持全球发展融资。中国开发性金融在继往开来的创新发展中,当以充分的自信引领时代潮流。

为此,在亚信非政府论坛“开发性金融与亚洲发展”会议上,中国开发性金融促进会作为我国唯一的开发性金融社会组织,与俄罗斯开发与对外经济银行、乌兹别克斯坦对外经济活动银行、亚太开发联盟机构共同发出《开发性金融机构相互信任与协作发展倡议》。《倡议》提出,全球各开发性金融机构应加强理念沟通与经验共享,共同推进开发性金融的理论建设和制度建设;加强中长期投融资合作,加强政策、信息和规则的沟通协商,共同构建利益共享、风险分担的合作机制;加强规划合作,增强政府制定发展规划的科学性和可操作性,积极促进各国的发展战略对接和规划衔接;加强基础设施建设合作,为亚洲的互联互通筹集长期、稳定的资金支持,消除亚洲发展的瓶颈制约;加强产业融资合作,支持符合各国资源禀赋和比较优势的产业;加强信用建设合作,加强对国际合作风险的识别、预警和防范,推动信用评级的国际合作;加强人员交流与合作,在开发性金融的智库建设和人力资源的培养上深化合作,为构建各类开发性金融机构之间合作共赢的伙伴关系打好基础。这些“嘹亮”的倡议正如声声号角,引领开发性金融发展的国际潮流。(编辑: 宋斌斌)


* 邢军,中国开发性金融促进会秘书长。王春来,中国开发性金融促进会秘书处。

[1] 《全球开发性金融发展报告2015》即将由中信出版社出版。

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