经济导刊
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增强活力、提高效率是国有企业改革的中心任务

楚序平 来源:《经济导刊》2015年10月 2015.10.20 20:48:00
历时近两年时间起草的《深化国有企业改革的指导意见》,是国有企业改革发展的一件大事,习近平总书记高度重视文件的起草,亲自主持中央全面深化改革领导小组第13次会议讨论通过了文件。 《指导意见》贯穿全文的一条红线,就是坚持社会主义市场经济改革方向,坚持把“增强企业活力、提高经济效率”这十二个字作为国有企业改革的中心。

历时近两年时间起草的《深化国有企业改革的指导意见》,是国有企业改革发展的一件大事,习近平总书记高度重视文件的起草,亲自主持中央全面深化改革领导小组第13次会议讨论通过了文件。

国有企业是推进现代化、保障人民共同利益的重要力量,要坚持国有企业在国家发展中的重要地位不动摇,坚持把国有企业搞好、把国有企业做大做强做优不动摇。国有企业改革必须以增强企业活力、提高经济效率为中心。深化国有企业改革,要沿着符合国情的道路去改,要遵循市场经济规律,也要避免市场的盲目性,推动国有企业不断提高效益和效率,提高竞争力和抗风险能力,完善企业治理结构,在激烈的市场竞争中游刃有余。要深化国有企业改革,完善企业治理模式和经营机制,真正确立企业市场主体地位,增强企业内在活力、市场竞争力、发展引领力。推进国有企业改革,要有利于国有资本保值增值,有利于提高国有经济竞争力,有利于放大国有资本功能。

习近平总书记就国企改革提出的一系列重要论述,为国企改革指明了方向,也为这份文件奠定了主题和基调。文件从起草到颁布,前后进行了上百次修改,征求了各个部门、各个省市、大中企业、专家学者的意见,凝聚了全党各方面的智慧,体现了利益相关方利益的最大公约数,也将为各个方面带来极大政策性利好,促进实现帕累托改善。

我国30多年的改革开放,在实践中选择了社会主义市场经济方向,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,是我国改革开放取得成功的一个重要经验。国有企业作为市场经济的微观基础,也必须坚持社会主义市场经济的基本取向。国有企业能否实现与市场经济的有机融合,不仅决定着国有企业改革的成败,也决定着中国特色社会主义建设事业的成败。党的十八届三中全会指出,国有企业总体上已经与市场经济相融合,这可以说是一个伟大的成就和创举。

《指导意见》贯穿全文的一条红线,就是坚持社会主义市场经济改革方向,坚持把“增强企业活力、提高经济效率”这十二个字作为国有企业改革的中心,全文8个部分、30条、10139个字,都是围绕这十二个字在做文章,主要体现在以下四个方面:

积极推进国有资产管理体制改革

在市场经济条件下,增强企业活力、提高经济效率的前提,是使国有企业成为独立的市场竞争主体。为此必须继续大力推进政企分开、政资分开、所有权和经营权分开。

增强企业活力、提高经济效率,必须做到以管资本为主加强国资监管。《指导意见》提出,完善国有资产管理体制,以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变,核心是落实所有权与经营权分开,促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。这就要求科学界定国有资产出资人监管的边界,建立监管权力清单和责任清单,该管的要科学管理,决不缺位,重点管好国有资本的布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全;不该管的要依法放权、决不越位,做到三个“归位于”,将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业,将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业,将配合承担的社会公共管理职能归位于相关政府部门和单位。

增强企业活力、提高经济效率,必须改组并组建国有资本投资、运营公司。两类公司既为国有资本市场化运作提供了平台,也是实现政企分开、政资分开的一道防火墙。通过组建国有资本投资、运营公司,着眼于提升国有资本运营效率和追求资本回报为目标,主要通过持有和运营需要结构调整的国有股权,建立市场的资本投资、持有和流转机制,开展股权运作、价值管理、有序退出等,促进国有资本合理流动,提高资本运营效率和增值能力,实现保值增值。国有资产监管机构通过国有资本投资、运营公司落实国家战略目标、获取资本回报,不干预国有资本投资、运营公司投资运营行为。国有资本投资、运营公司在授权范围内,依照《公司法》等相关法律法规,自主开展国有资本运作,成为真正的独立市场主体。

增强企业活力、提高经济效率,必须推动国有资本合理流动。要推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性战略性产业集中,向具有核心竞争力的优势企业集中。要通过创新发展一批做好增量,通过重组整合一批盘活存量,通过清理退出一批主动减量。优化国有资本布局结构,增强国有经济整体功能和效率。要为清理退出、重组整合、结构调整创造条件,建立健全优胜劣汰市场退出机制,切实保障退出企业依法关闭或破产,加快处置低效无形资产,淘汰落后产能。支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场,以市场公允价格处置企业资产,实现国有资本形态转化,把变现的国有资本用于更需要的领域和行业。

增强企业活力、提高经济效率,必须推进经营性国有资产机制统一监管。截至目前,中央部委仍有8200多家企业没有实行政企分开,全国28%的经营性国有资产游离于统一的监管体系之外,监管规则和制度不统一,管理上比较分散,不利于国有资产的保值增值,不利于国有资本布局优化,不利于推动结构调整。为了提高国有经济的整体配置效率,有关党政机关、事业单位要积极稳妥推动将所属企业纳入集中统一监管体系,能脱钩的要脱钩,要依法稳妥做好资产、人员等交接和安置工作,实行政企分开,暂时不能脱钩的,也要纳入统一的监管体系。各地方政府也要积极推进本地网经营性国有资产统一监管工作。要加强国有资产基础管理,按照统一制度规范、统一工作体系的原则,抓紧制定企业国有资产基础管理条例。

进一步建立和完善现代企业制度

增强企业活力、提高经济效率,必须推进公司制股份制改革。这是建立现代企业制度的基础工作。

《指导意见》提出,推进公司制股份制改革。加大集团层面公司制改革力度,积极引入各类投资者实现股权多元化,大力推动国有企业改制上市,创造条件实现集团公司整体上市。根据不同企业的功能定位,逐步调整国有股权比例,形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。允许将部分国有资本转化为优先股,在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。《指导意见》从推进集团层面公司制改革、推进股权多元化、推进改制上市三个方面提出了推进公司制股份制改革的具体措施;明确提出了根据不同功能定位,调整国有股权比例;阐明了建立现代企业制度所要形成的经营机制并首次对探索实施优先股和国家特殊管理股提出了要求。

增强企业活力、提高经济效率,必须健全公司法人治理结构。这是建立现代企业制度的核心内容。《指导意见》提出,健全公司法人治理结构。重点是推进董事会建设,建立健全权责对等、协调运转、有效制衡的决策执行监督机制,充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用,切实解决一些企业花瓶董事会问题,实现规范的公司治理。一方面,要切实落实和维护董事会职权,保障经理层经营自主权,法无授权任何政府部门和机构不得干预;另一方面,要切实加强董事会内部的制衡约束,规范董事长、总经理的行权行为,加强外部董事队伍建设,强化考核评价和管理,建立责任追究机制。近年来,中央企业一直在推进董事会试点,目前试点企业已有83户,取得了明显的成绩,其中一个重要做法是外部董事占多数。外部董事占多数的制度是国际上公司治理的发展趋势和通行做法,实行外部董事制度,有利于决策与执行的分离,有利于各董事从不同视角参与决策,有利于避免董事会成员与经理层人员的身份重叠和角色冲突,保证董事会独立于经理层进行公司决策和价值判断,提高决策的科学性。

增强企业活力、提高经济效率,必须建立和完善职业经理人制度。《指导意见》提出,推行职业经理人制度,实行内部培养和外部引进相结合,畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道,董事会按市场化方法选聘和管理职业经理人,合理增加市场化选聘比例,加快建立退出机制。推行企业经理层任期制和契约化管理,明确责任、权利和义务,严格任期管理和目标考核。要以强化忠诚意识、拓展世界眼光、提高战略思维、增强创新精神、锻造优秀品行为重点,加强企业家队伍建设,充分发挥企业家作用。

进一步强化市场化经营机制

增强企业活力、提高经济效率,必须清晰界定区分国有企业功能。《指导意见》提出,根据国有资本的战略定位和发展目标,结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要,将国有企业分为商业类和公益类。国有企业分类是新时期深化国有企业改革的一个重要切入点,也是一项重要改革内容,是因企施策、差异化管理的前提和基础。《指导意见》将国有企业划分为商业类和公益类,既考虑了国有企业首先是企业的一般特征,又考虑了我国国有企业应肩负的特殊使命和责任。通过界定功能、划分类别,实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核,对企业来说可以解决功能不清晰、定位不明确、发展同质化等问题;对出资人来说,可以使考核更科学、监管更精准、改革更有针对性;对市场来说,也会有一个更明确的预期导向,有利于使国有企业更好地与市场深度融合。

增强企业活力、提高经济效率,必须建立长期激励约束机制。实行差异化的薪酬分配办法,加强企业家队伍建设,激发经营者的活力。《指导意见》提出,企业内部的薪酬分配权是企业的法定权利,由企业依法依规自主决定。完善既有激励又有约束、即讲效率又讲公平、既符合企业一般规律又体现国有企业特点的分配机制。建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。通过实行员工持股建立激励约束长效机制。优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点,支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。指出要建立健全企业各类人员公开招聘、竞争上岗等制度,深化企业内部用人制度改革,切实做到内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减,激发广大职工的活力。

增强企业活力、提高经济效率,必须探索发展混合所有制经济。推进资本专业化运作,引入非国有资本参与国有企业改革,放大国有资本功能,激发各类资本的活力。《指导意见》提出,探索发展混合所有制经济,促进国有企业转换经营机制,放大国有资本功能,提高国有资本配置和效率,实现各种所有制资本配置和运行效率,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。我国推进国有企业混合所有制改革,不是私有化,不是去国有化,而是基于中国国情的改革目标。从国有企业个体角度看,要着眼于切实转变经营机制、完善现代企业制度、健全企业法人治理结构、提高运行效率、增强企业活力,从而增强国有经济的活力;从国有资本配置效率和优化布局角度上看,着眼于提高国有资本配置效率,促进国有资本放大功能,优化国有经济布局,增强国有经济的控制力、影响力。

促进企业公平参与竞争

要公平维护各类投资者的权益,推动企业按照市场化要求商业化运作,优胜劣汰。对自然垄断行业的国有企业,要实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开,放开竞争性业务,促进公共资源配置市场化。对需要实行国有全资的企业,也要积极引入其他国有资本实行股权多元化;对特殊业务和竞争性业务实行业务板块有效分离,独立运作、独立核算;对以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务主要目标的公益类企业,可采取国有独资形式,具备条件也可以推进投资主体多元化,还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与经营。要加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题,为国有企业公平参加竞争创造条件。通过改革,为国有企业和其他所有制企业营造一个统一开放、竞争有序的市场环境,各类市场主体在公平、开放、透明的市场规则下,按照统一的市场准入制度,依法平等地进入法律法规未明确禁止进入的行业和领域,配置资源、开发市场、经营产品,公平竞争、优胜劣汰,共同促进经济繁荣与发展。

总之,要通过推进社会主义市场化方向的一系列改革措施,使国有企业真正成为市场主体,充分调动企业经营管理者和职工的积极性、主动性和创造性,激发国有企业的内生活力,发展壮大国有经济,为促进国民经济持续健康发展、推动实现中华民族伟大复兴的中国梦,作出新的更大贡献。

(编辑  苏歌)


* 楚序平,国务院国资委研究中心主任。

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