经济导刊
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从国家治理体系和治理能力看村级组织建设

周建明 来源:《经济导刊》2015年3期 2015.03.06 10:50:06
进入21世纪以来,尽管各级财政对三农投入的力度很大,但从整个农村建设的需求看,仍处于杯水车薪的状态。实践证明,靠国家和集体两条腿走路,比只靠国家一条腿走路要好。 行政村作为基层群众自治组织这个形式,掩盖了村级组织作为国家治理体系在农村的基层环节这个本质。这些年来,主管部门花了大量精力组织村委会选举、监督村务公开,却没有从国家治理体系和能力现代化的高度,重新看待村级组织建设所面临的问题。

全国约60万个农村行政村党支部和村民委员会,是覆盖我国农村和城乡结合部地区的基层党组织和基层群众自治组织,是中国共产党直接组织群众、服务群众、管理社会的最基层单位,是国家治理体系的基层组织,也是决定国家治理能力的重要环节之一。

改革开放后,人民公社被撤销,行政村建制确立、依法建立了村民委员会,形成了符合国家治理体系的农村基层环节。随着农村大量人口向城市流动,随着国家对三农资金的不断投入和对公共服务、社会管理要求的不断提高,随着农村社会矛盾的复杂化、尖锐化,村级组织正在从一个基层群众自治组织向政府部门的代理机构转变,成为农村最基层的行政责任单位。另一方面,改革后绝大部分村失去了村级集体经济和集体收入,村两委组织村民为自己提供公共服务、社会管理的能力已严重弱化,大多数村的党组织失去了党建的政治方向与目标,党组织不能发挥战斗堡垒作用。我国农村和城镇化过程中国家治理体系和治理能力面临农村村级组织建设的重要问题,应引起有关方面的高度重视。

发展村级集体经济使被分散化的农民有了依靠

从基层群众自治组织向政府代理机构演变

按照对行政村建制设立和《村委会组织法》的规定,村级组织作为群众自治组织,具有协助政府承担行政事务的责任。但在实际生活中,村级组织的这种性质正在发生变化。

乡镇党委、政府与村级组织的关系,是领导与被领导、提出工作要求与落实任务、评价与被评价的关系。乡镇党委和政府所承担的大部分行政职能,只有在村一级布置,才能得到实现。乡镇党委、政府通过影响村级两委会的产生、决定村级干部的考核与分配,来落实对村级组织的各项工作任务与责任。

在村内,随着人口的大量流动,村两委会所面对的已不是全体村民:在人口流出地区,村级组织面对的只是留下的部分村民;而在人口流入地区,其服务和管理的对象还包括大量的,甚至主要是非村民的外来人口。这种人口结构的变化,导致村级组织的工作任务并不完全与村民对应,而只与村域对应。离开原来的户籍地后,村民原有的村民自治权利也无法行使。在村民外出打工、承包种地都已是自主行为的条件下,村民与村委会之间的选举和被选举、村务监督和被监督的关系已日显松弛,村两委的工作内容及相应考核,以及决定村干部收入的都已是乡镇党委和政府,而不是村民。

除党建工作、精神文明建设、协助落实政府提供的公共服务、社会保障和村民自治外,政府部门对村级组织的考核重点是社会管理。政府部门对村级组织下达指标并进行的考核包括:社会治安、公共安全、违法用地和建筑、农村生产生活环境、农村人口管理等领域,所涉及的主管部门包括公安局、信访办、卫生局、食药监、安监局、工商局、教育局、民政局、房管所、卫计委等20多个部门。此外,村级组织还要协助政府完成最低生活保障名额分配、征兵、优抚、献血、五保等任务。有村级集体经济的,还要由农委、监察局对村级集体的资产、资源和资金的经营管理和税收指标进行考核。这些考核的结果,与村干部的收入分配和奖惩挂钩。

从实际性质来看,村级组织在很大程度上已由一个以自我组织、自我服务、自我教育功能为主的农村基层群众自治组织,转变为政府行政工作在农村基层的兜底单位和以责任主体为主、群众自治为辅的政府代理机构。

事权、责任与资源严重不匹配

村级组织的运转,必须要有经济资源和来自于政府部门的行政公共资源,而全国绝大多数村级组织这两种资源都严重不足。

按照农业部的估计,2011年全国大约60万个行政村平均所拥有的运转经费仅为7万元,其中政府对村级组织的财政转移支付大约为4.2万元,其余为村集体自筹经费。部分村仍保留集体经济,其运转经费主要靠集体经济收入,而大部分村的实际运转经费要远低于这个标准。与村级组织所承担的责任相比,这种财力极不匹配,这也是村级组织基础薄弱、能力严重不足的主要原因。村级组织的这种状态,与农村系列改革有直接关系。

1982年撤销政社合一的人民公社体制后,以原来的生产大队为基础建立起行政村。按照《中华人民共和国村委会组织法》设立的行政村,是为了让农村村民实行自治,由村民依法办理自己的事情,发展农村基层民主,维护村民合法权益。村民委员会的主要任务,是办理本村的公共事务和公益事业,调解纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见,并协助乡镇政府开展工作。村的党组织依照党章进行工作,发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动,直接行使民主权利。

在实行家庭联产承包制后,大部分村级集体经济先后解体。村级组织运转所需经费来源于村级组织向村民提取的公积金、公益金和管理费[1]。除少部分有集体经济收益的村之外,这是绝大部分村级组织保障运转和组织村民自我服务的主要经济来源。

农业税费改革取消了国家对农民农业税的征收,以及乡镇对所管社会事业经费的统筹,村级组织向村民提取的公积金、公益金和管理费也被取消了。尽管这项改革有助于农民减负、避免村级干部腐败,但它也取消了绝大部分村级组织运转的经费来源,取消了村民对村级集体所承担的法定的责任和义务。取而代之的,是财政对缺乏资金来源的村进行转移支付,以保证村级组织运转。这些年来,虽然各级财政对村级组织运转经费进行了补助,但仍远远不足。

在取消了村级提留后,政策规定村级组织在进行村内公共建设或公共服务项目时,可通过“一事一议”的方式,向村民筹资、筹劳,但须建立在村民自愿的基础上,由村民大会通过。由于取消村提留意味着免除了村民对村级集体负有的义务及责任,因此大部分村很难向村民筹资、筹劳。即使大部分村民都同意的“一事一议”项目,只要有个别村民不同意,就无法实施。从实地调研来看,即使搞了“一事一议”项目的村,大部分也并不是真正向村民筹资、筹劳。有村级集体经济的村,是用村级集体收入;有的村则动员村内在外上班、经商人员为家乡捐钱;还有的是用帮扶单位的帮扶资金作为“一事一议”的自筹资金,再争取政府的奖补。有些村的筹劳也只是形式上的,甚至还要给一定报酬。在农村调研时听到的普遍反映是,现在根本无法再向农民筹资,农民已不再接受对村集体负有义务的观念。而且,从全国看,能搞“一事一议”的只是少部分村,大部分村都搞不起来。到目前为止,相对于全国60万个村所需进行的村内公共服务,实行“一事一议”所覆盖的比例很小;但从各级政府的财政看,已是一个很大的财政支出项目。可以想象,全国60万个村的村内公共建设,是无法靠“一事一议”政策解决的,更何况大部分村的基本运转经费都严重不足[2]。

与此相对照的,是部分坚持和发展集体经济的村,它们每年至少有数百万、上千万、数千万,个别甚至上亿元的集体收入。这些村不仅运转经费不成问题,而且可主动在村内进行精神文明、村级基础设施、村民住房改造、新农村建设等各项公共建设,有能力为村民提供福利和分红,这显示出坚持集体经济道路的优越性。以江苏省江阴市为例,由于该市的社队企业起步早,而且在社队企业改制中集体资产没有出卖,因此村级集体经济在全国名列前茅。2013年全市252个行政村净资产平均为8804万元,村级经营性收入共26.9亿元,村均1067万元。这成为江阴市农村建设和提高农民收入、福利的最主要经济来源,远超各级财政向农村转移支付的财力。像江阴那样保留集体资产、资源和资金的村,在全国仍有相当部分。这些村不仅依靠集体的力量支撑农村的建设、农业的发展和农民的就业与增收;更重要的是,由于村级集体经济还在,那些在市场化进程中被分散化、沦为弱势群体的农民就有了集体的依靠。实践证明,靠国家和集体两条腿走路,要比只靠国家一条腿走路好。集体经济是把农民组织起来走社会主义道路的经济基础。

但到目前为止,国家还没有出台明确的保护、发展村级集体经济的政策。目前有关部门对农村改革的导向,一是发展农民专业生产合作社。这个看似鼓励发展集体经济的政策,实质是农户以契约方式合作经营,并不承担任何村级组织的行政与社会责任,与村一级集体经济有本质区别。政府对农民专业生产合作社有优惠政策,对村级集体经济则完全没有。二是要求在量化和确权基础上对村级集体资金、资产和资源进行集体经济产权制度改革,把原来的集体所有改为农民的股份合作制。这项改革的出发点是保护农民的利益,要求在明确村民权益的基础上,由集体经济进行分红,以及使村级集体经济与市场经济相衔接,但没有强调村级组织所承担的政治与社会责任,没有强调村级集体经济面临的首要任务,没有强调村级集体必须留足公积金、公益金和管理费的比例。目前,只有少数地区对鼓励发展和规范管理村级集体经济自行制定了法规或文件,如浙江省2007年制订了《浙江省村经济合作社组织条例》,安徽省出台了《关于发展壮大村级集体经济的意见》的2014年30号文件,广东省东莞市2012年也下发了《中共东莞市委、东莞市人民政府关于推动镇村集体经济转型升级加快发展的若干意见》,但绝大部分地区对村级集体经济并没有积极的鼓励和扶持政策。

实践证明,坚持和发展村级集体经济是坚持走社会主义道路的重要方面。但中央并没有明确强调集体经济在村级组织所承担功能中的作用。在政策导向上,没有对坚持走集体经济道路的农村典型进行导向性的肯定、总结与推广。

村一级组织还缺乏公共行政资源。在我国从事行政事务,特别是社会管理领域,主体是政府部门,而不是村级组织,后者只是协助单位。但在农业税费改革后,政府不再向农村征收农业税、乡镇政府不再收取发展社会事业的统筹费,政府也就不再有动力关心和帮助村级组织的各项工作;在取消农业税后,农村地区的财源和行政经费受到压缩,许多地方通过乡镇合并来减少行政开支,乡镇的管辖面积大幅增加,乡镇政府也缺乏足够的行政资源深入村开展工作;而且,由于干部作风的官僚化,习惯于层层分解指标,向下布置,以量化指标考核对下进行奖惩的方式进行工作。因此,大部分乡镇政府成为“悬浮式”政府[3],干部很少下乡,下乡也只是检查村干部落实各项工作的情况,并不具体介入、指导村的工作,更不主动帮助村开展工作。村级组织已变为在村域内代替政府部门落实行政事务的责任主体,完不成任务就拿村干部问责。包括一些需要管理执法权的工作,比如对违章建筑搭建的管理,收取超生的社会抚养费,对焚烧秸秆、污染物排放的监管,对无证行医、无照经营的取缔,管控吸毒人员,对监外执行犯罪人员的矫正等等,也都责任到村。但村却并无行政管理执法权,这致使此类工作很难落实。而任务不完成的村干部,又往往收入被扣除[4]。

伴随着从家庭联产承包责任制、农业税费改革,到对承包地的确权和永久化以及对集体经济的产权制度改革,原来以集体经济为依托组织起来的农民,被重新分解为以个人和家庭为主的经营单位。个人权利不断强化,但同时却削弱和取消了农民对国家、社会、集体的义务和责任。面对这样的农民,同时又缺乏公共行政资源但却被要求承担政府应承担的职责,这种反差导致村级组织在职能上的错位,最终造成农村基层政权的弱化。

村组织经费困难,村干部逆向淘汰

农业税费改革后,村级组织普遍面临工作经费缺乏、村干部待遇低、社会保障差的情况。2009年,中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于完善村级组织运转经费保障机制促进村级组织建设的意见》,明确了完善村级组织运转经费保障机制的指导思想、目标任务、基本原则和政策措施,提出了将村干部报酬、村办公经费和其他必要支出作为重点保障内容。中央财政把村级组织运转保障补助纳入县级基本财力保障范围,重点向粮食主产区、民族地区和贫困地区倾斜,并逐步提高了保障标准,积极引导地方加大对村级组织运转经费的投入力度。2009-2011年,各级财政对村级组织运转经费的补助逐年增长,但村级干部待遇的整体水平依然很低[5]。例如广西柳州市村书记兼村主任每月报酬650元,不兼任的550元,其余村干部500元,年终奖励550-450元不等;辽宁凤城市村干部每月报酬600-700元;河南省南阳市村书记每月600元,副书记、村委委员按照每级120元的标准递减;河南省安阳市村书记每月650元,副职、村委会委员按照90元的标准递减。“村干部的报酬不能养家糊口”,这是已故辽宁省凤城市梨树村全国人大代表毛丰美在2013年对来基层调研的国务院农村综合改革领导小组所反映的带有普遍性的问题[6],也是难以吸引优秀人才担任村干部的原因之一。近年来国家实行“大学生村官”政策,财政相应作出了较大投入,但基层的反映却不佳。一是大学生村官没有解决农村基层问题的能力,二是他们的目标最终都是要离开农村,对改善村干部队伍状况并无贡献。只有少数仍保留村级集体经济的地区,村干部收入来自于集体经济收入、政府规定分配的基数和奖励办法,因此村干部的收入才高于当地平均工资。

由财政保障的村级组织办公经费,标准同样很低。重庆市2011年规定村级组织每年保障工作经费8000元,河南省南阳市村级组织每年的保障经费是6000元。财力情况较好的山东省,按照2000人以上、1000-2000人、1000人以下的大、中、小村分类,分别保障办公经费3万元、2万元、1.5万元。即便如此,这些经费对一个村一年来说,保运转仍十分困难,更谈不上搞任何建设。在这种条件下,许多地区的乡镇政府倾向于使用先富起来的人担任村党支部书记,因为这些人有资源,好办事,比较容易落实乡镇所交办的各项任务,由此出现所谓“富人治村”现象。这些农民企业家兼村支部书记虽有不少人对村的工作具有责任心,但因为手中有企业,主要精力还是放在自己的企业上,只是每天抽点时间打理一下村务。他们乐于担任党支部书记的一个重要目的,是为了有利于做生意,在村遇到发展项目时,也可以近水楼台先得月;有的甚至还利用村支书职务便利为自己谋利。

近年来因利益、宗族、帮派等因素,农村两委改选中贿选现象不断,许多地方政府采取不告不理的态度。农村基层政权的衰弱,导致一些地方家族势力、宗教势力、灰黑势力兴起,把持了村级组织。他们或在村务中欺上瞒下,违法乱纪,损害群众利益;或通过国家给农民的优惠政策捞好处,造成部分地区农村基层干群关系紧张,上访不断。

进入21世纪以来,各级财政对三农投入的力度也很大[7],几乎到了财力可以负担的极限,但从整个农村建设的需求看,仍处于杯水车薪状态。放弃国家和集体两条腿走路的方针,整个农村的建设只依靠国家财力这一条腿,等于放弃了把农民组织起来的道路,实际上也难以走得通。实践告诉人们,发展壮大村级集体经济,增加集体收入,是建强农村基层组织的现实需要,是加快农村发展的迫切要求,是化解村级债务、增强村基层组织发展能力、提高村干部待遇的最有效途径。

农村税费改革减轻了农民负担,也取消了农民对集体所承担的责任和义务

大多数村级党组织难以发挥战斗堡垒作用

村级班子由党支部和村委会组成,村党支部是我国农村基层党组织,也是村级组织的核心。改革开放以来,农村党建首先遇到的问题是失去了政治方向。

在互助组、合作化、人民公社时期,农村党的建设围绕的是社会主义目标和集体化道路,它通过把农民组织起来发展集体经济,支持社会主义工业化,为农民提供公共服务和社会福利。当时的农村合作医疗、耕读小学、对军烈属的优抚、民兵训练、对五保户的保障,以及修桥、筑路、兴修水利,都是依靠集体经济的力量。先国家,再集体,后个人,是这种经济基础上的社会主义意识形态。正确处理这三者关系,是建设社会主义的基本问题。社会主义和集体主义,是农村基层党组织建设的政治方向和鲜明的社会主义意识形态,组织农民、教育农民、服务农民也是在这个基础上展开的。

与改革之前和之初相比,目前农村基层的党群关系正在发生变化

在农村改革过程中,家庭联产承包责任制坚持土地、资源的集体所有性质,在意识形态上仍保留“先国家,再集体,后个人”的基本价值。但随着第二轮土地承包、进一步的量化确权,土地集体所有的性质被不断虚化。农业税费改革后,农民对国家、集体的义务和责任也随之被取消,“先国家,后集体,再个人”的社会主义意识形态失去了存在的基础。“以经济建设为中心”、“让一部分人先富起来”,在农村被具体化为发家致富是先进性的标志;而作为社会主义目标的共同富裕,则没有具体的实现路径。在农业不断发展,农民收入不断提高,扶贫取得巨大成就的同时,农村的两极分化也在加剧。正是在这样的变动中,农村的社会主义意识形态被颠覆了,以小农经济为基础的各种意识泛起,农村党建的条件在政治上、思想上发生了巨大变化。

经济基础和意识形态的这种变化,致使许多农村党员理想信念丧失,党组织不再能为农民在政治上、思想上提供方向,失去了教育农民的政治制高点和组织农民的立足点,甚至在信仰上难以与宗教组织竞争,在意识形态上也无法与随着私营经济发展起来的个人主义抗衡。今天的农民重新回到了一盘散沙的状态,党组织的先进性、凝聚力在农民群众中正在失去,村党支部工作的权威主要来自与党委、政府的关系,更大程度上成为政府行政职能落实到村的组织保证。农民对党组织的态度是,“有田有粮不找你,不偷不抢不怕你,外出赚钱不理你,出了问题就找你,不给解决就骂你,解决不好就告你”。与改革之前和之初相比,党群关系发生了根本性改变。

失去政治上的先进性,不能为农民的生产、生活提供共同奋斗的目标,也使得农村基层党组织开展组织活动失去了灵魂与动力,这是农村党组织失去战斗力和凝聚力最根本的原因。其结果必然造成许多党员干部政治意识日益淡薄,思想滑坡,失去对共产主义的理想信念。许多党员混同于一般群众,在有一定集体经济基础的地区,村级党组织出现“福利化”倾向,党组织活动必须要村里发钱,否则党员会开不起来。

随着城镇化、工业化的发展和农村人才的流出,农村基层党组织党员年龄老化严重;流动党员较多,脱离党组织时间较长;优秀青年大多外出务工,培养和发展素质较好的党员困难,这些都对农村的党员队伍建设构成很大挑战。

由于村集体经济薄弱,有的村完全没有集体收入,各项开支靠财政转移支付,村级办公经费不足,根本无力顾及公益事业建设和农村经济发展壮大,农村基层党组织想发挥作用也很难。从调研情况看,村级党组织中能比较好地体现党组织先进性的在5-10%之间,大约有20%左右的基本瘫痪,大部分有组织存在,但主要起配合政府行政工作的功能。

改革开放以来农村党组织的蜕变,从一个方面反映了共产党与农民群众关系的变化,也反映了国家治理体系在农村基层的衰弱。

村级组织建设事关发展道路、国家治理

村级组织的衰弱由多种因素叠加造成。作为基层群众自治组织的村级组织,却主要承担着政府交派、不断增加的行政职能;绝大部分村级集体经济解体,村级组织运转主要靠财政转移支付,资源严重不足;改革导向使基层政府“悬浮化”,农民“去组织化”,集体主义意识被抛弃,个人主义兴起;党的建设在农村缺乏明确的政治方向,党组织失去了政治上的先进性和凝聚力。在体制上,村级组织又归三个相互独立的部门主管:村党支部由党的组织部门基层处管;村委会的选举和村务公开由民政部门的基层政权处管;村的集体资产,包括村集体所有的土地、资产与资源的管理以及集体产权的改革,归农业部门管。这三驾马车没有一个对村级组织的建设在整体上负责。而中央农村工作领导小组多年来主要管的是农业与农民,很少对农村问题及村级组织问题进行研究。“三农”虽然包括了农村,但到目前为止,中央所发的十几个1号文件,没有一个是专门针对农村问题的。

村级组织建设说到底,反映的是中国农村发展的道路问题和农村的基层政权建设问题。实行家庭联产承包责任制以来,始终回避了这样一个本质问题:中国的农村在实现社会主义现代化过程中,是否还要坚持走组织起来的道路?组织起来,在政治上表现为农民以村为单位在共产党的领导下组织起来,在经济上表现为坚持和发展村级集体经济,在社会、文化、生态领域表现为组织起来的农民实现自我教育、自我服务,形成国家与集体共同投入、两条腿走路进行社会主义新农村建设的格局。30多年的实践表明,光有生产力的发展,只有市场经济的逻辑、产权的逻辑,虽能调动农民的积极性,但结果只能使少部分农民富起来,无法实现共同富裕,更无法建设与社会主义相适应的意识形态与价值体系。没有农民的组织化,在农村就没有集体主义,在中国也无法建成社会主义。

行政村作为基层群众自治组织这个形式,掩盖了村级组织实际上是国家治理体系在农村的基层环节这个本质。这些年来,主管部门花了大量精力组织村委会选举、监督村务公开,却没有从国家治理体系和能力建设的高度,来重新看待村级组织建设所面临的问题,追溯问题的根源,寻找解决之道。20世纪末以来,“三农问题”的严重性引起了人们的重视。但是,对于“农村问题”的认识至今还严重不足。而从国家治理体系和治理能力的角度看问题,村级组织这块短板就明显地暴露出来。如果说农业的发展决定着我国的粮食安全和食品安全、农民的情况决定着我国能否实现全面小康的话,那么全国60万个村级组织的建设,则决定着我国政治、文化、社会和生态建设的未来。


[1] 实行家庭联产承包责任制时农民中广为流传“缴够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”其中留足集体的,就是指公积金、公益金管理费。

[2] 作者在内蒙东部和黑龙江调研发现,因山区村域的面积非常大,有的十几几十公里,村干部要办公,连摩托车的油费都无法解决。而那里的冬季严寒,因无法解决5万元的取暖费,村委会办公室、村设活动室都难以使用。

[3] 周飞舟:《从汲取型政权到“悬浮式”政权》,中国改革论坛,http://www.chinareform.org.cn/gov/governance/Practice/201007/t20100708_33113.htm。也需要指出,有部分地区采取乡镇干部包村的做法,对克服“悬浮式政府”带来的弊病很有帮助。

[4] 作者在河南南阳调研发现,有的村因收不起水库灌溉费,村干部的全年收入都被扣;有的因完不成乡镇下达的计划生育社会抚养费收取,需要干部个人先垫付。村干部干了一年工作不仅没有拿到收入,而且还背了一大笔债。

[5] 一些有条件的地区大幅提高了村干部的待遇,如新疆从2014年起对村书记月收入在1051元基础上再增加800元;安徽省淮北市从2013年起村正职干部报酬从每年9000元提高到15600元;湖北秭归县村书记兼任主任的年收入24000元,单设的20000元,副职为80-90%。但大部分地区的村干部待遇很低,见《瞭望》新闻周刊,2014811:《部分欠发达地区村干部后继乏人:收入远不如打工》,http://www.chinanews.com/gn/2014/08-11/6480139.shtml

[7] 2011年,中央财政对三农投入超过10419亿元,全国各级财政共投入29342亿元,占全国财政支出的27.2%,其中16504.7亿元用于农村社会事业发展,见财政部网站:www.mof.gov.cn/zhuantihuangu/czjbqk2011/czzc2011/201208/t20120831_679920.html

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