经济导刊
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国家治理与国家能力

王绍光 来源:《经济导刊》2014年06期 2014.06.24 16:14:44
中国关于怎么治理国家走过了治国能力、政府管理、国家治理三个阶段。从事实层面体现了中国体制四个优势。第一是有稳定的政治核心,而且这个核心能够做决策。第二是有一个实事求是地解决问题的思维方式,不是抽象地卷入意识形态争论。第三是中国的体制允许多样化。第四是中国体制有比较强的回应性。

二百年治国的三个阶段以及理念

过去二百年里,中国关于怎么治理国家走过了三个阶段。这三个阶段,我划分时段和通常方法不一样。第一个阶段从1800年到1956年,这个跨度包括了1949年建国;第二个阶段从1956年到1990年前后,这个跨度包括改革开放的前10年;第三个阶段从20世纪90年代至今。这三个阶段有三个关键词:第一个关键词英文叫governability(治国能力),就是能不能治国,有没有一个政治力量可以统治这片国土。1949年以前的一百五十年时间,这是第一个要解决的问题。第二个阶段的关键词叫government,就是政府管理,由政府全面管理国家,不让其他力量参与。这个阶段大概是新中国60年中的前30年,或者更长一些,直到1990年前后。第三个阶段的关键词叫governance(治理),就是我们现在经常讲的国家治理。

这三个词听起来有相同之处,我把它们概括一下,另外用一个福柯的词作为“帽子”,叫governmentality(治国理念),就是一个国家治国的理据。过去二百年中国最关键的治国理念是什么?什么是各个阶段治国的特点?这三个词——治国能力、政府管理和国家治理,就体现了三个阶段的治国理念,就是要解决什么问题、如何解决。

如果第一个阶段的问题不解决,后面两个阶段都不会出现。第一个阶段中国遇到的问题是,统治这个国家的中央政府不具备治国能力,也就是我们常说的,遭遇了内忧外患。内忧是从十八世纪末开始出现在各地的农民起义,外患从1840年的鸦片战争开始。这种内忧外患的情况在1852年咸丰登基后不久有个转折点,清政府第一次说,我的军队不行,得让湖南曾国藩自组湘军、李鸿章回安徽办团练来帮我镇压农民起义。清朝建立以来一直不准汉人指挥军队,但是到这时没辙了,可见危机有多严重。湘军淮军打了几年后咸丰皇帝自己洋兵被打跑了,去了热河。1860年英法联军打到了紫禁城,把圆明园也给烧了。这两件事——让汉军帮助打仗和英法联军打进紫禁城,是非常有象征意义的,说明清政府受到内外两方面的挑战,这个国家没法治了。

从那个时候一直到1956年,中国面临的最大问题就是治国,就是谁有能力、用一种什么方式把这个国家维系住。但是湘军淮军本身,包括后来的北洋军阀,实际上不是北京政府真正能够控制住的,结果形成了军阀割据的局面。再往后是以各省宣布独立为标志的辛亥革命,孙中山从美国回来了,他也治不了国,只能借助于袁世凯。袁世凯能不能治国?袁世凯从1912中华民国元年到191666日死去,其间有护国战争,有二次革命,每次又都是各省宣布独立于中央政府。袁世凯死后,天下大乱,军阀混战,还是一个国将不国的局面。

1928年南京政府成立,理论上宣布统一全国,但只能控制住一部分省份。南京政府在“黄金十年”真正能掌控的不过是长江中下游那几个省份。抗战开始后,日军入侵,国共都在打仗,还是没有一个政治势力能够治国。抗战结束后,国共和谈没谈成,不到一年时间,1946年又开始打内战,还是没人治国。从1800年到1949年前后这么长的时间,中国面对的首要问题,都是如何解决治国的问题。

1949101日中华人民共和国成立,治国的问题看似解决。共产党在跟国民党和日本人打仗的时候,实际上有非常多的山头。这些山头一直到上世纪七八十年代才抹平。对这个问题,共产党领导人是很清楚的。从1948年初开始,党中央就意识到,全国胜利之日就快到了,共产党不仅要把敌人打败,而且要把自己统合起来。毛泽东当时有一篇非常重要的文章,叫《建立报告制度》,规定各大根据地和军队要定期向中央报告。之后的一系列文章都能看出中央要把共产党统合起来的努力,包括统一解放军的番号,统一解放区的货币、军票体制,等等,一直到1949年建国。

1950年到1956年期间,中央政府做了大量工作,把军事统起来,把行政、经济统起来,包括统一财政,建立中国人民银行、发行人民币等。中央划分了东北、华北、西北、华东、中南、西南六大军政区,既是行政主管,又是军事主管,各个山头依然若隐若现。“高饶事件”以后,19552月国务院作出《关于全国军区重新划分的若干问题的决定》,将原来的六大军区改划为十二个大军区。中国真正统一的标志恐怕是十二大军区的成立。

党国体制解决了治国能力问题

1949年建国到1956年建立起一个高度集中的制度,可以说是矫枉过正,而矫枉必须过正。“矫”的是前一百五十年的“枉”——那么长一段时间没有人能够治国,到1956年这个问题终于解决了。全国范围内,除了台湾还没解放,香港、澳门还没收回,不再有割据势力。中国一百五十年来第一次解决了治国能力的问题,这是历史性的。

今天的人不太在意这些事情,其实这是非常重要的一个问题。当时的政治家们,不管是孙中山、袁世凯,还是蒋介石,考虑的是同样的问题:国将不国了,中国怎么办?一开始他们有些人想得非常好、非常理想化,就是把西方模式搬过来,解决治国的问题。比如孙中山就说,也许我们采用美国联邦制,就可以把中国治好。甚至毛泽东年轻时也鼓吹,建立湖南共和国。但是他们后来都认识到,用西式联邦制的方法来解决中国的问题是行不通的,所以才会有1949年以后权力高度集中的制度。

现在有些人从理念出发,认为中国当初学的是苏联模式,太过了。其实这和苏联模式不相干,当时就是要解决中国的问题:能不能治国,有没有一个政府能够治理这个有着960万平方公里土地、6亿人口的大国。要治理这个大国,就得有一个权力高度集中的政府。而且从国民党时期就开始探索,把党和国家统一在一起;共产党后来建立的体制,就是一个党国体制。这个体制你认可也罢,不认可也罢,它确实解决了中国的第一个问题,就是治国能力。到1956年几乎没有人再怀疑,中国共产党建立的这套体制,可以治理这片国土。

所以,它是历史的产物。这个要说清楚,否则大家觉得是从苏联舶来的共产党的理念。它有观念的因素,但更重要的是历史的产物,是为了解决能不能治国的问题,才建立了这样一个党政合一、高度统一的体制。

1956年农业和工商业社会主义改造后,企业基本上都成为国有或集体的,不管是中央所属还是地方政府所属。所以,第二个阶段的关键词叫government(政府管理)。治国能力问题解决了,政府开始起关键作用,在国家经济、政治、文化生活中扮演最重要的角色。这也是我们常说的计划经济阶段。这个阶段,经济是政府管,文化是政府管,总之都是政府管。所有的产业都是国有制或集体制,集体所有的也要服从地方的计划经济,统一调配。

第二个阶段的好处在于,它把非常有限的资源集中起来。当时中国很穷,哪怕所有的人都节衣缩食,按最低标准生活,积累也还是很少。国家发展要打基础,需要大量的资源,不管是人力的、物力的,还是财力的。这个时候,靠市场来调节是没有可能的,基本靠政府来进行强制性的积累,把各种人力、物力、财力资源集中起来,集中力量办大事。

1956年到80年代中期,中国办了很多大事。比如,建立了一个基本完善的工业和交通体系,在农村进行了大规模的水利建设和农田基本建设。中国8万多个水库绝大多数是在这个时期修建的,农田基本建设绝大部分也是在这个时期完成的。

还有一件更重要的事,就是人力资源,健康和教育。新中国刚刚成立时,人的健康水平很低。1949年以前人均预期寿命只有35岁,婴儿死亡率非常高。只有10%左右的人识字。也是在前30年,中国的人力资本有了巨大改善。人均预期寿命从35岁提高到68岁。这是一个了不得的成就,印度今天也没到68岁。受教育水平也大幅度提高。初中、高中教育大面积普及,在册中学生的数量在1978年达到顶峰。大量的人掌握了一些最基本的技能,读书的技能、做事的技能,这是了不得的成就。

新中国前30年打下的基础相当雄厚。这个恰恰可以和很多发展中国家对比,尤其是和发展中大国对比。打基础是政府的事,政府集中力量办大事,用党政合一的方式动员各种资源,全力以赴提升中国的国力。当时出于军事的目的、政治的目的,当然也有经济的目的,都要举全国之力提升国力,国家要富,国家要强。

更早以前的思想家就讲富强。严复讲富强,孙中山、蒋介石、毛泽东都有这个梦想,再到邓小平。所以,这个阶段由政府全面管理国家,也不完全是理念的产物。不仅仅是共产主义理想,不仅仅是学了苏联,更重要的是,中国在这个阶段需要强大的政府力量把基础打好。没有这个基础,后30年的起飞基本是不可能的。

国家治理与国家能力

第三个阶段的关键词是governance(治理)。上世纪80年代新自由主义从西方蔓延到全世界,从撒切尔夫人到里根,到世界银行,都鼓吹政府要少管事,把权力下放给所谓的公民社会,下放给私营企业。这个理念从20世纪80年代中期开始在中国蔓延,到1996-1997年被广泛使用。意思是,不要什么事都政府管,也要让其他力量来管,这就叫“治理”。

中国的所有制结构发生大规模变化是在1997年邓小平去世后。邓小平去世前,公有经济——国有和集体,仍然占中国经济的大半江山。这时候开始国企改革,减员增效、下岗分流,用一系列方法使中国的经济结构发生巨大变化。政府不用全面管理经济、经营经济了,政府只需要规划。以前中国没有多少活跃的社团,这时候开始出现大量的社团,还有所谓的民间非营利性机构,如养老院。这种理念一直延续到今天。

这当中也有世界大势。这三个阶段中,中国在相当程度上与世界是同步的。不同的是,中国是在一个政治势力的主导下走过了这三个阶段。第一阶段中国共产党通过武装斗争,建立起一个统一的人民共和国,解决治国能力的问题。第二阶段用政府统管的方式,为建设一个富强的国家打基础。第三阶段用治理的方式,释放活力,快速发展。这种转折不能说非常平稳,但是在一个政治体系下,就是在中国共产党领导的体制下,完成得是不错的。

2012年夏天我去了一趟土耳其。土耳其1961年就加入了OECD,即所谓的富人俱乐部,目前人均GDP(按汇率计算)是中国的2倍。但是看宏观指标,中国和土耳其已经差不多,甚至更好,比如人均预期寿命,中国已经超过土耳其。土耳其7000万人口,中国将近14亿人口,是他们20倍。中国在这么短的时间里快速发展起来,他们现在人均GDP只是我们的2倍,其他很多地方不比我们强。这样来看中国的发展水平,不仅可以和印度等发展中大国比,和OECD中的低端国家都有得一比,这是值得骄傲的。

共产党解决了治国能力的问题,这是非常关键的。在中国今天有这个能力的时候,如果我们假设这个能力不重要,这是非常错误的。世界上很多国家至今没有解决治国能力的问题,解决不了这个问题就不能达到第二个阶段,因为如果没有一个政治力量能够治国,就更不可能有一个有效的政府来管理国家。有了一个有效的政府才能过渡到治理阶段,在这个前提下,国家管一些必须管的事之外,不必大包大揽一切事情。

现在强调国家治理体系和治理能力现代化,提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力,这是非常重要的。总结国际国内正反两方面经验,在20世纪80年代之后,一方面全世界都在讲,国家要少管,让其他力量来管,但是另一方面又出现了一个国家能力的问题。就是说,国家可以放权,但是放权必须有度;超过一定的度,就存在很大的危险,即国家基本能力被削弱。

中国也有这个情况。20世纪80年代中期走向治理阶段后,政府曾一度误认为,市场导向的改革意味着由个人和家庭承担各类风险(如失业、患病、养老等),从而漠视了自己在这方面的责任。有段时间政府放得太多,把医疗放给市场管,把教育也放给市场管。但后来发现这样做有很大的问题,原以为政府可以将这些社会责任放给其他力量来承担,其实是一种不切实际的假设,于是开始纠正。进入新世纪以后,这种状况发生改变。在短短十年的时间里,在最低生活保障、医疗保障、养老保障等方面,建立起一整套福利体系。这个巨大的进步,没有国家的参与是根本不可能的。

所以,谈国家治理问题,一方面政府要放权,让其他力量参与管理;另一方面还要保持和巩固国家能力。两者结合才能真正做到政府该管的管好,不该管的不管,避免国家出现乱局;才能实现国家治理体系和治理能力现代化,不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。

我从1991年就开始谈国家能力问题,这与当时全球流行的观念是相悖的。是因为当时我去了一趟俄罗斯,看到苏联和东欧国家虽然转型了,但是国家一塌糊涂,一片乱象。1993年我和胡鞍钢一起出版了《中国国家能力报告》,那时候没有多少人讲国家能力。曾经一度坚称“历史已经终结”的福山在2004年写了《国家构建》一书,也讲国家能力问题,其实就是我90年代初那些认识。

“小康阶段”的中国梦是共同富裕

新一届中央领导集体提出“两个一百年”目标,实现中华民族伟大复兴的中国梦,这使海内外渴望中国强大的炎黄子孙深受鼓舞。可以说,中华民族百年来的奋斗历程,就是中国共产党带领中国人民不断追求实现梦想的历程。1949年,中华人民共和国成立,标志着千千万万人民英雄为之浴血奋战的解放梦终于实现了。在新中国成立以来的60多年里,中国已经跨越了两个历史发展阶段,取得了举世瞩目的成就,实现了自立自强和脱贫致富的梦想。现在,中国处于第三个历史阶段,正在努力实现共同富裕的梦想。

新中国的第一个阶段,我称之为“匮乏阶段”,从1949年到1978年。按2012年国际不变价格计算,在这个阶段,中国的人均GDP400美元持续攀升,但一直低于1000美元(见图1)。“匮乏阶段”的中国梦是自立自强。面对西方列强的敌视和封锁,中国不得不勒紧裤腰带。但是,依靠自力更生、奋发图强,社会主义建设取得了辉煌的成就。且不说建国后仅3年,经济就迅速恢复到战前最高水平(其间还与世界头号强国在朝鲜打了个平手),从1953年到1978年,GDP年均增长率也达到6.5%。更重要的是,在这个阶段,中国从无到有,从小到大,建立起一个完整的现代国民经济体系,并为后来的发展奠定了硬(基础设施)、软(劳动力的健康水平与受教育程度)两方面坚实的基础。

1979年,中国人均GDP达到1000美元上下,进入第二个阶段——“温饱阶段”(见图1)。与此同时,中国开始走上改革开放之路。“温饱阶段”的中国梦是脱贫致富:一方面千方百计扶贫减贫;一方面促进经济发展,提高大多数人的收入与消费水平。

如果按世界银行的贫困标准计算,从1981年到2004年,中国贫困人口的绝对数量从6.52亿降至1.35亿,5亿多人摆脱了贫困。而在同一时期,全球发展中国家贫困人口的绝对数量只减少了4亿。也就是说,如果排除中国,发展中国家贫困人口数量不仅没有减少,反倒增加了。难怪世界银行在一份报告中赞叹说:中国“在如此短的时间里使得如此多的人摆脱了贫困,这对全人类来说是史无前例的”。

在经济发展方面,从1978年到2001年,中国GDP年均增长9.6%,大大高于前30年的6.5%。作为一个十几亿人口的超大、超复杂经济体,中国连续20多年高速增长,这在人类现代史上是绝无仅有的,是名副其实的“奇迹”。

2002年,中国人均GDP达到约4000美元,进入第三个阶段——“小康阶段”。到2012年,中国人均GDP已跨越10000美元大关(见图1)。1950年,中国的人均GDP不到美国的3%,现在这个比值已超过20%,并仍在快速攀升。“小康阶段”的中国梦是共同富裕。为了实现共同富裕,国家对那些能切实改善大多数人福利的领域(如公共卫生、公共教育、公共住房、公共安全、公共交通、生态保护、基础设施、文化艺术、科学技术)加大了公共投入,通过再分配的方式,尽力将与人类生存权相关的领域进行“去商品化”。

中国“福利国家”的崛起

如果有人在2000年前后说中国是“低福利”国家,那是有根据的。但如果今天仍有人认定中国是“低福利”、“零福利”,甚至“负福利”国家,那就是无稽之谈了。大量数据表明,在过去10年中,中国出现了一次新跃进:社会保护力度的大大增强。这个新跃进,我称之为中国“福利国家”的崛起。这个新跃进已经静悄悄地给中国社会带来翻天覆地的变化。一方面,它阻止了社会不公进一步恶化的趋势;另一方面,它为降低人类不安全创造了有利条件。没有这两方面的变化,让全体人民共享经济发展的成果就只是一句空话,社会主义就只是一句空话。

中国以前没有福利体系,但是过去10年左右,在涉及绝大多数民众福祉的方面——最低生活保障、医疗保障、养老保障、住房保障、工伤保险、失业保险等,政府出台了一系列社会政策,其保障范围越来越广,保障水平越来越高,保障体制越来越健全。

以医疗保障为例,新世纪之初,中国卫生总费用中个人支出的比重一度高达60%。这就是说,当时医疗费用的负担主要压在居民个人肩上。无怪乎当时人们普遍感到“看病贵”。这是因为,在上世纪最后十几年间,政府在一定程度上放弃了为民众提供医疗保障的责任。但在过去十几年,医疗卫生领域出现了引人注目的反向运动:政府财政与医疗保险支付的份额越来越大,个人支出的份额越来越小。到2011年,个人支出的份额已降至34.77%(见图2)。中国政府正努力进一步降低个人卫生支出占卫生总费用的比重,在2013年降至33%以下,至“十二五”(2011-2015年)末期将降至30%以下。值得一提的是,就个人卫生支出占卫生总费用的比重而言,中国现在不仅低于世界的平均水平(40.8%),也已低于高收入国家的平均水平(40.5%),只是仍高于欧洲国家的平均水平(24.8%)和日本的水平(17.7%)。

各种指标显示,中国正稳步迈向“人人享有公共卫生和基本医疗服务”的目标。对于一个人口超过13亿的发展中大国而言,这实在是了不起的成就!

中国体制的四个优势

这些从事实层面体现了中国体制的特点和优势。是什么呢?我认为有四个优势。

第一,有一个稳定的政治核心,而且这个核心能够做决策。这一点很重要,有很多国家不可避免会出现一种局面——无法做决策。政治学最近几年有一个非常有名的理论叫veto player,就是“有否决权的玩家”。在一个政治体系中,如果有否决权的玩家很多,就没法做决策。因为决策不可能在一个点上完成,而是一个阶段一个阶段地推进,如果有很多的人在不同的阶段有否决权,这一关否不掉,下一关也否掉了,决策就会无疾而终。从这个角度看,中国“有否决权的玩家”很少。在非常重大的决策上,中国真正“有否决权的玩家”恐怕只有政治局常委会。权力高度集中可能会产生问题,有潜在的危险。但它的优势是减少了太多的“有否决权的玩家”掣肘的局面,在重大问题上可以做出决策。

第二个优势是,有一个解决问题的思维方式。中国的决策者也好,各级干部也好,老百姓也好,有一种不像哲学的哲学,比如邓小平的“白猫黑猫”理论,它是一种解决问题的态度。因为有这样的态度,遇到问题时,大家不是抽象地卷入意识形态争论,而是认为,出现问题了,我要解决问题。这种意识非常重要,使得我们的体制有回应社会需求和要求的动力,能够实事求是地针对问题,解决问题。

第三个优势也很重要,就是多样性,中国的体制允许多样化。中国立法跟西方国家非常不一样,西方立法往往是议会通过一个几百页甚至上千页的法律,要求全国各地按照这个法律来实施,美国的医改法案就有上千页。这样只能让律师非常活跃,其他人全都不知道怎么办。

中国立法的思维方式和西方是非常不一样的。我们不是一上来就由全国人大立个法,这个法事无巨细、包罗万象,然后强制全国去实施。我们是,有问题了,允许各地去试着解决,这就叫各地的实践。还有一种方法是,当中央也不确定该怎么办,那就先搞个试点,抓点带面是共产党历来的方法。这些试点成功了,推广;不成功,对全国的影响也不大。当年办特区就是这样做的,最早办人民公社也是如此。一种叫实践,中央说,要做这个,具体怎么做,各地去摸索;一种叫试验,中央确定几个试点,取得经验再推广。即使推广也不是一刀切,允许各地因地制宜做出调整。所以说,这种多样性成了我们的学习源,也构成我们一种独特的学习方式。善于学习是中国体制的活力所在。

第四个优势是,中国体制有比较强的回应性。正因为有各种来自地方的经验解决中国的实际问题,所以能够回应社会需求。最近几年出现的政策变化是很好的例子。比如上世纪90年代末,大家谈论最多的是三农问题。到了2003-2004年,国家先是减少农业税,后来在2006年取消了农业税,农民税赋过重这种老的三农问题基本上解决了。然后大家开始讲看病贵、看病难,上学贵、上学难。这几年看病贵、看病难的问题正在解决,上学贵、上学难的问题也在解决。现在大家又开始讲养老的问题,希望得到妥善解决。

养老保障以前国家只管城镇职工,现在城镇居民也管。农村有了新农保,已经有一亿多人拿到了退休金。钱不多,一个月几十块,但出现这个势头是不得了的。这和新农合一样,开始每人每年国家只给10块钱,现在已经280块了,增幅非常快,覆盖率达到99%;而且城市居民和农村居民是一样的。新农保今后比新农合的增幅只会大不会小,因为养老是非常昂贵的。我们看这个变化过程,以前谈论的问题现在不再谈了,因为有些已经解决了,有些正在解决。这说明,这个体制对社会需求具有回应性。

以上四点概括起来,是中国经验非常重要的一部分。像中国这样一个地广人多、情况复杂的大国,用某一种方法来解决一个问题是不可能的,所以这种中国经验对治理我们这个大国是非常适应的。这是中国为什么能成功的非常重要的四个制度优势。当然,事物都是两方面的,这四个优势在不同的时期由于某种原因也产生过一些问题。这需要我们在今后的实践中不断总结经验教训,扬长避短,不使优势变为劣势。

(编辑:楚佳)

 

王绍光

香港中文大学政治与公共行政系讲座教授,清华大学公共管理学院长江讲座教授,重庆大学兼职教授。

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