中美在工业领域产业政策的比较与建议

当前，世界进入基于科技创新优势的全球竞争时代。各国就发展先进制造业、工业4.0、应对气候变化等目标，对产业政策提出了新的需求。在促进新知识新技术的应用与扩散、新兴产业崛起及其全球市场份额的争夺上，产业政策发挥着至关重要的作用，对此世界主要发达国家已形成广泛的共识。针对先进制造业的产业政策，已成为各国产业竞争、合作、协调的主要手段，也成为遏制竞争对手的手段。

根据世界各国产业发展阶段性特征，产业政策大致可以分为起步型、追赶型和引领型三类。前两者以直接挑选优先产业、实施纵向政策为主，第三类以市场竞争筛选新技术和科技龙头企业、实施横向政策为主。美国产业政策以引领型为主，是处于技术前沿的国家产业政策代表。中国产业政策目前以追赶型为主，是处于技术赶超阶段的国家产业政策代表，但越来越迫切需要加强引领型政策的作用。

总体来看，美国表面上没有公开、系统、正式的产业政策，但是实际上执行了一套更为隐蔽、全面、有效且试验性更强的“隐形”产业政策。其特点是在充分发挥市场机制的环境下，联邦和州政府主要采用功能性、服务性等横向政策工具和分散-集中体制，重点支持基础科研与通用技术的研究与成果扩散，以各州的大学、科研机构、小企业和STEM人才作为政策实施对象，[①] 通过高效的资本市场，最终由大企业“割韭菜”，在市场竞争驱动下，大量地吸收（收购兼并、合作、孵化等）大学与小企业的创新成果，筛选出各产业领域的原创性且有市场潜力的技术成果，迅速推行产业化，同时主导多边、双边贸易协定，以投资、贸易、中间产品分工等形式抢占、瓜分全球市场。

我国产业政策主要是由行政部门主导，具有公开性、系统性、选择性、经验依赖性等特点，适应技术追赶阶段的发展要求；但是对于促进前沿技术领域创新与产业发展，却存在试错空间小、失误风险大等问题，需要在加强对基础性应用研究支持、提高市场配置效率、提高贸易合规性等方面进一步加以完善。

美国产业政策制定和实施的特征

长期以来，美国虽然标榜自己没有专门偏向于特定行业企业的产业政策，但历届政府都制定和使用实质意义上的产业政策，这些政策维护了美国的产业优势，取得了重大成果。美国从战后就建立了国家科学基金会（NSF）、国防部高级研究计划局（DARPA）等重要科技管理部门，制定科研计划，形成由各级政府机构和各类基金会所构成的分散型、网络化且相互支持的科技促进体制机制，推动计算机、互联网、生物技术……等领域开展科技研发活动。2008年金融危机爆发以后，美国政府大力推动先进制造业回归和发展，将产业政策视作促进产业发展与提升竞争力的重要手段。特朗普上任以来，加强了关税、配额、知识产权保护等贸易保护手段，进一步强化其前任关于保持美国先进制造业领先地位的政策。这些产业政策分散于联邦法案、发展计划、行政等各类措施中。

产业政策综合性强，覆盖面广

美国的产业政策涉及产业发展的方方面面，包括科技创新、贸易等各个领域，具有很强的综合性和整体性。在创新方面，美国通过国防部、国立卫生研究院、能源部、国家航空航天局、国家科学基金、农业部、商务部等发布科研项目，涵盖国防、卫生、空间飞行、能源、资源、环境、农业和交通等多个领域。除了直接的研发投入，美国政府还大力支持战略性新兴产业领域龙头企业的融资活动，例如在2010年特斯拉项目的启动阶段，特斯拉从美国能源部获得了4.65亿美元贷款支持。在贸易方面，美国通过关税和缔结贸易协定等方式，为美国企业营造宽松的外部环境。美国1985年即提出全球价值链的概念，致力于建立以其为主导的垂直开放式网络，自己则转向附加值更高的产品研发、系统集成和软件等环节。在产业组织方面，美国为了提高产业竞争力，制定了一系列政策，一方面支持企业兼并重组、资源整合，另一方面由美国立法机构、司法机构和行政机构严格监督和严厉打击产业垄断行为。

注重发挥市场作用推进产业发展

美国政府一般不直接干预市场主体的选择，而致力于市场制度环境的建设以及产业基础性、共性技术的突破。一是通过立法为市场主体创造良好的制度环境。二是营造良好的创新创业环境，重视鼓励技术创新与新技术扩散与应用。为激发企业的创新活力，美国政府通过税收减免政策、知识产权政策和金融政策等工具，激励大学与科研机构创新成果转化和小企业创新活动，为小企业利用资本市场迅速成长打造开放、有序的竞争性市场。

支持高级创新要素集聚

美国政府注重高级创新要素的集聚，推进产业高级化。在人才方面，美国对高层次人才实施高额经济资助、营造良好的科研环境及提供一流的科研平台。在创新投入方面，美国政府对于创新的支持力度大，方式也灵活多样。以新材料研究费用为例，美国每年的研发费用达到上千亿美元，而中国新材料领域财政扶持则不足百亿美元。在经费使用方面，美国的政府扶持科研项目通常由政府、企业和高校联合申请，除政府资助外，企业同样要按照比例投资。在金融支持方面，美国政府的引导基金在基金运作模式、管理方式、资金来源、退出机制方面市场化程度高。美国小企业管理局（SBA）以贷款担保和小企业投资公司等形式，把民间资本引入风险投资领域，有效改善了中小企业的融资环境。

有效支持中小企业创业创新

美国产业政策的制定是公共议程的一部分，寻求包括消费者、小企业、行业协会、大学、非工会工人以及有组织的劳工和大企业在内的各利益相关者，就美国工业提高其竞争绩效的途径达成广泛的协议。通过减轻企业税负，[②] 制定了支持小企业创新的一系列政策，包括小企业创新研究计划（SBIR）、小企业技术转移计划（SBTTP）、制造业扩展合作计划（MEP）等，促进中小企业创新，形成广泛的创新基础和良好的“政府-大学-科技创业-小企业创新-大企业参与”伙伴关系；再通过大企业对中小企业的兼并、创新孵化，“收割”大学、小企业创新成果，[③] 迅速推动技术成果产业化，最终在国内形成创新（扶持中小企业、大学科技创业）——产业化（新技术扩散：风险性融资支持中小企业成长、大企业收购兼并、产业链重新配置）——再创新（中小企业再扶持）的闭环。其中大企业虽没有像东亚政府那样采取“挑选赢家”的方式获得政府专门支持，但是却以市场充分竞争的机制与“名义”，轻松获得大量原创性创新成果，成为美国创新驱动产业发展的隐形主导者。

将贸易政策作为产业政策重要组成部分

美国历史上曾利用关税政策数次度过经济危机，有力促进了新兴工业的生存与发展。特朗普上台后，再次以贸易政策作为发展美国产业的重要手段，打着“减少美国贸易逆差”的旗号，一方面，遏制中国具有比较优势的产品出口，另一方面，限制中国对高科技产品的进口，阻止中国获得战略性新兴产业的核心关键技术。在美国商务部对华出口管制清单中，航空器及航空发动机、惯性导航系统、激光器、光学纤维等20类高科技产品禁止对华出口。由此可见，特朗普时期的贸易保护措施，其主要目的是通过提升美国在全球贸易体系中的主导权，维护美国产业的国际竞争优势。

将产业政策作为推进区域协调发展的重要力量

美国各州政府拥有更多的政策自主权，可以根据地区资源禀赋与发展需求选择产业政策组合。在一些前瞻性技术和产业探索上，联邦、州和地方政府的创新支持计划相互补充，形成了各地方分散化试验，再通过联邦层支持项目、协调机构、政府采购、大企业收购兼并，牵动数以万计的客户、供应商和利益相关者，有效扩大了产业政策的支持基础，在竞争驱动下筛选出有市场潜力的创新项目，在全国范围扩散和实现产业化。由此可见，美国产业政策具有“分散-集中式体制”特点。[④]

中国产业政策的阶段性特征和存在的风险

建国初期，我国在一穷二白的基础上，利用举国体制的优势，采用追赶型产业政策，在短短70年的时间里走过了发达国家将近200年才完成的工业化进程。总体来看，我国产业政策具有集中-分散式体制、行政部门主导、选择性浓厚、政策制定者经验依赖性强的特点，集中力度高，技术追赶效果显著。然而，对比美国，我国选择性产业政策在前沿技术领域试错空间小，面临较大的失误风险，需要在公共性、基础性、应用性研究和小企业创新支持，推动公平、竞争中性的横向政策创新，提高市场配置效率、风险控制、贸易合规等方面进一步完善。

研发投入、人才供给、税收减免等方面力度需加强

我国产业政策虽然在总体上集中度高、力度大，但在创新投入、要素支撑、环境打造等方面力度不如美国。在研发经费投入方面，我国研发经费占比与美国相比仍偏少，2018年美国研发支出占政府财政预算13.6%，同期中国研发经费支出占政府一般公共预算支出8.9%。在人才供给方面，我国每千人研发人员不到4人，远远小于美国10人、日韩16人的水平。虽然制定了“千人计划”、“万人计划”等人才引进计划，但在高端人才导入方面还有很大差距。根据美国国家科学基金会的数据，现居美国的科学家和工程师中约有18%的比例来自移民，其中来自亚洲地区的印度、中国位列前茅；在人才培养上，美国每年博士毕业生约为18万人，我国则仅为5.5万人，不及美国的1/3。在企业税收方面，我国制造业综合税率约为68%，美国制造业综合税率约为44%（以毛利润为分母），我国综合税率仍较高。我国非税收入占财政收入比重为18.3%，远高于联邦非税收入在美国联邦财政收入的占比4.8%；^[⑤] 我国企业税收约占各级政府财政收入60%，而美国企业税收占政府财政收入不到一半。

财政支持资金的效率不高且存在引发产能过剩的风险

我国产业政策主要关注重点产业和企业的成长，通过财政补助、贷款优惠、税收减免等方式扶持重点产业和企业做大做强，带动广大中小企业发展。美国产业政策同时也关注广大中小企业的成长，通过大规模政府采购计划和公共风险投资机构，对中小企业进行扶持。

我国部分龙头企业由于体制机制僵化、创新活力不足，产业政策倾斜导致这些企业产能过快扩张，引发产能过剩，造成债务负担等后遗症；吸收下游产业的创新成果和创新性企业动力不强；同时创新能力强的企业向上游拓展空间受到挤压。在欧盟统计的2019年全球R&D投资最大的2500家公司中，我国上榜企业达506家，在技术硬件与设备、汽车、生物医药、化学、软件与计算机服务、电子电气等行业平均R&D投资水平分别为150、236、96、60、265、128百万欧元，但与美国企业相比，美国企业分别是我国企业的5.4倍、3.5倍、3.5倍、3倍、2.1倍、1.4倍。[⑥]

内部营商环境和外部贸易环境的打造

长期以来，我国产业政策专注于推动特定产业的跨越式发展，在对于内部营商环境和外部贸易环境的打造方面还有所不足。从内部营商环境看，根据世界银行近年来发布的《全球营商环境报告》，我国营商环境总体排名虽然从91名（2013年）上升至31名（2020年），但美国一直稳居前十名。从外部贸易环境看，随着“一带一路”合作倡议得到广泛响应，我国产业政策与贸易政策的联动逐步展开，但目前还没有建立起如美国一样广泛和深入的全球价值链。而美国产业政策的重要目标之一就是打开全球市场、维持国际市场竞争优势和整合全球资源。如在林肯总统任内，美国提高关税以支持战略性产业的发展；1929-1933年大萧条时期，罗斯福政府制定《国家工业恢复法》，鼓励公司之间建立卡特尔，参与国际市场争夺；二战之后，美国越来越多地利用多边和双边贸易协定，不断完善基于规则的全球竞争环境，努力抵消或消除外贸和投资扭曲，支持美国企业出口、对外投资。

政策过度集中致使区域产能过剩和同质竞争

我国产业政策呈现先集中后分散的特征。在这种体制下，各地方政府选择权力、自由度明显弱化，地方产业政策更多考虑国家产业政策的延伸和落地配套，缺少对于地方资源禀赋的研究，也缺少足够的力量进行差异化路径探索。产业政策的同质化在一定程度上造成产业发展的同质化，造成产能过剩、资源浪费、恶性竞争等问题，在前瞻性、不确定性较大的新兴产业和技术选择上，误判的风险和成本较大。

而美国更多注重以“授人以渔”的方式鼓励各州根据禀赋自主选择和进行产业发展。在历史上，美国通过广泛运用财政货币政策、发展军事项目等方式，使落后地区的工业获得起步；通过构建国家制造业创新网络，推动创新要素在全国合理分布，各地区制定各自比较优势的新兴产业支持计划，避免了产业同质化恶性竞争，在航空、能源、半导体、仪器等领域形成了高水平的现代化产业链。

推进产业政策完善的政策建议

当前，我国在很多技术领域进入世界前沿，产业政策正经历由追赶型向引领型转变的新阶段。参考美国产业政策在支持基础研究、企业创新争夺高技术领域先发优势的成功做法，针对我国目前存在的问题，建议在以下几个方面完善产业政策。

（一）加大重点领域的产业支持力度，填补创新要素投入的短板。

我国先进制造业总体上处于后行动者、新进入者，应理性地加大选择性产业政策，特别是在重点领域加强政策力度，填补我国在创新投入、要素支撑方面的短板。一是进一步加大研发经费投入，争取研发投入达到发达国家水平。重视基础研究，加大基础研究投入，推动产业基础高级化。二是引才育才并重。面向世界吸引一流科学家和工程师，以人才嵌入为切入点，瞄准全球创新链纵向环节加强横向合作；切实赋予高校和科研院所研究生培养自主权，进一步扩大高级人才培养比例，尽快提高高级人才的培养数量及质量。

（二）加快推进引领性产业政策，发挥大企业基于市场竞争的筛选新技术与产业化的作用。

改变产业政策对于国有企业的过度关注，转向对产业链龙头企业的关注，扩大对中小企业技术创新的支持，在先进制造业各领域形成广泛的创新基础和网络。促进资本市场等直接融资方式对科技型企业的支持。推动大企业与小企业紧密协同、协作，加快实现产业链现代化。一是完善以企业、科研机构、研发人员为中心的创新体系，形成大企业龙头推广、中小企业广泛创新、各类项目和资本市场支持的协同创新体系。坚持需求导向和成果导向的创新资源配置策略，促进科技与经济深度融合。鼓励本土技术创新，摆脱技术转让依赖，放宽行政审批流程，引导企业投资参与高校科研机构建设，投资应用基础研究领域，使科研方向与实际需求更为切合。二是加大对中小企业创新创业支持。中小企业特别是正在蓬勃兴起的“专精特新”企业，是技术创新的重要推动力量，也是产业链现代化的重要支撑力量。要综合财政、税收、金融、科技等一系列政策，鼓励专业产业投资和咨询机构的发展，为中小企业创新提供服务。三是加强创新成果转化机制。丰富部门间多样灵活的对话交流机制；加强科技管理工作与产业部门在政策、规划、标准等方面的衔接，建设良好的高校和企业对接渠道，构筑完备的知识产权保护制度与技术商业转让机制，成立专业的中介服务团队，为先进研究成果产品化保驾护航。

（三）全方位深入推进全球化战略，保持产业政策和贸易政策的内外协同。

当前，我国正深入推进“一带一路”建设，加快融入全球创新链，需要全方位深入推进经济发展的国际化进程。一是产业政策国际化。梳理产业政策中与WTO规则矛盾的领域，在技术转让、知识产权、国有企业管理等争议较大的领域开展研究，完善相关内容。二是大力支持本土企业提升国际化程度，分担开发海外市场的成本。鼓励本土企业积极参与全球市场竞争，打造国际知名品牌，力争进入国际一流地位。三是以国内竞争培育国际竞争力。深化对外开放，引入外资竞争，扩大自贸区功能和政策创新，打破国内各地区行政性壁垒。研究表明，国内竞争越充分，产业链国内环节的市场集中度和技术能力提升程度越高，产业链纵向优化越顺畅，国内龙头企业国际竞争力就越强，中小企业融入全球生产网络、全球创新网络越紧密，与发达国家产业粘性越强。

（四）优化内外产业发展环境，营造良好的产业发展生态。

重视产业发展环境的打造。一是着力打造内部环境，进一步完善营商环境，深化税制改革，推进税种简化合并，对重点行业实施持续有效的税收减免政策。降低隐形成本，清理废除妨碍公平竞争、扭曲市场的不合理规定、补贴和做法，为企业进一步减负。提高行政效率，在行政许可、市场监管等方面规范各级政府行为，加强信息公开，优化审批流程，为企业发展提供公平便利的环境。二是进一步完善对外经济政策，吸引高精尖人才，建立技术社区，形成合作共研的生态环境，提升使用全球创新资源的能力。深入推进“一带一路”，加强境外合作产业园区建设，为企业走出国门提供高质量的海外落脚点。鼓励企业加强全球性的资产整合和兼并重组，充分利用国际资源，构建以我为主的全球价值链。

（五）正确处理国家和地方制定执行产业政策的关系，推动产业链整体优化升级。

将区域协调发展作为产业政策的重要目标；国家层面要加强统筹和协调，赋予地方一定的制定产业政策的自主权，帮助地方实现重大项目的布局和落地。地方要加强对于本地区资源禀赋的研究，提高产业发展主动性。一是加强地方产业发展研究机构的建设，提高地方追踪技术前沿、带动产业变革的能力。鼓励地方结合自身资源禀赋进行政策创新。二是加快建设国家制造业创新链。完善国家层面的制造业创新网络，在全国进行创新成果的共享和应用，加快科研成果从样品到产品再到商品的转化，构建高效、成规模的国家创新体系，带动布局合理的国家产业链形成、优化和升级。三是更好发挥产业引导基金对产业布局和发展的引导作用。以基金作为纽带，联结国家、地方等各个层面产业发展需求，形成利益共同体。基金实行市场化运营，提升基金管理团队的专业化水平。政府明确事权范围，职责限定于政策目标设定、行政法制监督等，避免干扰基金日常运营；完善监管体系，建立基金的绩效评价机制，健全信息披露制度；建立风险分担机制，合理分配政府与社会资本的风险责任，撬动更多资本进入产业发展领域。

（编辑  杨利红）