经济导刊
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中国在G20中的新型领导作用与全球治理机制改革

G20会议提到,发达国家的经济发展将是长期滞胀,而中国和其它新兴经济体的发展也在放缓。我认为有必要加强我们的增长战略,同时,加强并支持开放的贸易政策和安全稳定的全球贸易体系,这两件事情密切相连,也是非常重要的。

    如何实现加强全球增长战略这个雄心勃勃的目标呢?这当然是很困难的。事实上,现在已经不是一个霸权主义的世界了。1969年、1970年曾经是全球经济发展的黄金时期。美国是当时的霸主。但是40年之后,情况变得完全不一样了,美国在全球的领导力正在动摇。

    我们不妨做一个历史性的比较,看看这100年当中到底发生了什么?我成长的那个时代,全球的地图几乎都是红色的,那个时候的红色是英帝国。除了红色还有蓝色的快速增长地区。经济全球化的增长,开放是由英国在主导,后来德国崛起了。20世纪40年代的人最希望的就是不要有战争。100年之后我们也面临着很相似的局面,这令人很焦虑。20世纪80年代以来世界经济的发展稳定而安全,全球各国都在崛起,这也被称为“大缓和”时期,我们期待着强劲有力的增长,但这一切在2008年坍塌了。

世界能不能找到一个方法来重振全球的经济增长? 2008年之后经济增长一定会变得很低,这是大背景。但经济增长的可持续性仍然是可以实现的。在宏观经济领域,哪一种领导力才是至关重要的?我认为我们最需要的是能够推进自主协作的领导力。

 

如何具有推进自主合作的领导力

    中国国内有很多人担心中国的发展前景,认为中国政府不足以带领中国继续发展。事实上,中国的经济增长模式转型在20世纪90年代到21世纪初是成功的,主要是基于出口,随后中国的增长开始慢慢转向国内的消费。领导力不仅涉及到中国国内的事情,同时也包括中国在国际舞台上如何定位。如何引领其它的国家走到一起,通过什么样的方式来实现这个目标?这里我要谈两类领导力。

    第一类就是以有利于自己的方式去实施自身的影响力。也就是说,要告诫别人按照自己说的去做。但这是非常困难的,别人也不一定感兴趣。这种领导力的例子包括由德国主导的欧洲宏观经济政策制定,以及由美国主导的跨太平洋合作伙伴关系,也就是TPP。

第二类领导力是通过创造对话平台的形式使各国走到一起,交流信息,阐述各自的偏好,达成彼此妥协,并能够让各个国家自主地采取行动,我将其称之为“协同的自主性”(Collaborative Autonomy)。自主就是不强迫其他国家做他们不想做的事情。中国的领导力可能正是这样的。这种领导力可能体现为两种形式:一种是借助G20平台推进G20国家的相互评估过程(也就是G20MAP);另一种就是将“一带一路”打造成推进各国对话的长期战略。   

但这种“协同的自主性”到底是什么意思?在这个过程中,“领导力”又是什么意思?以踢足球为例。首先要有一个球场,然后大家再来讨论究竟是踢美式足球还是英式足球。不同的人可能选择不一样,不过即使部分人踢美式足球,而另外一些人在旁边踢英式足球也可以,只要大家能够达成协议。在这个过程中,组织者可能需要承担额外的费用,比如场地费。在国际经济活动中,这就意味着充当领导力的国家既需要建立对话的平台,也需要承担更高的成本。

当大家都按照自己的方式来行动,并且有人承担领导力作用的时候,可能会出现经济学家所提到的“纳什均衡”现象,每一个人都想做到最好,也期待着别人按照他们自己想象的方式做到最好。

领导力的具体体现方式有多种情况,比如说建立霸权主义的全球体系(例如美国),或者设立国际组织(比如IMF、WTO),或者通过全球宏观政策的制定进程(比如G20、APEC)。我们的研究重点是希望知道哪一种方式是对我们来说是最有效、最有帮助的。

 

贸易自由化与协同自治

亚洲的经济活动是全球经济的一个组成部分,而亚洲的经济自由化是协同自治的典型案例。从政策制定者这个角度要考虑,我们应该制定什么样的政策以有利于本国经济发展,与此同时,不同国家将经济政策汇总起来分析,全球政策对于本国有哪些影响,并在考虑全局的基础上制定出更好的政策来帮助我们自己发展,这是一件非常重要的事情。

在贸易自由化中,有一个很重要的概念:最惠国待遇,它的核心是无歧视待遇,即缔约国双方相互将给予不低于现时或将来给予任何第三国的优惠、特权或豁免待遇。然而,最惠国待遇的基础是什么?作为成员国之一,非常重要的一点就是,我们要承诺成员国之间要有比较低的壁垒。当我们制定进口政策时,优惠政策将惠及到所有的其它成员国。这是我们希望创造的一种环境。自由贸易区对于成员国来说降低了贸易壁垒,但在贸易区外仍然存在着贸易壁垒。事实上最惠国待遇并不涉及自由贸易区的问题,其恰恰是反对自由贸易区的行为。因为最惠国待遇的初衷是促进全球贸易的自由化,而自由贸易区却恰恰造成了壁垒。事实上,“亚洲奇迹”与全球经济紧密相关。

1994年,作为全球性的自由贸易组织,世界贸易组织通过乌拉圭谈判成立。TPP则是另外一个机制,当然中国不在其中。我认为TPP危害了我们所提倡的贸易自由化。虽然澳大利亚是TPP的成员国,但相应付出的成本也是很高的。TPP对于美国而言是有好处的,它把自己的意愿强加到这个机构上面,对于其它国家来说这就不是一件很好的事情了,它们在国内贸易管辖权方面实际上已经跟过去产生了很大的变化。但是这些贸易活动有时候会与国家利益产生冲突,特别是在知识产权保护方面,而这也将是20国集团面临的重要问题。

政策的制定者有时候会把自己的一些意愿强加于其它成员国,也许成员国不喜欢它们制定的政策,但有时为了获得一些利益,就必须做出妥协。TPP就是如此。我们的目标是创造一个更透明,并且更少被曲解的区域贸易整合论坛。如果TPP未能起到作用,那么可以认为在贸易自由化的进程中,美国的领导力将会降低。

最后一个很重要的观点是,在全球化经济环境当中,欧盟的角色也正在弱化。英国已经退出欧盟,但实际上,英国人在欧盟内部学到了很多东西,比如学到了如何与其他国家进行谈判,学会了如何与欧盟内部国家进行谈判,这对英国来说是一些很重要的内容。

 

“协同自主”战略带来的巨大机遇

    两年以前,澳大利亚曾经担任G20的主席,当时刚刚经历过全球金融危机,如何推进全球治理是当时面临的重要问题之一。实际上,在2008年华盛顿峰会和2009年4月伦敦峰会当中,已出现全球性的经济衰退,以及每个自治经济体收入的下滑。那时候,很多人都未预料到经济衰退如此严重,而只是发现经济发展已经不能为我们创造更多的财富了。在2009年伦敦峰会期间,很多发达国家经济体已经出现了明显的下滑。2009年很多经济体实际上已经是零增长了。因此,2009年我们在匹兹堡会议当中也提出了关于强化可持续发展和平衡增长的观点。

在过去的7个月当中,我们有一些很重要的新领域值得关注,很多国家都已经同意要出台实质性的政策,我们也看到怎么样能够支持一个强有力的、可持续的、并且平衡的全球性经济增长。

一些国家曾经使用货币政策来解决通胀问题,当然,这些政策目前已经不再起作用了。一些占据领导地位的国家认为,尽管财政政策能够在很多方面发挥作用,但当前已经足够了,我们应该撤回财政政策并大力推动货币政策。他们还发明了一个关键词“量化宽松”,其含义就是要把长期利率降下来,同时拉低汇率、刺激出口,但这反过来又伤害了别国经济,抢了别国的工作机会。汇率战争不是一个事故或者事件,而是我们政策选择将带来的必然结果。面对这样在这样一个挑战,当2014年澳大利亚成为G20轮值主席时,澳大利亚人就在想他们应该怎么办?各国的政府首脑在澳大利亚成为G20轮值主席的六周之前都承诺要实施财政紧缩政策。澳大利亚提出了“协同自治”。澳大利亚人认为,我们了解全球的需求,现在的问题仍然在于供应不足;我们将允许各国进行他们认为合适的各种各样的改革,同时澳大利亚人还列出了一个很长的改革清单。在2015年6、7月,所有国家再回到布里斯班,互相评估各自的改革进程与绩效。这就好像到了餐厅里,服务员给你一个菜单,你要吃什么就选什么——这就是关于协同的一个小故事。每个人完成自主选择后,我们再把资料放到计算机模型里评估政策效果。

由于各国所采取的改革措施,5年中全球GDP将在原来基础上增长2%,这就是现在大家所熟知的“2-in-5”战略。澳大利亚峰会上所使用的经济预测模型是“世行G20模型”。2015年多伦多经济学家对G20模型进行了评估,认为到2018年世界经济GDP增长可能超过2%。从这个角度讲,澳大利亚峰会期间提出的经济增长目标有一半已经完成了。遗憾的是,2015年土耳其G20峰会却没有沿着澳大利亚峰会的方向做出太多推进。

   澳大利亚布里斯班G20峰会所提出的“2-in-5”战略给中国带来了一个巨大的机会。“协同自主”在当前环境下意味着什么?在澳大利亚作为G20轮值主席国的任期内,很多人支持财政紧缩政策。我想指出的是,促进基础设施投资和减少成本的供给侧改革,恰恰也符合支持财政紧缩的政治家的政策思路。比如兴建了一个机场,政府的资产负债表就多出来一块资产,从而降低了负债率。同时,在进行供给侧改革后,成本降低的私人公司会认为投资是有利可图的,因此他们愿意投资,需求就会随之增加,这就是一个需求创造的计划。

 

欧盟在宏观经济政策合作方面存在的问题

如果我们把“协同自治”与另一种比较极端的方式比较,可以看到欧洲货币联盟在宏观经济政策合作方面所犯的错误。

从1999年到2008年,货币联盟向通货膨胀率比德国高很多的南欧国家发放了太多借款。由于没有进行很好的管理,南欧国家实施了太多的财政扩张并由此引发财政危机。如果危机出现在别的地方的话,最直接的解决办法就是货币贬值。但是在地中海地区就不能实现。因为存在货币约束和财政约束,在很长时间内,南欧国家都不能将成本降下来,所以它们至今仍不具备竞争力。另外,由德国主导的债务救济方式,也未能针对欧洲当前的危机进行很好的设计,德国应该承担主要责任。很多人认为,这是一个由“霸主”来管理其它组成国家事务所造成的必然结果。

事实上,关于这种债务的救济,在去年最后几个月里出现了非常严重的危机。即使南欧国家的GDP比危机之前下降了25%,但德国还是要求推行紧缩政策。德国人坚持要求南欧国家达到财政约束目标后才提供救济。通过这样的方式,欧盟可以对希腊提出改革的要求,而这就影响了协作自治。

 

协作自治的领导力框架下中国应该怎么做?

    第一,将G20的相互评估过程制度化。在2009年9月匹兹堡峰会上,确定了实现“强有力、可持续”的经济增长目标。澳大利亚G20峰会支持了这样一个战略的实施。但在土耳其担任G20轮值主席的时候,这个战略其实已经失效了。中国应该重振这个战略,给世界经济带来一个机遇,把这个战略制度化。让未来每一个做G20轮值主席国的国家都能够坚持这样一个战略。

    第二,布里斯班的战略就是“2-in-5”,即用五年时间,在2018年实现全球GDP新增2%的增长目标,现在这个战略已经进行了2/3了,还在进行当中。各国做的承诺还没有完全达成,但仍是可以实施的。这是G20峰会的短期实现目标,使经济朝着我们理想的方向发展。

    第三,把中国的“一带一路”战略当作G20MAP的一部分来进行。中国承担了“一带一路”战略中绝大部分的成本费用。我说的“协同自主”中,中国将作为一个重要领导力。我们要创造一个更加开放的论坛,特别是贸易自由化的论坛。中国不仅要建立一个贸易网络,同时要采用协同的方法,对外开放、促进贸易改革和自由化。更重要的是,这些政策应该吸取TPP的教训,不要像TPP这样强加在别的国家头上。

我认为,“一带一路”战略如果发展得很好,也会实现宏观经济政策可持续发展的目标,使我们对于宏观经济政策的讨论可以继续下去。如果问“一带一路”的目标是什么?可以说是基础设施建设。但除此之外还应有其它的成果,比如自由化改革,还有互联互通,跟世界建立连接。

之所以强调“一带一路”,而不仅仅是让其它国家自己管理自己的活动,因为网络是至关重要的。比如哈萨克斯坦就不能自己做一个贸易网络,把世界连接起来,除非其中有中国参与。这个网络的一方连着中国,另一方还要连着俄罗斯,这里涉及到很多很多的工作和经费。

我们要把中国和其它的国家连接起来,而这也正是中国自我发展的一个阶段。近年来,中国完成了很多对外直接投资,“一带一路”则开放了一个可能性,就是基础设施建设可以创建一个环境来支持对外直接投资。这是真正的双赢结果。就像我举的足球例子,这不是中国自己一个国家能够完成的,必须以一个集体方式共同完成。这个结果和我刚才所说的贸易自由化也是紧密相连的。

我们在亚洲的研究公认的一个结论是:即使TPP能够活下来的话,也需要花很多时间对区域贸易自由化进行持续的研究。这是我们关于治理的一项继续要做的工作。如果TPP失败的话,这也是我们谈判中的一个重要内容。

可能我们又将重新回到起点,但是这也为我们提供了一个新的探索全球经济政策合作的机会。对于区域经济以及区域贸易自由化,如果没有外力影响的话,我们应该怎样更好地促进区域的贸易自由化发展,要怎样才能更好地维护G20布局进程的持续发展,都是需要深入思考的问题。

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