经济导刊
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如何深化房改,加大保障房建设和供给

孟晓苏 来源: 2023.09.26 14:26:30


 

724日召开的中央政治局会议提出,要加大保障性住房建设和供给,积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设,盘活改造各类闲置房产。国务院和有关部门发布了多个相关政策文件,加大住房保障支撑力度。

根据住房和城乡建设部数据,“十四五”期间,全国计划筹集建设保障性住房870万套间,预计可帮助2600多万新市民、青年人改善居住条件。

本期刊载原国家房改课题组组长、原中房集团董事长孟晓苏的专题文章,解读如何做好保障性住房的顶层设计,用改革创新的办法推进建设,确保住房建设质量,同时解决规模化地提供保障房建设所需要的大量资金。

                                              ——编者按语

 

今年428日,中央政治局会议提出规划建设保障性住房的要求,7月24日的中央政治局会议分析了房地产市场供求关系重大变化的新形势,特别强调发展保障房建设,要求“加大保障性住房建设和供给”。

中央提出保障房建设发展方向已经十多年,但业内一直缺乏有力措施进行落实,导致各大城市保障房至今数量严重不足。现在令人担心的是,各地对中央精神是不是真正理解和认真落实?会不会又是层层往下布置而缺乏机构开展和落实?会不会只在商品房“公摊面积”等问题上做无用功,而不去为低收入群体建设和提供保障房?之所以提出这些问题,就是现在对房改存在不同的认识:楼市政策上凝固化还是调整优化?发展模式是弱保障还是双轨并行?未来走向是退出还是前景广阔?这些问题都要在调整优化中解决。

要不要加大保障房建设和供给

中国房改实现了两个目的。一个是实现了“居者有其屋”。根据国家统计局统计,现在中国居民有房者达到96%,一些低收入城市居民住房自有率达到90%。另一个是让房地产业成为中国的支柱产业,这将拉动中国的经济增长。房地产业在经济发展中拉动了100多个相关产业的发展。

我们曾在国家房改课题组组织的课题报告中提出“房地产为支柱产业”的观点,在2003年被国务院接受。但这一观点不断被质疑,有人提出房地产业是最大的“灰犀牛”,这种言论实际上影响到一些部门的决策。房地产到底是拉动经济的“老黄牛”,还是影响经济的“灰犀牛”,现在慢慢看清楚了。

楼市政策是凝固化还是调整优化

这些年对房地产限制性政策增多,特别是楼市限购,使中国经济受到了影响。去年因为各项政策的综合作用(包括限购),其直接影响是楼市销售额从18.2万亿元一路跌到13.3万亿元。楼市萎缩造成一系列问题,相关产业下滑,地方财政收入下降。其实,这个限购政策是在房地产过热的时候出现的,现在房地产是严冬了,但限购政策还在给房地产降温。

任何政策的制定和实行,必须深度结合市场现实;对动态变化的市场不能凝固化,需要根据市场变化及时进行调整优化。7月24日召开的政治局会议指出,要调整优化房地产政策。房建部明确提出“认房不认贷”的问题,这是对一部分一套房购买者的歧视性政策仍未落实的调整。原来不限购的就不限购了,原来限购的仍然限购。政策都明确了,为什么还没有变化?目前的问题是政策明确了,但是没有落地。这种现象在社会上被形象地称为“说到了以为是做到了,做到的以为是做完了,做完了以为是做好了”。特别是“限购政策不能前功尽弃”这种错误认知,妨碍了对中央政策的正确理解。什么叫“前功尽弃”?这就是把前一段对房地产发展的制约手段当作一种“成功”。功过不能正确区分,这是目前存在的问题。

发展模式是弱保障还是双轨并行

这些年我们一直认为发展保障房是偏弱的,而现在中央提出的新发展模式,就是住房双轨制再加上租售并举,这是核心内容。其实,住房双轨制在我们当年设计房改方案中提出来的,当时提出“市场供应商品房,政府提供廉租房”。此后,中央一再强调发展这两个体系,住房市场体系住房保障体系,将双轨制表述得很清晰。

保障房是我国住房制度改革中确定的“住房双轨制”的重要内容。27年前,我们房改课题组的报告中把保障房建设建议写入房改方案,作为我国住房供应体系的重要部分。这个建议并不是我们自己拍脑袋想出来的,而是借鉴了发达国家或地区的实践经验。

我们首先研究了英国的经验。英国在二战结束后建设了1000万套房屋,其中500万套是为低收入家庭建设的保障房。英国是最老牌的资本主义国家,它首先出现了如何解决工人住房的问题。恩格斯在《英国工人阶级状况》一文中,揭露当时英国工人的居住条件极其困难、极其不人道。恩格斯并不是建议让国家出面建设保障房,而是要工人阶级联合起来推翻资本主义制度。后来在国际社会主义思潮推动下,英国逐渐进行变革,二战期间英国很多城镇被德国空军炸成废墟,二战后大力建设居民住房。战后4000万人口的英国建设了1000万套房屋,让多数家庭住上新房,其中50%是为低收入家庭提供的保障房。资本主义国家尚且可以这样去改革,从被恩格斯揭露的不顾工人死活的罪恶的资本主义剥削劳工制度,到用提供保障房来化解社会矛盾,为资本主义续命。

英国人在20世纪60年代把保障房制度复制到香港,实行“居者有其屋”计划。香港建设的保障房之中包括“居屋”、“公屋”、“夹屋”等不同类型,目标是覆盖50%的居民家庭。因为香港土地资源有限,因而香港的保障房面积都很小,仅仅40-60平方米,到160平方米就被称为“豪宅”了。保障房只能解决基本住房保障,要住大房子就可以去买商品房。新加坡则是把保障房的“组屋计划”发展到能覆盖87%的居民家庭,组屋大的有四室一厅、140平方米。

研究这些国家与地区的经验,对制定我国住房制度有现实意义。我国著名经济学家厉以宁先生的“三次分配”理论和“共同富裕”理论指出,在第一次分配领域,试图在工资分配上拉平或者在股权比例上拉平是不可能实现的,那样就没有发展动力了。但连资本主义国家都能给低收入群体提供基本住房保障,保证他们的基本居住条件,而这种保障房政策是中高收入人群不能享受的。这是人类文明的进步,也是这些国家和地区保持制度稳定的基础。

我国是社会主义国家,中国共产党作为执政党,它的根本宗旨就是为人民利益奋斗。我们更应该解决好中低收入群体的住房问题。所以,我们房改课题组就做出这样的设计:“市场供应商品房、政府提供廉租房”,而且提出保障房要覆盖到我国50%的城镇家庭。

在国家推动下,房改初期,我国建设了一批“经济适用房”,那些房屋就是“不收土地出让金,只收基本税费”,保证了土地的低成本。那时建经济适用房的目的,一是帮助设定各地房改出售公房的基准价,二是为保障房立下基本标准,就是保障房不能收取土地出让金,开发机构利润率要很低,但是施工标准必须保证,不能低于普通商品房。

我国必须加大保障房建设和供给,这是世界各国都认可的理念和都在做的事情,更是我们社会主义国家应大力推进的一件大事。

我国保障房建设存在哪些问题

25年前,我国启动了城镇住房制度改革。此前两年,由国务院四个部委组成房改课题组,形成了课题报告《房改方案》。课题组参加机构是原国家体改委、原建设部、原国家计委、原国家科委、中国房地产业协会与中房集团研究所。多位老领导、大专家参加了课题组工作,我担任课题组组长。当年我们在设计房改方案时就提出,在推动住房商品化的同时,政府同时继续进行保障房建设,形成住房供应体系上的“双轨制”

近年中央多次提出“完善住房市场体系与住房保障体系”的要求,原因就是多年保障房供给严重不足,已成为我国房地产发展过程中明显的短板。低收入群体和“新市民”、年轻人、“新家庭”本来都应当享受保障房,但是因保障房建设和推动实施不利,低收入群体不得不面对价格高企的商品房市场。

在保障房建设中出现的问题之一就是由于缺乏认识,主管部门认为市场化能解决所有问题,忽视建设。在房改初期,从2000年到2007年,全国保障房开发投资很少,只占房屋投资比例的3%-5%。我们房改课题组人员提出了推动中出现的问题,主管部门拿出的是两个不伦不类的办法:一个是“小户型政策”,要求把所有商品房户型面积都切小,被称为“70/90”,就是70%的商品房要在90平方米以下。他们以为把鲍鱼切小,低收入群体就吃得起,岂不知道他们要吃的不是鲍鱼龙虾,而是小鸡炖蘑菇、大葱炒鸡蛋,他们需要的是保障房。另一个办法就是“降房价”,试图用行政手段把商品房价格降低,却又不减少地价,还通过严格实行“招拍挂”提高地价,让商品房价格越来越高。即使价格能降下来一些,它们也并不是保障房,而是商品房。

1994年通过的《城市房地产管理法》,提出了两种土地出让方式,一种是拍卖招标,另一种是双方协议出让。协议出让就解决了包括保障房用地的特殊用途。后来,主管部门取消了双方协议出让方式,这样保障房用地实际上被取消了,保障房陷入缓慢发展状态。

从2011年起,我国开始推动棚户区改造,提供了3000万套保障房,缓解了保障房的供需矛盾。党的十八大以来,中央对保障房建设高度重视。2017年国务院提出“两个为主”——“以市场为主满足多层次需求、以政府为主实现基本保障”;2018年又明确要求“完善两个体系”——“完善住房市场体系与住房保障体系”。虽然中央非常重视,要求非常明确,但是主管部门与地方政府工作一直不到位,十多年来,我国的保障房建设始终不足。

保障房建设上的一大问题是层层进行布置,却缺乏有人认真落实,这叫做“跛子打围——坐着喊”。上级政府布置任务给下级政府,省政府就把保障房安排到小县城去,市政府把保障房建到远郊区,都舍不得拿出城市土地来建保障房,建成的不少房屋成为“无效供给”。

还有一些“聪明”的地方政府把建设保障房的责任转移给开发商,他们使出一种“限地价、竞配建”的招,在把土地高价拍卖给开发商的时候,要求企业承担一定百分比的保障房。这些做法表明,些地方政府刻意回避自己保障房的建设责任,保障房得不到不含地价的土地;政府将公共服务职责推到开发商头上,而且政府拍卖土地还不少收地价,让开发商去平衡土地成本。这种乌龙做法居然一度还被当作先进经验到处介绍推广。其实这些都是下级应付上级的做法,从根本上忘记了政府应当承担的责任。

我国应当如何建设保障房

各国各地保障房建设时,都是以政府行为为主,由政府给土地、管分配和后续服务,由国有企业负责投资建设。

英国二战后建设的保障房占全部新建房屋的50%,就是由16个公营的“建房公团”来建设的。新加坡政府设立了“建屋发展局”,组屋的建设都是由国企投资施工。香港特区政府则设有“居屋署”与“公屋署”,两个机构有2000人,主要是工程师,就是从事保障房建设的管理团队,安排由“房屋协会”对非低收入但是收入不高的“夹心层”家庭建设“夹屋”,专门为“夹心层”解决住房问题。政府行为还不止于保障房的建设,建成后的保障房分配、资格认证、贷款等事宜,都需要政府管理,后续也需要政府实施动态管理,包括租赁房屋和把保障房卖给低收入家庭。

现在我国保障房严重缺位。政府把管理权过多地用于商品房上,特别是管理商品房价格,一会儿限制涨价,一会儿限制跌价,还要求高价商品房低价卖,催生出富人“炒房打新潮”,出现许多笑话。其实商品房不需要政府这样干涉,政府作用主要是建设与管理保障房。

在保障性住房建设方面,地方政府应该发挥主导作用,央企要发挥主力军作用。而保障房建设用地不能收土地出让金,只能收取基本税费,这样才能让它的成本低、价格低。地方政府要舍得拿出位置比较好的土地建设保障房;保障房建设需要大量财政资金投入,包括专项债投入,这些事情都要靠政府与央企来做;与市场化商品房开发不一样,保障房要控制好售价与租金,不能追求商品房的利润率,保障房在分配与管理上也都要体现政府行为,不能是商品化销售

按照国务院要求,国企要退出竞争性房地产领域,全面回归保障房建设本位。其实,保障房建设有足够大的工作量,其投资回款安全可靠,这本来就是国企发挥作用的领地。发挥房地产国企的公共服务职责,是国家建立这些企业的初心。

通过以上多项成本控制手段,保障房的租售价格就能达到要求。按照销售价格计算,不含地价的产权型保障房价格应当是商品房价格的三分之一左右。保障房的建设安装成本是不低的,绝不允许偷工减料,但保障房建设就像商品房建设一样,能够拉动建筑材料生产与施工安装,带动房地产上下游相关产业的发展。现在商品房的投资销售在不断下滑,就可以用加大投资开发保障房来从结构上转型,集中力量发展保障房建设规模。

有人问,是否能把空置商品房变成保障房?商品房改造成保障房的最大困难在于,商品房里包含着高地价,而保障房价格低的原因是地价低,开发建设机构的目标不是追求利润。而拿商品房改为保障房时地价是退不出来的,有些户型面积也不一样。闲置房产可以拿出一部分改造成平急两用公共基础设施。商品房去库存的主要办法是盘活楼市,用市场力量消化这些商品房。历史上的存量房屋,多数都被慢慢消化掉了。

根据我多年参与保障房建设的经验,要满足保障房需要,我们就要“超前规划”与“足量安排”。我曾经说过,保障房建设不怕“适度过量”,其实保障房的“足量”与“适度过量”说的是同样意思。原因有三:其一,住房建设本身就需要超前,因为从投资开始到形成有效供给,需要足够的时间,其中仅建房周期就要18个月,还要有项目准备的时间,加起来要两三年;其二,考虑到各地保障房建设规模普遍偏小,若不要求按“足量”或“适度过量”部署、而按现期人口数据来紧紧巴巴地建设,建成时往往就会落后于人口发展的实际情况;其三,保障房建设规模略大一些,形成一些短期的房屋过剩,相当于让商品可以摆在货架上供人选,才能让低收入居民有选择的空间,才能防止保障性租赁房的租金太高,这些都会有利于低收入群体。实际上保障房建多少都不会被剩下。

我在中房集团工作十几年期间,在全国230多个城市开发1300多个住宅小区,建的主要是保障房,房子都没有剩下。所以保障房建设需要大规模开发,需要超前开发,需要足量安排,这是我作为资深保障房建设者的实际经验。

保障房建设资金如何良性循环

保障房建设需要大量资金,投资的钱从哪里来?既然保障房建设主要是政府职责,当然需要财政出钱。不少专家建议发行“特种国债”。我认为保障房建设很适合通过发行长期国债来建设,比如10年或20年国债。国债就应该投向民生。在债务存续时间里,保障房肯定可以卖掉回款,还可以偿付国债利息。如果每年由国家财政投资1万亿元,要求地方政府配套出资,再通过向保险、银行、信托等金融机构扩大融资,可以达到5万亿元的规模。保障性住房没有土地出让金,只交土地成本与基本税费,因此5万亿元都能用在房屋建设上,可以发挥出10万亿元的作用,这样很快就可以规模化地提供保障房。

保障房可租可售,保障性租赁房的资金循环已经有现成的金融模型,就是通过资本市场发行保障性租赁房的信托投资基金(REITs)。几年前我提倡引进资产证券化,3年多前,我国已经启动基础设施REITs试点,至今已经有29支REITs成功发行并在证券交易所流通,其中就有4支保障性租赁房REITs。REITs可以通过组织社会资金持有保障房资产,原来的开发持有机构就可以拿回投资资金,还可以投资到新的保障房建设。今后REITs基金可以通过增发收购其它保障性租赁房,使REITs基金覆盖规模不断扩大。

目前有资格享受保障房的人群,约占我国城镇家庭的50%我们在25年前推动房改时,就已经解决了不少老职工的房产权问题,他们都属于50%之内保障房享受对象。那时为了向老职工出售公房,国家采取了一系列政策措施。公房出售时,即使按成本价卖老职工,他们也买不起,我们就设计打两个折扣,“工龄折扣”和“一次性付款折扣”,折后一套房子仅两三万元。这在当时也是不少钱。老职工们掏尽自家储蓄、再跟亲友借钱,就把原租公房给买下了。房改5年后,按照购房价的1%补交了土地出让金,这些房产就可以进入市场流通。

如今25年过去,当年的商品房平均增值了5倍,而房改房以优惠价格购房,出现了百倍甚至几百倍的增值。现在房产价值已占到城镇居民家庭财产的60%,成为人民群众的主要财富构成。房改购房与房产增值使老职工们跟上了致富步伐,走上了共同富裕的道路。

现在有资格享受保障房的人群应当是一低两新”:低收入家庭、新市民家庭和年轻人新家庭。今后,低收入群体可以利用他们现有的支付能力,以低廉的价格租赁保障房。有购买保障房能力的居民,可以用上自身能力与人们所说的六个钱包,再加上银行的贷款支持,按照保障房价格购买房屋产权,实现他们的房屋产权梦。要允许已缴纳房租冲抵房价,相当于享受一次“工龄折扣”。

保障房应规定几年内不能入市交易,房改时规定的是五年不能入市。过了这个时限后,就允许入市交易,允许保障房与商品房并轨。这样随着经济发展与货币运行,这些居民就可以享受商品房价格上涨的红利,像当年老职工们一样,逐步走上共同富裕的道路。

保障房未来可以与商品房并轨的预期使它具有更大的升值潜力。这些因素可以促进服务对象积极租赁或购买保障房,很容易形成保障房建设资金的良性循环。

走出当下保障房缺失的误区

我国保障房建设多年缺位,致使人们都误以为解决住房问题只有靠商品房。低收入群体也不知道他们可以享受保障房,反而都把眼睛盯在商品房上。比如抱怨“价格高买不起”的是说商品房,抱怨“公摊面积多”的是说商品房,说“收入房价比高”的也是说商品房。

低收入群体把他们的住房希望完全寄托在商品房上,而商品房市场却不能按照他们的意愿发展,当然怨气越来越大,并不时把积怨发泄出来。这都是源自住房双轨制没有及时建立起来,而过去的房地产调控走偏了方向。

本来在住房双轨制的制度下,是可以实现“市场归市场、保障归保障”的。商品房与保障房在不同轨道上运行,房价也各有不同规律。持有商品房的居民希望自家的房屋资产保值增值,不愿意看到房价下跌,跌得厉害了就可能去售楼处闹着退房。而可以享受保障房的群体也不需要盼望别人的房价下跌,因为他们跟商品房涨跌关系不大,他们更关心的应是能不能买到或租到廉价的保障房。

如果能形成“住房双轨制”或“两个体系”,不仅可以使居民住房条件得以进一步改善,而且社会矛盾可以化解不少,社会心理也会平复不少。

我所说的保障房建设与分配路径不是不可企及的。25年前,我们已经在中国城镇进行过一次成功的房改实践,有的年轻人哀叹说,我们生不逢时,没有赶上那次房改。我们要继续推动保障房建设,会给年轻家庭提供一次新的机会。

将启动规模化保障房建设变为现实,比抱怨商品房价格高买不起更为有效所谓收入房价比高是在没有保障房供给的情况下,拿商品房价格与普通人的收入水平比。但是如果能提供足够的保障房,那情况就大不一样了。

商品房公摊面积的问题。所谓“取消公摊”无非就是把“公摊前的建筑面积”改为“公摊后的使用面积”,把公摊从“显性存在”变为“隐形存在”,实际上没有取消公摊,只是算法不同。其实这就是“榴莲带壳卖”还是“榴莲剥壳卖”的区别,榴莲壳一样从买家收钱。难道能把“公摊”摊给政府、或者摊到别的项目上去吗?都不可能。购房者没有得到任何好处,反而房本上面积还小了,单位房价提高了不少。比如,本来公摊面积是30%,以减去公摊面积后的“使用面积”计算,房本上面积就小了30%,每平米房价还上涨了43%,购房者在哪头儿都没占着便宜。这就让老百姓满意了吗?房本面积小了就踏实了?单位房价涨了就高兴了?这种糊弄人的做法有什么意义呢?

所以说,忽悠“取消公摊”是做无用功,客观效果会转移管理者对保障房的关注,最终什么问题也解决不了。真正惠及低收入群体,就要把精力放在如何多给老百姓建设保障房上。

如果能把中央要求的“加大保障房建设和供给”落到实处,我相信,在“住房双轨制”正常运行下,社会认知会走出保障房缺失的误区。

(编辑  季节)



* 孟晓苏,汇力基金董事长、原中房集团董事长、原幸福人寿董事长。

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