中国援外之路的历程与特色

文/李霄松  刘宝成^*

新中国成立以来，我们一直秉持国际主义精神，对发展中国家提供援助。随着国内外政治经济格局的变化，目前我国对外援助政策的基本特点是以人道关怀为先导、基础设施为核心、优惠贷款为主要工具，并通过“一带一路”倡议强化发展合作的综合体系。近年来，国家国际发展合作署的成立、ESG标准的引入及多边融资机制的完善，标志着我国更加注重提升受援方的经济韧性和治理能力。然而，在跨文化沟通、跨部门协调以及透明度等方面存在的不足，仍然是我国当前亟待应对的挑战。

我国对外援助的动态演进不仅反映了国家发展战略与全球角色的调整，也为我国通过加强南南合作，创新引领全球治理拓宽了战略务实的主渠道。

中国对外援助的历史演变

二战之后，全球南方国家的独立成为时代发展趋势和国际政治的重要议题；随着冷战时代的落幕，其重心转移到经济和社会发展上来。与南南合作框架的演变密切契合，我国外援政策总体上经历了四个不同的阶段（见表1），在理念、目标、政策和方法上与全球北方经济的传统捐助模式形成了鲜明反差。

表1 中国对外援助的四个阶段

  第一阶段（1950—1977年）

初期阶段。我国对外援助围绕三个核心战略目标展开：（1）争取国际社会承认，取代台湾在联合国的合法席位；（2）与社会主义阵营中各国开展互助合作并提供支持；（3）秉持无产阶级国际主义理念，援助亚非国家。

20世纪50年代初，我国开始向朝鲜、越南、蒙古等社会主义邻国提供军事与经济援助，帮助其实现政治与经济独立。从1956年起，我国将经济技术支持延展至其他亚非国家。1964年制定“中国对外经济技术援助八项原则”，在发展中国家深入人心。1950至1978年，中国尽管自身经济实力有限且在发展中经历了种种曲折，但一直通过无偿援助、无息贷款和技术援助等方式，先后向66个国家提供相应援助，其中非洲国家占45个；1971至1975年，我国援外总额达450亿元人民币，占年均财政支出的5.88%，1973年更高达6.9%（图1）。这一巨大投入在新中国成功恢复联合国席位方面发挥了关键作用，毛主席高度评价说，中国是由“非洲兄弟抬进联合国的”，凸显援外在外交工作中的战略意义。

图1 中国对外援助支出（1950-2021年）

数据来源：《中国对外援助研究（1950-2010）》（张郁慧，2012年），附录（第219-220页）；2000-2021年数据源自财政部《全国一般公共预算支出》。

进入20世纪70年代，我国在国际援助领域逐步淡化了意识形态色彩，更多强调经济合作，改革开放后开始接受来自日本及西方国家的技术援助。

在此阶段，中国对外援助以双边为主，自20世纪70年代起，逐步涉足多边合作。1973年中国恢复联合国席位后，认真履行国际义务，并开始向联合国开发计划署（UNDP）、联合国工业发展组织（UNIDO）及联合国资本发展基金（UNCDF）等多边机构提供援助，首次捐赠包括40万美元和380万元人民币，其中UNDP获资最多（见图2）。中国向联合国发展机构的多边援助逐年增加，截至1993年，累计捐赠达4809.5万美元和3041万元人民币，主要用于扶持贫穷国家的生产生活。至今，联合国系统仍是中国进行多边援助的重要平台，标志着中国援外机制的多元化发展趋势。

图2  1973-1993年中国对联合国发展机构的多边援助（美元/万元人民币）

资料来源：《中国对外经济贸易年鉴》，1994/1995年，第816-817页

  第二阶段（1978–1994年）

改革开放确立了“以经济建设为中心”的基本国策，促使国家援外方针从政治和安全议题转向经济领域的互利合作，突出和平发展的主旋律。1983年，国务院提出对非洲经济合作“四项原则”——平等互利、注重实效、形式多样、共同发展，明确了援助应服务于中外双方的经济效益。在这一阶段，尽管受援国数量增加，中国援助总额和财政占比却显著下降（1980–1981年占财政支出仅0.6%），无偿援助逐步减少，取而代之的是成套设备、开发项目和进口信贷等更具经济回报的新的援外形式。

与此同时，我国开始广泛接纳多边援助。1979年，UNDP成为首个为中国提供多边援助的国际机构，初始援助金额为1500万美元，支持了27个项目，并在后十年持续成为中国最大的多边捐助方（见表2）。在此之后，中国接受世界银行（1981年）、国际货币基金组织（1981年）和亚洲开发银行（1986年）等机构的援助与贷款，支持教育、技改和民生项目。直至2011年，中国仍是官方发展援助的净接受国。相应地，我国开始以多边协作为平台拓展自身对外援助的方式和资源。例如，1986年，由中方提供部分资金、物资与技术支持，与联合国机构合作，在37个国家实施111个技术援助项目。此阶段体现出中国对外援助正在向制度化、多元化与经济合作优先的方向发展，援助实践日益强调互利共赢、效率导向和信守国际规范。

表2 1979-1993年联合国机构对华技术援助（万美元）

资料来源：《中国对外经济贸易年鉴》，1994/1995年，第814页

  第三阶段（1995–2017年）

中国对外援助政策与国家全球化战略的深度融合，主要体现于1995年提出的“大经贸战略”和2000年确立的“走出去”战略，旨在通过将对外援助与扩大贸易和对外投资相结合，可以更有效地整合全球资源与市场。对外援助政策在此阶段呈现制度化与经济导向并重的特点，通过官方发展援助与南南合作相结合的方式实现互利共赢。虽然援助总额持续增长，但在国家预算中所占比例却在逐步下降，从1980年前的平均3%降至1995年前的0.5%，再至2010年的不到0.2%，反映出中国GDP增长带动财政支出扩大及援助政策的结构性转型。

在非洲，中国重点投资能源与矿产资源、基础设施及市场拓展，推动商业和工业标准的制定。中国对援助方式的调整也回应了非洲国家1993年在东京举办的非洲发展会议上提出的贸易和投资诉求，进一步深化了双边政府合作与经济伙伴关系。

第四阶段（2018年至今）

2018年国家国际发展合作署（“国合署”）成立，我国援外体系从商务部主导转向由国务院直属机构统一协调，外交部在其中发挥更大主导作用。国合署的设立，旨在整合各部委、地方机构和驻外使馆资源，以更高层次参与全球发展治理。依据中央相关决定，对外援助被赋予构建“人类命运共同体”和落实全球发展战略的重要角色，实现从“经济外交”向“援助外交”的全面转型。这一阶段援外的目标不仅限于促进发展合作，更在于增强中国的软实力、全球影响力和“负责任大国”形象，对外援助成为推动经济和政治影响力的重要工具。

2019年以来，我国对外援助呈快速增长，年均规模达200亿元人民币，其中多边援助年均披露额为50亿元。主要因对亚洲基础设施投资银行、世界银行、新开发银行等多边机构的资本缴纳达118亿元人民币。截至2020年，我国公共预算对多边援助支出达390亿元，涵盖捐赠与实缴资本。

“一带一路”倡议自2013年提出以来，已成为中国对外援助的重要平台。美国援助数据库AidData数据显示，“一带一路”沿线国家获得的援助总额远超其他国家，显示出其作为发展资金通道的集中效应。自2020年起，我国开始调整对外援助与贷款策略，深入推进项目的透明化与问责机制，更加注重贷款偿还能力、环境可持续性和社会包容性。这一阶段出现诸多创新机制，包括社会责任联盟、非政府组织推动的企业责任倡议及援助评估体系建设，有力回应了国际社会关于债务陷阱、环境破坏及透明度不足的质疑。随着“一带一路”建设进入第二阶段，其内涵逐渐从基础设施建设转向运营、管理和影响评估。据AidData统计，截至2021年，中国对中低收入国家援建的基础设施项目中，有57%已纳入环境、社会和治理（ESG）风险管理机制，表明合规性和责任性有所增强。

中国对外援助的经验与特点

“外交战略、商业利益与社会效益”构成我国对外援助的三大目标。我国援外政策的重心在不同历史阶段经历了显著转变，呈现出不同的特征与运营方式。该转变受多重因素的推动，包括国家外交战略、商业利益诉求以及不断演化的国内发展需求与地缘政治优先议题。

南南合作与中国对外援助的特点

与西方发展援助模式不同，中国将其对外援助明确定义为“南南合作”，强调发展中国家间的平等合作与共同发展。南南合作涵盖政策、经济、社会、文化、环境和技术等领域，其传统核心在于发展经济援助与技术合作。作为南南合作的重要主体，中国与其他发展中国家共享发展经验和人道主义目标，尽管其政治取向和商业利益存在差异。由于发展中国家普遍对国家主权高度敏感，中国除要求受援国承认一个中国政策外，坚持不干涉内政原则，不对援助附加任何政治条件，契合了“构建人类命运共同体”的外交理念。然而，中国对外援助体系一直由政府间主导，受援国公众及私营部门参与有限；由于透明度和监督机制不足，受援方滥用援助资金和违约事件时有发生。

传统捐助国强调受援国的治理改革、人权保障和公民社会建设，而中国援外实践突出在相互尊重的基础上，实现经济互利并重视比较优势，以及促进贸易投资。20世纪70年代以来，伴随全球南南合作的转型与中国改革开放的推进，中国对外援助从政治导向逐渐转向发展导向，目标兼顾中国经济增长与对外人道主义关怀。在人权政策上，中国强调“生存权”和“发展权”的优先性，强调基础设施建设是实现社会经济全面发展的基础。

凭借政策性银行提供的无息或低息贷款，中国企业在国际工程项目中竞争优势明显，广泛涉足道路、电力、住宅等大型项目。该援助模式借鉴日本将援助、投资与贸易相结合的经验，同时，在东道国政府担保和贷款安排上展现更高的灵活性。

作为全球最大制造国和出口国，中国需确保原材料稳定供应，以维持其在全球价值链中的地位。这使得自然资源丰富、资本稀缺和技术落后的发展中国家成为中国援助的重点对象。近年来，流向非洲、拉丁美洲与加勒比地区的援助出现下降，部分原因在于新冠疫情冲击与中国援助重点正在从大型基建项目转向更具可持续性的合作模式。

新时代的对外援助进一步加强了我国与全球南方国家的外交与经济联系，习近平总书记提出“高质量共建‘一带一路’八项行动”，凸显了互利共赢与互联互通的目标。在数字与实体基础设施建设方面，我国承诺提供包括国家开发银行与进出口银行设立的3500亿元人民币融资窗口，以及丝路基金新增拨款800亿元人民币。新的合作重心包括推动电子商务、数字平台接入、贸易便利化与治理能力建设，强调“软性”基础设施的建设与能力提升。

我国正将可持续发展、创新、反腐败和多边协作纳入“一带一路”倡议新阶段，以及援助项目的评估标准。具体举措包括贸易流程的便利化与标准化、外国官员培训、人员交流和设立“一带一路”国际合作高峰论坛秘书处，意在构建更具韧性、可持续、互利共赢的全球南方发展伙伴关系。

对外援助融资方式的变化

截至2018年，累计援外金额达人民币6158.3亿元，主要采取无偿援助、无息贷款及优惠贷款三种类型（见表3）。1978年以前，中国援助聚焦地缘政治盟友，提供军事援助、成套项目、现金及物资支持等，以无偿援助和无息贷款为主。1978年后，凭借在基础建设推动工业化与城市化方面的经验，我国开始通过大量的优惠贷款，在全球南方国家大规模投资基础设施与生产设施（见表4）。这一模式不仅服务于中国产能出口与资源进口，也促进了受援国的社会经济发展，体现了从“受援国受益”向“互利共赢”的战略转型。

表3 中国双边对外援助的融资方式

资料来源：国新办，《新时代的中国国际发展合作（2021）》；《对外援助各类专项资金管理办法（1992年）》；《对外援助管理办法（2021年）》

表4 截至2018年中国对外援助资金明细（单位：十亿元人民币）

资料来源：中华人民共和国国务院新闻办公室，《新时代的中国国际发展合作（2021年）》和《中国的对外援助（2011年和2014年）》

我国对外援助的主要融资渠道是国家开发银行提供的商业贷款和中国进出口银行发放的优惠贷款。后者实行“双优惠贷款机制”：（1）包含赠款性质的援助资金；（2）为中国企业提供面向发展中国家的进口信贷。2000至2017年，我国用于发展目标的优惠进口信贷累计达1880.8亿美元。尽管交通类项目在对非援助中一度占据主导，但随着对其财务可持续性的担忧，此类融资近年来有所减少。2010至2012年间，进出口银行对经济基础设施的支持占其贷款总额的44.8%，社会基础设施占27.6%。2009年，这一比例上升至61%。2013年“一带一路”倡议启动后，基础设施投资进一步激增，并以提升区域互联互通为主要目标。

2013至2018年，优惠贷款占中国对外援助总额的48.52%，成为主要融资工具。尽管外界对优惠贷款的“发展诚意”及债务可持续性存在争议，但根据已有研究，中国优惠贷款一般条款包括2%–3%利率、5年宽限期、15–20年偿还期（含5–7年经谈判延期）及赠款成分不低于25%。相较于世界银行对最贫困国家提供的1.54%利率、10年宽限期和40年期限的援助贷款，中国的融资条件仍属温和，并兼顾发展目标与商业利益。

自1995年起，我国推行债务减免和“债转援”政策，主要针对最不发达国家的无息或不良贷款。2013至2018年期间，我国共豁免了98笔到期无息贷款，金额达41.84亿元人民币。然而，因优惠贷款融合了发展与商业目的，中国与OECD发展援助委员会（DAC）在援助定义与衡量标准上存在分歧。中国将商业外溢效应嵌入其援助战略中，为维护贷款回报率，其参与DAC主导的多边债务减免机制的动机较弱，而倾向于以个案谈判方式处理债务问题。

与传统捐助方不同，中国援助多以项目为核心，由大型国有企业执行，社会与私营部门作用有限，这在一定程度上导致治理结构单一、透明度不足的问题。相比之下，西方国家（如欧盟）倾向于将援助与私营部门能力相结合，并积极吸纳公民社会与地方利益相关方的参与，以加强透明度与问责制，辅以基于绩效的管理机制、持续监测与独立评估。

基础设施项目新举措

基础设施建设与技术援助一直是我国对外援助的核心。2013至2018年，中国向全球南方国家提供了423个成套项目，涵盖经济与社会基础设施。为应对传统BOT和EPC+F模式在项目设计、运营与可持续性方面的不足，自2015年起，我国推广“投资、建设和运营一体化模式”（IICO），更加强调企业由承包商转变为责任投资者，推动技术转移与本地化能力建设。该模式通过企业自有资本进行股权投资，减少对贷款的依赖，缓解东道国债务压力，并强化与当地政府及利益相关方的协作。以内罗毕高速公路为例，IICO不仅改善了ESG风险管理，还促进了项目本地化和长期可持续发展，有助于化解“债务陷阱”和“白象工程”等问题。

重视能力建设

截至2018年，我国已通过对外援助建设3028个成套项目，涵盖经济与社会基础设施，其中，2009年2025个，2010–2012年580个，2013–2018年423个。自1982年起，因援建项目采用中国标准与设备，运营维护要求高，我国开始加强对受援国的技术支持与管理合作，以应对地方政府能力不足、项目移交后难以持续的问题。中国派遣专家团队现场协助管理，强化本地能力建设。坦赞铁路、卢旺达水泥厂、多哥糖厂与瓜达尔港等案例表明，双边技术合作对援助项目的可持续性至关重要。

能力建设的另一核心是人力资源开发，最早可追溯至20世纪50年代，中国邀请朝鲜、越南、古巴等国人员来华接受农业、水电等领域培训。1981年后，中方与UNDP合作，扩展多边技术培训。1998年前，培训侧重技术技能，之后则拓展至治理、管理及高等教育领域，包括为发展中国家官员提供管理培训和全额奖学金留学机会。截至2018年，累计培训发展中国家学员约50万人（2009年12万，2010–2012年约4.9万，2013–2018年超过20万）。尽管数量庞大，由于缺乏系统评估机制和长期跟踪，部分短期项目沦为形式主义，管理培训流于参观性质，学位项目奖学金优厚而学术标准宽松，培训成效亟待优化。

可持续性意识不断增强

近年来，为规范对外援助项目质量，相关监管机构及行业协会正加快建立援助评估体系，强化项目治理与能力建设。国合署于2022年发布《对外援助项目评估指标体系》和《评估手册与指南》，构建三级标准框架，围绕联合国可持续发展目标，对可交付成果、本地化程度和长期效应进行系统评估，反映出中国对外援助监督机制从强调规模向制度化治理的演进。

同时，联合国驻华发展机构与行业协会日益关注中国企业的海外行为，积极推动负责任商业实践。越来越多中国跨国公司响应号召，主动披露可持续发展与人权政策。例如，天齐锂业与隆基绿能作为关键矿产与清洁能源领域的代表性企业，近期分别更新并发布相关政策。这些举措尽管尚处起步阶段，却在中国企业长期忽视的领域中迈出了制度化的关键一步，标志着中国企业海外治理行为的重要转变。

从双边到多边

21世纪以来，我国显著加强了对国际发展合作多边机制的参与，包括积极参与多边对话与合作，开展包括与联合国计划开发署及粮农组织（FAO）在内的三方合作项目。然而，中国在与西方传统捐助方（如美国、英国、澳大利亚、新西兰等）合作时保持审慎态度，现有合作主要限于亚洲、非洲和太平洋地区的试点项目。尽管与西方双边机构或企业的合作有所增加，但由于技术标准存在较大的差异性，我国与其他发展中国家的援助合作仍处于低位。目前，中国正尝试推动其工业与技术标准与国际接轨，但多方协调的复杂性导致进程缓慢。

我国在多边融资方面的实践也取得显著进展。在与多边机构的合作并积累经验的基础上，2015年，我国主导设立了三大多边融资平台：新开发银行（“金砖银行”）、亚洲基础设施投资银行（“亚投行”）和南南合作援助基金。亚投行通过规范治理结构推动透明度和可持续发展，截至2024年初，已吸纳109个成员国，批准254个项目，累计提供融资达507亿美元，成为仅次于世界银行的第二大多边开发银行。金砖银行截至2022年底批准了96个项目，总融资额达328亿美元，主要投向交通基础设施与抗疫援助。南南合作基金则更多用于支持与可持续发展目标一致的中国援外项目。

相比之下，亚投行和金砖银行在治理与透明度方面优于其他政策性银行，这令全球发展领域寄望于其成功经验能推动中国援助体系的持续改革。

治理机制挑战

自2018年国合署成立以来，被寄予整合中国对外援助体系、提升治理能力与推进企业社会责任合规的厚望。然而，其运作模式仍面临诸多挑战。机构能力不足成为主要瓶颈，表现在跨部门协作缺失、信息不畅、预算执行效率低下、中央与地方项目协调存在困难，以及缺乏系统性的对外援助立法。此外，不同参与主体之间目标分歧严重：决策层强调战略外交，金融机构关注贷款偿还率，承包企业追求利润获取，缺乏协同机制，严重制约了援助效率与效果。

结论

我国对外援助具有高度动态性，其目标、规划与治理模式始终随着国内发展战略、国际格局变化以及受援国需求不断演进。从初期以政治团结和国际承认为主，到改革开放后强调经济互利，再到当前强调软实力建设与可持续发展，我国逐步构建起以“南南合作”为基础、融合双边与多边机制、兼顾国家利益与全球公共产品供给的援助体系。这一体系体现了制度适应性和政策灵活性，既服务于国家战略转型，也回应全球发展议程，特别是“一带一路”倡议下的能力建设、环境治理与数字基础设施合作的新趋势。国合署的设立、ESG风险管理机制的引入、多边金融平台的拓展，标志着我国对外援助正由项目模式转向“命运共同体”引领下的长期伙伴关系。

未来，我国对外援助应推动制度化改革，通过加强立法基础、拓展社会参与、提高透明度、健全问责机制来提升治理质量。

（编辑 季节）