消费一直是中国经济增长的“压舱石”，但受多重因素制约，近年来中国消费增速持续放缓。消费品以旧换新政策作为短期促消费的关键抓手，其阶段性成效显著，但也面临边际效应递减、透支效应显现、覆盖范围不均等问题。针对这些问题，2026年以旧换新政策进行了全面优化，从“加力扩围”转向“提质增效”。在此基础上，提振消费还需在支持农村市场、扩大服务消费、清理不合理限制、优化贷款贴息等多方面协同发力。同时，增加居民收入、完善社会保障体系、稳定房地产市场等根本性措施也不可或缺。只有短期支持与长期改革相结合，才能推动中国消费持续复苏。
当前消费形势和提振消费的战略意义
（一）消费是推动中国经济增长的核心动力，但长期增速放缓
消费是拉动中国经济增长的第一动力，2021—2025年最终消费支出对GDP增长的平均贡献率为58.8%，明显高于投资和净出口的贡献。2025年，最终消费支出对经济增长的贡献率保持在52.0%，持续发挥着经济“稳定器”的作用。
但长期来看，中国消费增速呈现持续放缓的态势。全国居民人均消费支出增速从2019年的8.8%逐步回落至2025年的4.4%，社会消费品零售总额增速也从2019年的8.0%降至2025年的3.7%。这一趋势与经济增速换挡、人口结构变化、房地产市场调整等因素密切相关。
短期来看，2026年开年消费市场延续“服务强、商品弱”的分化特征。1-2月，服务零售额同比增长5.6%，较2025年全年的5.5%继续上行，其中旅游咨询租赁、文体休闲等品类保持两位数增长。相比之下，商品消费复苏相对乏力，1-2月商品零售额同比仅增长2.5%，汽车、家电等大宗耐用品消费受政策退坡和透支效应影响，增速仍处于偏低水平。
（二）中美零售市场差距再度扩大的原因
2019年，中国社会消费品零售总额达到41.2万亿元，按当年汇率计算约合5.9万亿美元，相当于美国零售和食品服务销售额的97.2%。当时市场普遍预期中国将在2020年超越美国，成为全球最大的零售市场。
然而，2020年新冠疫情暴发后，中美零售市场走势出现显著分化，差距再度扩大。截至2025年底，中国社会消费品零售总额约合6.97万亿美元，而美国接近8.7万亿美元，中国零售额占美国的比重降至80.2%。这一现象背后，主要有三个原因：
第一，疫情应对政策的差异。美国在疫情期间采取了以居民部门为核心的财政刺激政策，通过大规模现金补贴、失业救济等方式直接增加居民人均可支配收入，支撑了消费的快速反弹。相比之下，中国的疫情应对政策更多聚焦于保市场主体，通过减税降费、专项贷款贴息等方式支持企业复工复产，居民部门获得的直接转移支付相对有限，导致消费恢复相对缓慢。
第二，房地产市场走势的分化。疫情期间，美国实施超宽松货币政策，联邦基金利率降至零附近，推动房价大幅上涨。而中国房地产市场自2021年下半年开始进入深度调整周期，目前全国房价较历史高点降幅超过30%、部分区域更是超过50%，负向财富效应持续显现，成为制约居民消费的重要因素。
第三，人民币汇率的波动。2021年初至2025年末，人民币对美元汇率从6.54贬值至6.99，贬值幅度接近7%。汇率贬值直接导致以美元计价的中国零售市场规模缩水，进一步拉大了与美国的差距。
（三）提振消费的战略意义日益凸显
在当前复杂的国际国内形势下，提振消费的重要性已经超越单纯的经济增长范畴，成为改善国际关系、重塑地缘政治格局的战略抓手。2025年，中国货物贸易顺差接近1.2万亿美元，占GDP的比重超过6%，其中对欧盟的货物贸易顺差达到2918亿美元，首次超过对美顺差2804亿美元，加剧了一些国家对中国“产能过剩”的担忧。
本质上看，巨额贸易顺差反映的是国内需求不足、供给能力过剩的结构性矛盾。当国内消费无法消化过剩产能时，企业将通过出口寻找市场，从而导致贸易顺差持续扩大。大力提振消费，一方面需要扩大国内市场容量，吸纳过剩产能，减少对外部市场的依赖；另一方面可以增加进口需求，缓解贸易不平衡格局，改善与主要贸易伙伴的关系。
2026年达沃斯世界经济论坛期间，中国提出将积极扩大内需、坚定扩大开放，与各国共享超大规模市场机遇，得到了国际社会的广泛响应，充分证明了中国超大规模市场的吸引力。因此，加快建设强大国内市场，不仅是稳定国内经济增长的需要，更是中国在复杂地缘政治格局中占据主动的关键所在。
消费品以旧换新政策的成效与问题
（一）以旧换新政策阶段性成效显著
为应对消费下行压力，2024年7月底，国家发展改革委、财政部印发《关于加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新的若干措施》，安排1500亿元“两新”资金支持家电、汽车等大宗消费品更新换代。2025年“两新”政策力度进一步加大，补贴规模提升至3000亿元，有效激活了消费市场，成为稳消费的核心抓手。从实施成效来看，在“两新”政策带动下，社会消费品零售总额增速从2024年三季度的2.7%反弹至2024年四季度的3.8%，2025年上半年进一步提升至5.0%，有效扭转了持续下滑的态势。
分品类看，家电等大宗耐用品消费受益最为明显。限额以上单位零售中，2024年9—12月，家电类零售额同比增速均值为30.3%，显著高于前8个月的2.5%；2025年上半年，家电类零售额同比增长30.7%，继续保持复苏态势。此外，文化办公用品、通信器材、家具等相关品类也实现了较快增长。官方数据显示，截至2026年3月初，消费品以旧换新政策累计带动相关商品销售额超过4.16万亿元，惠及5.31亿人次。
（二）以旧换新政策实施中暴露的问题
尽管以旧换新政策取得了良好效果，但随着时间推移，“两新”政策效应开始逐步减弱。2025年下半年以来，以旧换新相关商品零售增速明显放缓，家电类零售额同比增速从二季度的41.4%骤降至四季度的-17.6%，汽车类零售额同比增速从2.1%降至-6.6%，导致社会消费品零售总额增速从二季度的5.4%回落至四季度的1.7%。
究其原因，主要有三个方面：一是基数效应。2024年四季度“两新”政策启动后，消费需求集中释放，形成了较高的基数，导致2025年同期同比增速大幅回落；二是补贴规模逐步减少。2025年上半年补贴资金集中投放，下半年可用资金大幅减少，政策支持力度有所减弱；三是透支效应逐步显现。以旧换新政策提前释放了部分未来消费需求，导致政策后期消费动力不足。
除了上述短期因素外，就业收入承压、房地产财富缩水、消费信心偏弱等中长期制约因素仍未根本扭转，也是导致政策效果难以持续的重要原因。2025年，全国居民人均可支配收入同比增长5.0%，较2019年下降3.9个百分点。其中，财产净收入同比仅增长1.6%，较2019年下降8.5个百分点，反映负向财富效应的拖累。
此外，政策还存在一些深层次问题。比如，政策主要聚焦商品消费，对服务消费的支持力度不足。当前中国消费升级的主要方向是服务消费，但以旧换新政策仅覆盖耐用品消费，未能有效撬动服务消费潜力；政策覆盖存在不均衡性，城镇市场受益较多，农村市场覆盖不足，未能充分激发农村地区的消费潜力。
（三）2026年以旧换新政策的优化调整
针对前期政策实施中暴露的问题，对2026年消费品以旧换新政策进行了系统性优化，从“加力扩围”转向“提质增效”，核心是提升政策精准性和资金使用效率。具体来看：
第一，补贴规模有所减少。将补贴资金从2025年的3000亿元减少至2500亿元，既保障了一定的支持力度、避免政策快速退坡，也针对前期资金粗放投放、使用效率偏低的问题做出了调整。
第二，支持范围更加聚焦。家电领域从过去的十余类产品缩减至六类核心产品，数码领域新增智能眼镜等新型消费产品，兼顾民生需求与新型消费培育。通过收缩补贴范围，避免资金分散使用，集中力量支持重点领域。
第三，补贴标准更加精准。从过去的定额补贴转向按比例补贴，汽车按车价分档补贴，家电聚焦高能效产品并按比例补贴。这种调整既兼顾了政策公平性，又有利于引导绿色消费和产业升级。
第四，实施机制规范统一。明确全国统一的补贴口径和标准，完善全链条监管与“宽进严管”模式，防范套利和骗补行为。改变过去地方标准不一、监管混乱的局面，提升政策执行的规范性和透明度。
第五，资金使用注重提效。实施差异化央地分担比例，根据各地人口规模、消费潜力、财政状况等因素科学分配资金，缓解资金分配与需求错位的问题。同时，加大对人口净流入地区和中西部地区的转移支付力度，提升政策的公平性。
优化以旧换新与提振消费的政策建议
（一）加大农村地区补贴支持力度，释放下沉市场消费潜力
农村市场是中国消费增长的潜力所在。当前农村居民人均可支配收入增速连续多年快于城镇居民，边际消费倾向显著高于城市，但农村消费市场发展滞后，供给不足、流通不畅、服务不完善等问题仍在。以旧换新政策应进一步向农村地区倾斜，释放下沉市场消费潜力。
首先，放宽农村偏远地区线上线下补贴比例限制。当前统一线上线下份额配置忽略了农村地区线下覆盖成本高、门店稀缺的现实，导致企业向下沉市场倾斜的边际激励不足。建议针对农村及偏远县乡实施差异化配额，农村地区国补消费不占用城市线上份额，激励具备物流与服务网络优势的企业持续下沉，降低渠道成本、提升供给可及性。
其次，在国家补贴中设立农村专项资金池。农村消费对宏观乘数的贡献显著，但当前补贴分配未充分体现地域异质性与覆盖难度。建议划定专项额度（基于农村人口占比、保有量与消费基数等因素），支持具备大数据分析、地址围栏精准识别与农村履约能力的平台企业。农村范围内产生的国补消费直接纳入专项资金结算，确保政策资金向高边际消费倾向群体倾斜。
最后，鼓励有条件的地方发放农村定向消费券。建议以行政区划为基础建立农村消费者标识体系，在平台设立农村消费券专区，由中央引导、地方与平台共同出资匹配补贴。定向券可聚焦绿色智能家电、数码产品等高乘数品类。
（二）推动财政资金向服务消费倾斜，培育消费增长新引擎
当前中国消费结构正处于从商品消费向服务消费升级的关键阶段。从中美对比来看，2024年，中国商品消费占GDP的比重为21.5%，与美国的21.4%基本相当，但服务消费占GDP的比重仅为18.4%，远低于美国的46.5%，差距高达28个百分点。服务消费已成为中国消费市场最大的短板和最具潜力的增长领域。
建议设立服务消费专项补贴资金池。结合国办《加快培育服务消费新增长点工作方案》明确的“6+3”领域，优先支持酒店旅游、健康养生、文体娱乐、养老托育、家政服务等高乘数、高就业弹性的行业，充分发挥服务消费就业拉动强、透支效应小的优势。
同时，将服务基础设施更新纳入政策支持范围，探索服务类“以旧换新”模式。例如，支持养老机构设备更新、家政服务数字化平台建设、文旅场所智能化改造等，提升服务供给质量。探索“旧家电回收+家政服务”“旧家具置换+家居设计”等捆绑补贴模式，实现商品消费与服务消费的协同发展。
（三）清理消费领域不合理限制，激发新型消费活力
制度性壁垒是制约消费潜力释放的重要因素。当前，汽车改装、游艇经济、低空经济等新型消费领域仍存在较多不合理限制，导致居民消费需求无法得到有效满足。应加快清理消费领域限制性措施，为新型消费发展创造良好环境。
第一，放宽汽车改装限制，扩大个性化汽车消费。据中汽协预测，2025年中国汽车改装市场规模已突破2000亿元，年均复合增长率保持在15%以上，年轻消费群体的个性化改装需求旺盛。但目前15年强制报废、改装后不能上路等政策严重制约了市场发展。建议加快修订相关法律法规，实施汽车改装分级分类管理，放开合法合规的外观、内饰、性能改装，推动汽车消费从“购车”向“用车”全周期延伸。预计政策放开后，汽车改装市场规模有望在较短时间内将会突破1万亿元。
第二，积极发展游艇经济，鼓励游艇消费。当前中国人均GDP已超过1.3万美元，进入游艇消费快速发展期，但中国游艇保有量仅约2万艘，远低于美国的1400万艘，且存在航行审批繁琐、停泊限制严格、准入壁垒高等制度性约束。建议修订游艇安全管理规定，简化航行审批流程，放宽游艇载客限制，加强公共码头和泊位等基础设施建设。同时，鼓励发展游艇租赁、海钓、水上运动等大众消费模式，推动游艇消费从高端小众向大众普及。游艇产业具备产业链长、辐射面广的特点，发展游艇经济不仅能释放消费潜力，还能带动船舶制造、文旅服务、港口运营等全产业链发展。
第三，加快发展低空经济，培育消费新场景。低空经济涵盖私人飞机、商务飞机、通用航空等领域，涉及制造、运营及基础设施建设，市场潜力巨大。建议逐步放开低空空域管制，简化通用航空飞行审批流程，加强通用机场、起降点等基础设施建设。支持发展航空旅游、空中游览、应急救援等业态，培育一批具有国际竞争力的低空经济企业，打造新的消费增长极。
（四）优化消费贷款贴息政策，放大资金乘数效应
财政贴息是撬动社会资金、放大政策效应的重要工具。2026年新设立的1000亿元财政金融协同促内需专项资金，通过贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，预计可撬动万亿级信贷投放。但当前1%贴息政策落地率低，主要因金融机构验证难、消费者申领激励不足与不便，需进一步优化完善。
首先，构建多方协同免息模式。在现有1%基础上，鼓励平台、商户、金融机构联合让利，形成“政府补贴+金融支持+商家优惠+平台补贴”的叠加免息服务，显著提升消费者申领意愿与便利性。
其次，实施区域差异化贴息政策。针对县域及农村地区边际消费倾向更高、收入弹性更大的特征，适当提高财政贴息比例，精准释放下沉市场潜力，放大政策乘数。
最后，拓宽贴息载体主体。允许平台/企业与金融机构共同作为贴息申报与管理主体。平台掌握真实消费数据与全链路验证能力，可有效解决金融机构“不能贴、不敢贴、不愿贴”等难题，提高政策执行效率与覆盖率。
（编辑 尚鸣）
